廣佛同城背景下高層次人才資源流動與共享的幾點思考

□ 李遠輝 羅芳

廣佛兩地地處珠三角腹地，面積1.12萬平方公里，常駐人口2150萬。廣佛同城是珠三角區(qū)域一體化的先行先試，也是粵港澳合作核心樞紐、珠三角自主創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)、國家服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)中心。近年來，兩地在交通、產(chǎn)業(yè)、資源等方面加快了整合步伐，并創(chuàng)新性地打破空間格局進行了統(tǒng)一的整體規(guī)劃。作為一種稀缺的、高價值性的資源，高層次人才資源的整合更應(yīng)加快步伐，走在兩地各種生產(chǎn)要素整合的前列。然而，現(xiàn)實情況下，廣佛兩地高層次人才資源整合速度滯后，在高層次人才資源方面“競爭”多于“合作”，“圍壁”多于“共享”，甚至各個市內(nèi)的各個區(qū)在人才爭奪方面也是“同室操戈”、相互消耗，增加了人才使用成本。

一、廣佛同城背景下高層次人才資源流動與共享的必要性和基礎(chǔ)

區(qū)域一體化的形成和發(fā)展，需要有各種生產(chǎn)要素資源的優(yōu)化整合，實現(xiàn)不同地區(qū)間優(yōu)勢互補和資源的高效利用，而區(qū)域內(nèi)各地區(qū)間人才自由流動和共享是有效實現(xiàn)這一目標的重要基礎(chǔ)和保障。一方面，作為一種能動性的、活躍的生產(chǎn)要素，人才資源只有充分在地區(qū)間充分流動和有效配置，才能在相互流轉(zhuǎn)中找到最適合自我發(fā)揮的平臺，激發(fā)其自身潛能，從而實現(xiàn)高于在原有資源主體體系下的所創(chuàng)造的效益。另一方面，人才資源尤其是高層次人才資源是一種價值量大的稀缺資源，區(qū)域間共享不僅可以緩解高層次人才的短缺壓力，也可以避免因區(qū)域間的爭奪而導(dǎo)致過高的成本，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)達到“雙贏”或“多贏”的結(jié)果。此外，人才共享過程中還會帶來不同人才間的耦合和互補，產(chǎn)生知識溢出效應(yīng)。

當前，廣佛高層次人才交流和資源共享具備了實現(xiàn)的可行性。首先，從兩地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對比來看，如表1所示，三大產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中，兩地在第一產(chǎn)業(yè)構(gòu)成差異不大。但在第二、三產(chǎn)業(yè)方面卻有著明顯差異：近五年，廣州第三產(chǎn)業(yè)平均占比為66.0%，而第二產(chǎn)業(yè)平均占比僅為32.6%，第三產(chǎn)業(yè)占比為第二產(chǎn)業(yè)的2.02倍。從發(fā)展趨勢來看，這種差距呈現(xiàn)擴大化趨勢，2016年第三產(chǎn)業(yè)占比是第二產(chǎn)業(yè)的2.36倍。而從佛山來看，情況恰好相反，近五年第二產(chǎn)業(yè)平均占比為60.9%，第三產(chǎn)業(yè)平均占比為37.3%，第二產(chǎn)業(yè)占比是第三產(chǎn)業(yè)的1.63倍。從發(fā)展趨勢來看，這種差距變化不大，2016年第二產(chǎn)業(yè)占比是第三產(chǎn)業(yè)的1.54倍。兩地的產(chǎn)業(yè)差異表明，廣州服務(wù)業(yè)和佛山制造業(yè)能夠形成“優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展”的格局。

表1 廣佛地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對比

其次，兩地相鄰，地鐵、高鐵和公路等交通互通互聯(lián)，交通十分便利。截至目前，兩地已建成主要道路通道25條，包括9條高速公路和16條普通公路。兩地軌道交通對接也在加速，已建成廣珠城際、廣佛肇城際、貴（南）廣高鐵、武廣高鐵、廣珠鐵路、廣茂鐵路等多條城軌。地鐵規(guī)劃建設(shè)中，兩地將有9條地鐵進行對接，將盡快實現(xiàn)兩地軌道交通“一張網(wǎng)、一張票”。如此便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，使兩地進入半小時生活圈，兩地的人才交流變得非常便捷。

再次，也是最為關(guān)鍵的一點，兩地的人才結(jié)構(gòu)、人才載體等具有較強的互補性。從兩地的人才載體和人才結(jié)構(gòu)來看，廣州的高等學(xué)校、科研機構(gòu)、金融和服務(wù)機構(gòu)分布眾多，擁有豐富的高校人才、金融和服務(wù)類人才、研究類人才資源。如表2所示，廣州市內(nèi)有82所高等學(xué)校，而佛山僅有3所。衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)廣州有3806個，而佛山僅有1469個。從第三產(chǎn)業(yè)機構(gòu)數(shù)量來看，廣州有金融機構(gòu)1343個、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)14492個、交通運輸、倉儲和郵政業(yè)機構(gòu)8088個、信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)機構(gòu)36800個、居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)機構(gòu)91600個。數(shù)量龐大的機構(gòu)也集聚了大量的人才資源，從兩地的第三產(chǎn)業(yè)人才數(shù)量來看，廣州顯著多于佛山。其中，普通高等學(xué)校專人教師數(shù)是佛山的21.2倍，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)是佛山的2.9倍，金融業(yè)從業(yè)人員數(shù)是佛山的3.2倍，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)人員數(shù)是佛山的16.7倍，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)人員數(shù)是佛山的5.1倍，居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)人員數(shù)是佛山的4.1倍，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)人員數(shù)是佛山的5.6倍。廣州的這種在服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)當中具有的企業(yè)和人才優(yōu)勢，為佛山制造業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的人才資源要素條件。實現(xiàn)兩地間的人才交流，尤其是高層次人才的流動和共享，將有助于推動廣佛兩地產(chǎn)業(yè)互補，加快兩地融城，實現(xiàn)珠三角地區(qū)的跨越式發(fā)展。

表2 2016年廣佛地區(qū)人才載體與人才結(jié)構(gòu)對比

二、制約廣佛高層次人才流動和共享機制發(fā)展的制度性障礙

盡管在2016年廣佛兩地簽訂了人才合作框架協(xié)議，明確在人才交流、招聘、服務(wù)、培養(yǎng)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、人才智庫、人才互訪、人才研究等八個領(lǐng)域開展合作，并力圖從“同政策”等六個方面打破現(xiàn)有的體制障礙，為廣佛兩地人才流動和共享提出了戰(zhàn)略構(gòu)想和設(shè)計，但在具體的執(zhí)行方面，兩地“同政策”方面還存在諸多問題，主要體現(xiàn)在：

（一）兩地高層次人才及其成果認定政策尚未互認互通

高層次人才及其成果的認定是其享受各種政策待遇的重要依據(jù)，不同等級人才在住房安居、子女入學(xué)、薪酬補貼、入戶、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面享受不同待遇。地區(qū)間高層次人才認定的差異，容易導(dǎo)致高層次人才被認定為不同甚至差異很大的等級，造成待遇上的差異，從而不利于人才跨地區(qū)的交流和共享，給人才跨地區(qū)從事智力服務(wù)、科研合作、投資創(chuàng)業(yè)帶來一定困難。從廣佛兩地實際情況來看，兩地的高層次人才在認定的范圍與條件、認定標準、認定程序、層次劃分等方面存在較大差異，且兩地也未建立有相應(yīng)的互認機制。例如，廣州市高層次人才劃分為“廣州市杰出專家”“廣州市優(yōu)秀專家”“廣州市青年后備人才”三個層次且名額有限，每年評定一次。而從佛山市來看，除佛山市高層次人才認定評定體系，各個區(qū)也均有出臺各自的高層次人才認定評定辦法，且區(qū)與區(qū)之間有所不同。以順德和南海為例，順德的高層次人才分為六個層次且名額不受限制；南海區(qū)的高層次人才分為三個層次，每兩年評定一次。

表3 廣佛地區(qū)高層次人才及其成果認定政策對比

（二）兩地人才流動和共享的社會保障制度對接緩慢

不同地區(qū)間社會保障制度的差異、不能有效銜接，容易導(dǎo)致人才流動和共享的成本較高。對于高層次人才而言，除了親情、家庭、社會關(guān)系以外，地區(qū)間在社會保險、醫(yī)療、教育、房價、家屬就業(yè)、衣食住行等方面也會限制其流動和共享。雖然地區(qū)間人才共享的初級階段可暫時繞開戶籍制度、社會保險和福利等問題，在短期內(nèi)實現(xiàn)人才交流和共享，但這種“柔性流動”并不能從根本上解決問題。例如，在廣佛兩地，一些人才引進優(yōu)惠政策待遇仍與戶籍掛鉤，具有廣州戶籍的來佛山工作若未能落戶佛山則不能享受一些人才補貼制度，反之亦如此；兩地的社保不能互認，想要在異地買房仍需滿足當?shù)厣绫ＹY格，等等。另外，兩地社?；I資標準與待遇標準存在差異，醫(yī)療、生育、工傷保險等轉(zhuǎn)移接續(xù)也存在一定的困難。

（三）兩地人才流動與共享的專門服務(wù)體系尚未建立健全

人才服務(wù)體系包括人才政策宣傳與咨詢、人才信息登記與發(fā)布、用人單位信息查詢、人才發(fā)展培訓(xùn)、檔案托管、人事代理、人才派遣、選調(diào)掛職服務(wù)等。良好的人才服務(wù)體系如同“潤滑劑”，減少人才在兩地間流動和共享產(chǎn)生的各種矛盾“摩擦”。從廣佛兩地來看，兩地間的人才服務(wù)中心服務(wù)標準和信息化標準、業(yè)務(wù)范圍不一，服務(wù)水平存在一定距離。例如，佛山市實行的是“1+5”高層次人才服務(wù)專區(qū)，在工作和生活方面為高層次人才提供“一站式”服務(wù)，并制發(fā)“佛山市人才卡”，相關(guān)持卡者可享受醫(yī)療保健、住房保障、子女入學(xué)、金融、政務(wù)、出入境、配偶就業(yè)、文體、景點等優(yōu)質(zhì)綜合服務(wù)。而廣州市為高層次人才提供的服務(wù)保障主要包括住房保障、醫(yī)療保障、子女入學(xué)、配偶就業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)等五類。在具體的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標準方面，兩地也有著明顯差異。例如，在醫(yī)療服務(wù)保障方面，廣州市將高層次人才納入廣州市干部保健對象范圍，享受在市屬醫(yī)療機構(gòu)優(yōu)先掛號和優(yōu)先就診等服務(wù)。而佛山市規(guī)定僅有A、B類高層次人才可以享受由各區(qū)指定的1家三甲醫(yī)院作為醫(yī)療健康服務(wù)定點醫(yī)療機構(gòu)，享受優(yōu)診優(yōu)先服務(wù)。在子女入學(xué)方面，A、B類人才子女入讀民辦幼兒園和學(xué)校的，佛山給予不低于30000元/年的津貼，在薪酬方面，高層次人才也能享受相應(yīng)的薪酬補貼待遇，等等。此外，人才服務(wù)服務(wù)的異地辦理商未能全面有效對接，異地人事代理、人才派遣、人力資源外包合作渠道開放程度不夠；兩地專業(yè)技術(shù)人員互派掛職交流機制尚未全面鋪開。

三、完善廣佛高層次人才流動和共享機制的制度性策略

廣佛兩地的人才流動和共享機制的建立，需要在廣佛同城總的框架體系下，立足于兩地實際，根據(jù)廣佛同城的進度和程度，系統(tǒng)協(xié)同產(chǎn)業(yè)、科技、戶籍管理、教育、衛(wèi)生、稅務(wù)等多個相關(guān)領(lǐng)域，做好頂層制度設(shè)計，逐步建立有利于廣佛人才流動和共享的統(tǒng)一人才制度框架。具體而言，現(xiàn)階段亟需完善的制度性策略主要有以下幾方面：

（一）做好兩地人才政策銜接的整體規(guī)劃設(shè)計

一是做好兩地人才政策銜接規(guī)劃設(shè)計的前期準備工作，包括政策預(yù)測、政策調(diào)研、政策可行性論證以及內(nèi)容設(shè)計。二是做好兩地政策實施過程管理，包括統(tǒng)一政策宣傳、統(tǒng)一政策實施、統(tǒng)一政策執(zhí)行等。三是做好兩地政策后期管理，包括統(tǒng)一兩地政策執(zhí)行效果評價、信息反饋、政策調(diào)整等。

（二）加快探索建立兩地互認互準的人才評價制度

廣佛兩地應(yīng)組織專家開展兩地高層次人才認定制度，分析兩者差異，積極探索并制定《廣佛人才互認標準》，對兩地間存在差異的高層次人才認定、評定標準進行分層級等同化互認。尤其需要注意的是，要重視兩地專業(yè)技術(shù)人才在職稱、資格、學(xué)歷等方面的互通互認，避免部分高技能人才由于在學(xué)歷、職稱等方面受限，導(dǎo)致享受的獎勵待遇低。要實現(xiàn)高技能人才憑技術(shù)能力也能夠被認定為高層次人才，在兩地間實現(xiàn)自由流動，并能夠參照相應(yīng)職稱或相應(yīng)經(jīng)歷給予認定，享受相應(yīng)人才獎勵政策。

（三）加快兩地人才流動與共享的社會保障制度對接

一方面，要系統(tǒng)深入展開廣佛兩地高層次人才政策研究，篩選與戶籍有關(guān)的各種人才政策，加快改革兩地涉及與戶籍制度掛鉤的高層次人才政策，逐步淡化戶籍標簽，消除流動障礙。另一方面，要推進全省統(tǒng)籌的社保制度建設(shè)，探索和完善養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，建立統(tǒng)一的社會保險制度。同時，廣佛兩地也可以結(jié)合兩地社保的差異，評估高層次人才的流動和共享所產(chǎn)生的社保成本，建立相應(yīng)的差別補償制度，由兩地政府和企業(yè)共同承擔。

（四）加快兩地人才流動與共享服務(wù)一體化建設(shè)

首先，廣佛兩地要逐步規(guī)范、融合人才服務(wù)中心服務(wù)標準和信息化標準，實現(xiàn)兩地人才服務(wù)項目的對接、業(yè)務(wù)范圍的貫通以及服務(wù)標準的統(tǒng)一。其次，要互相加快開放異地人事代理、人才派遣、人力資源外包合作渠道，加快人才信息網(wǎng)建設(shè)，深化兩地在涉及人才項目的各領(lǐng)域合作。再次，要積極推進廣佛兩地人才服務(wù)窗口服務(wù)及管理規(guī)范化建設(shè)，為高層次人才流動和共享提供便捷咨詢服務(wù)。此外，兩地還應(yīng)建立覆蓋面廣的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系和站點，開通人才流動和共享業(yè)務(wù)的綠色通道，為人才提供一系列全程式服務(wù)。

（五）應(yīng)建立廣佛人才聯(lián)合管理機構(gòu)

廣佛兩地要積極建立人才聯(lián)合管理機構(gòu)，抽調(diào)一些相關(guān)專業(yè)人員配置到機構(gòu)當中，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好廣佛兩地的人才交流和合作，平衡兩地間的利益以及解決兩地間的人才共享和合作糾紛。聯(lián)合人才管理機構(gòu)還應(yīng)專門制定廣佛兩地各項人才共享和合作的規(guī)章制度，并監(jiān)督兩地的貫徹實施，保證政策連續(xù)性和協(xié)調(diào)性。

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