地方政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資監(jiān)管措施及效果

摘 要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足進(jìn)步，政府的引導(dǎo)資金正在逐步發(fā)揮出真正的作用。有關(guān)部門的調(diào)查顯示，我國(guó)目前政府類產(chǎn)業(yè)基金多達(dá)1800多種，資金規(guī)模已達(dá)到上億。政府通過多種金融手段引導(dǎo)資金流逐漸向創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)傾斜，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極的作用。

關(guān)鍵詞：地方政府產(chǎn)業(yè);基金;投資監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F830.593 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6432（2022）06-0031-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.06.031

各地方政府的引導(dǎo)資金已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)建設(shè)中發(fā)揮了作用，其中涵蓋了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、委托管理、跟進(jìn)投資和基金參股等。根據(jù)現(xiàn)行的引導(dǎo)資金的政策規(guī)定，對(duì)資金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政資金投入做出明確的功能劃分、效果預(yù)判和監(jiān)管控制，能夠進(jìn)一步約束企業(yè)在投資過程中基金使用，確保政府引導(dǎo)基金能夠發(fā)揮出指導(dǎo)作用并形成政策效應(yīng)，從而使產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金創(chuàng)造出最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

1 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投后監(jiān)管和效果評(píng)價(jià)的意義

1.1 發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金功能

各地區(qū)政府在設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的過程中，賦予了該項(xiàng)基金多重功能。首先是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激發(fā)產(chǎn)業(yè)潛能，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能的順利轉(zhuǎn)換，深化改革;其次是對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的扶持，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展;最后是刺激就業(yè)，進(jìn)而增加稅收。目前深化供給側(cè)改革已進(jìn)入到攻堅(jiān)階段，各類企業(yè)面臨的發(fā)展難題更加突出。為了破解企業(yè)發(fā)展難題，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金需要充分發(fā)揮出支撐作用。根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展和變化的規(guī)律來看，企業(yè)發(fā)展初期，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，資金量不足，這是造成中小企業(yè)走入經(jīng)營(yíng)誤區(qū)的重要原因，產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立的作用是幫助企業(yè)順利走出誤區(qū)，同時(shí)為企業(yè)進(jìn)行改革提供資金支持，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

1.2 實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控

通常情況下，任何投資都伴隨著失敗的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是處于成長(zhǎng)階段的企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)更高。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國(guó)目前投資創(chuàng)業(yè)的成功率不足1%。在開展扶持企業(yè)發(fā)展過程中，要將重心移向科技型和成長(zhǎng)型企業(yè)。政府在投資企業(yè)的過程中，要以促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為導(dǎo)向，強(qiáng)化企業(yè)發(fā)展過程中政府的監(jiān)督管控作用，保證投資后能夠取得預(yù)期效果，這對(duì)產(chǎn)業(yè)基金的使用尤為重要。目前，我國(guó)市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)云變幻，企業(yè)在發(fā)展和生存過程中面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)更加不可控。因此在投資過程中政府應(yīng)積極發(fā)揮作用，確保風(fēng)險(xiǎn)的可控。

2 我國(guó)地方政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資的發(fā)展運(yùn)作模式

目前我國(guó)各地區(qū)政府根據(jù)本地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況開展了產(chǎn)業(yè)投資工作，根據(jù)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》要求：政府有責(zé)任對(duì)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)，其中可包括跟進(jìn)投資、參股支持、融資擔(dān)保以及付諸投資等運(yùn)作方式。不同的運(yùn)作方式產(chǎn)生的作用和效果也不相同。其一，支持參股指的是政府主管部門經(jīng)過相關(guān)程序?qū)徟笤O(shè)立專門的引導(dǎo)基金，社會(huì)資本可通過資源注資的方式參與到產(chǎn)業(yè)基金的組建過程中。在這一流程中基金通過其他方式注入企業(yè)賬戶中，主要做法是成立投資管理企業(yè)，通過該企業(yè)來管理和控制引導(dǎo)基金的使用，并進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估;其二，融資過程中要對(duì)目標(biāo)企業(yè)的信用等級(jí)和資質(zhì)進(jìn)行測(cè)評(píng)，其測(cè)評(píng)方式是政府作為出資擔(dān)保方，社會(huì)資本來買進(jìn)扶持企業(yè)的產(chǎn)業(yè)債券，以還本付息的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的投資支持;其三，開展跟進(jìn)投資活動(dòng)，此過程需要產(chǎn)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和地方政府等主體，對(duì)產(chǎn)業(yè)投資方向和企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整和跟蹤。

3 具體建議

3.1 堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作的原則

秉持“參與不控股、監(jiān)督不主導(dǎo)、考核不指揮”的“三不”原則，實(shí)現(xiàn)基金在獨(dú)立化、市場(chǎng)化和專業(yè)化的運(yùn)行模式下使用。以經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，政府部門和投資機(jī)構(gòu)不可能在每一個(gè)行業(yè)中都具備豐富的投資經(jīng)驗(yàn)和高素質(zhì)的專業(yè)人員。因此，在基金使用方面，必須要依靠第三方機(jī)構(gòu)的參與來保證基金使用安全性，按照市場(chǎng)規(guī)律來控制資金運(yùn)行。根據(jù)成功做法的經(jīng)驗(yàn)看，各地區(qū)政府主管部門必須進(jìn)一步完善基金管理辦法，要做到因城施策，實(shí)現(xiàn)基金在政府嚴(yán)格管控下進(jìn)行，防止基金的不必要浪費(fèi)。參與不控股的含義是政府建立具有法律效力的基金管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確政府在投資企業(yè)過程中的參與權(quán)和知情權(quán)，在此過程中政府不對(duì)扶持企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)干預(yù)和不參與控股等，基金在市場(chǎng)化的環(huán)境中獨(dú)立運(yùn)作;督促不主導(dǎo)的定義是政府不在基金決策委員會(huì)中占有任何席位，即使參與，也只是通過基金管理機(jī)構(gòu)派專業(yè)人士參加，但是不能夠?qū)Q策委員會(huì)的任何決策進(jìn)行干擾，投資決策過程中政府必須要保持中立態(tài)度，通過指派專人參加的方式來進(jìn)行監(jiān)督，并且有權(quán)要求管理機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況按時(shí)報(bào)送資料和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況;考核不指揮是指對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估和鑒定，達(dá)到要求后方可具備申報(bào)基金的管理資格，政府根據(jù)公司發(fā)展情況定期進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，如果考核達(dá)不到政府規(guī)定要求，政府將采取強(qiáng)制性的管控措施，確保資金管理機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。

3.2 根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀因城施策

2020年出臺(tái)了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的實(shí)施意見》，對(duì)于有意向在本市發(fā)展的高校畢業(yè)生將享有引進(jìn)人才獎(jiǎng)勵(lì)和住房補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，但是企業(yè)在落戶過程中還未建立起完善和統(tǒng)一的優(yōu)惠政策，尤其是各類投資機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等。例如湖南省各地新區(qū)為保證企業(yè)實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定的發(fā)展，設(shè)立了專項(xiàng)基金來為此類機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的補(bǔ)助，同時(shí)在雇用員工方面，降低了企業(yè)繳納個(gè)稅的標(biāo)準(zhǔn)作為企業(yè)擴(kuò)大招聘規(guī)模的優(yōu)惠。經(jīng)過探索，政府在打造金融方面獲得了較多經(jīng)驗(yàn)，參照各地區(qū)的成功做法，進(jìn)一步完善了本地優(yōu)惠政策。對(duì)基金管理人才、基金管理機(jī)構(gòu)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈扶持等給予獎(jiǎng)勵(lì)，通過多種優(yōu)惠政策來吸納社會(huì)資本。

3.3 引導(dǎo)投資機(jī)構(gòu)入駐

以“引資金、引產(chǎn)業(yè)、引智力”為主要目標(biāo)，大膽“走出去”，通過政府招商部門與外部投資機(jī)構(gòu)協(xié)商，引導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)入駐本地區(qū)。利用好廣播媒體向社會(huì)各界展示本市發(fā)展及優(yōu)勢(shì)。吸引投資機(jī)構(gòu)主動(dòng)了解本市對(duì)于投資扶持、扶植政策等優(yōu)惠。同時(shí)，對(duì)于發(fā)展?jié)摿Υ蟮捻?xiàng)目、有在本市入駐的機(jī)構(gòu)，地區(qū)政府和將其納入專門的產(chǎn)業(yè)基金儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，通過多種方式向投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行推介。

3.4 制定考核激勵(lì)機(jī)制

政府主管部門在建立基金托管機(jī)構(gòu)的過程中需要細(xì)化考核激勵(lì)機(jī)制，主要對(duì)基金的收益、組建、投資和募資等進(jìn)行考核，一方面要避免投資過慢和不投資的情況，另一方面還要實(shí)現(xiàn)投資后的高收益，通過政策鼓勵(lì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新使基金管理者與政府政策收益的目標(biāo)保持一致。

4 地方政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資后的績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)

通過SPSS主成分分析法，對(duì)地區(qū)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行調(diào)整和詳細(xì)分析，確?？?jī)效評(píng)價(jià)真實(shí)合理。根據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)的相關(guān)定義，將各種影響基金收益的因素建立系數(shù)分析公式，其中將投資產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益作為因變量，而公式中自變量則根據(jù)大量的調(diào)研來將主要因素作為參量指標(biāo)。

將政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為事例，目前上海市政府參股企業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資規(guī)模已超過700億元，投資創(chuàng)新型企業(yè)已達(dá)到832家，吸引社會(huì)資本投資82億元，其中高科技項(xiàng)目投資已經(jīng)超過70個(gè)，IPO上市、并購(gòu)?fù)顺鐾顿Y項(xiàng)目15個(gè)，投資已經(jīng)涉及多個(gè)行業(yè)，其中包括了半導(dǎo)體芯片、環(huán)保、電子商務(wù)、醫(yī)療和醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)。在評(píng)價(jià)的過程中根據(jù)數(shù)據(jù)指標(biāo)的重要程度，來合理劃分各指標(biāo)的權(quán)重值，并將其作為政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資的績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。共計(jì)分為5個(gè)等級(jí)，等級(jí)5作為非常重要，等級(jí)1作為非常不重要，具體權(quán)重可制定權(quán)重表并依次對(duì)應(yīng)。如果存在m-1個(gè)解釋自變量，則各變量之間的線性回歸方程利用SPSS主成分分析，對(duì)上海市政府開展的引導(dǎo)基金項(xiàng)目建立聯(lián)系，使其成為二級(jí)變量，形成回歸方程，將各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化。因而政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資績(jī)效的線性回歸方程可根據(jù)相應(yīng)系數(shù)來建立。從調(diào)研組收集市場(chǎng)信息的數(shù)據(jù)中得到了相應(yīng)規(guī)律：政府通過第三方機(jī)構(gòu)注入資金后，地區(qū)的發(fā)展情況與投資效益呈正相關(guān)關(guān)系。在參與企業(yè)發(fā)展投資過程中，注資多少與產(chǎn)業(yè)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資的績(jī)效盈利的概率保持在18.9%～27.6%。因此在投資過程中需要盡量壓縮參股基金在總募資中的比例，并且選擇IPO上市或并購(gòu)?fù)顺龅确绞?。政府在基金投資中要發(fā)揮出積極作用，在基金投資中要占據(jù)監(jiān)督地位，實(shí)現(xiàn)基金的安全運(yùn)行，與此同時(shí)還能夠?qū)ζ髽I(yè)的發(fā)展提供良好的導(dǎo)向。

5 結(jié)論

地方政府根據(jù)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，以政府進(jìn)行財(cái)政撥款、其他金融機(jī)構(gòu)注資、各主體共同參與的方式來募集扶持企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展所需要的資金。通過探索此路徑來提高企業(yè)面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，降低企業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)。所以，各級(jí)政府要將本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況與本地企業(yè)抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)行調(diào)研，通過聽證、討論的方式來確定基金的運(yùn)行模式，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行支持，確保企業(yè)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，有效解決企業(yè)在發(fā)展階段面臨的資金不足、投資回報(bào)周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大等問題。

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[作者簡(jiǎn)介]梁倩（1981—），女，漢族，廣西柳州人，研究生學(xué)歷，副總經(jīng)理，研究方向：政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、地方經(jīng)濟(jì)。

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