淺析環(huán)境行政執(zhí)法

鄭博

摘 要 為了打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，行政機(jī)關(guān)不僅實(shí)施了一系列的“煤改氣”措施，而且經(jīng)常約談各地環(huán)境負(fù)責(zé)人。這些都是環(huán)境行政的表現(xiàn)。環(huán)境行政執(zhí)法作為環(huán)境管理法律手段中的行政手段不僅具有強(qiáng)制性，而且還是環(huán)境管理的主要手段。它遍及環(huán)境管理的各個(gè)角落，是一種非常有效的管理方法。鑒于此，為了讓大眾更好地了解環(huán)境行政執(zhí)法，特寫此文達(dá)到普法的目的。本文由環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)涵和特征、我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法存在的問(wèn)題、完善我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的建議這三部分構(gòu)成。

關(guān)鍵詞 環(huán)境法 行政執(zhí)法 方式

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)涵和特征

1.1環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)涵

環(huán)境行政執(zhí)法，是指有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序?qū)h(huán)境法律規(guī)范中抽象的權(quán)利義務(wù)變成環(huán)境法主體具體權(quán)利義務(wù)的過(guò)程，或者說(shuō)是國(guó)家有關(guān)行政機(jī)關(guān)將一部分環(huán)境法律規(guī)范適用于具體環(huán)境法主體的過(guò)程。政府之所以負(fù)起保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，是基于市場(chǎng)本身的缺陷致使其難以通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)有效保護(hù)環(huán)境。政府保護(hù)環(huán)境的目的和范圍是通過(guò)管制性手段克服利益外溢與損失外溢問(wèn)題以糾正市場(chǎng)缺陷，以便企業(yè)能在管制性法律的基礎(chǔ)上按照市場(chǎng)原理利用具有稀缺性的環(huán)境資源。由此強(qiáng)制性規(guī)則構(gòu)成環(huán)境管理的基礎(chǔ)。

1.2環(huán)境行政執(zhí)法的特征

（1）環(huán)境行政執(zhí)法具有單方性。即環(huán)境行政執(zhí)法主體可自行決定或直接實(shí)施執(zhí)法行為，而無(wú)需與環(huán)境行政相對(duì)人協(xié)商或征得相對(duì)人的同意。

（2）環(huán)境行政執(zhí)法主體具有多部門性。有權(quán)從事環(huán)境行政執(zhí)法的部門，除了各級(jí)人民政府、環(huán)境行政主管部門外，還有許多相關(guān)部門。如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、公安等部門。

（3）環(huán)境行政執(zhí)法手段具有多樣性。其手段包括環(huán)境行政許可、環(huán)境行政調(diào)解、環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政強(qiáng)制措施與環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行、環(huán)境行政征收、環(huán)境行政補(bǔ)償與環(huán)境行政賠償、環(huán)境行政指導(dǎo)等。

（4）環(huán)境行政執(zhí)法具有超前性。即環(huán)境行政執(zhí)法在許多情況下不是在環(huán)境被污染或破壞的危害結(jié)果發(fā)生之后，而是在其發(fā)生之前進(jìn)行的。環(huán)境行政執(zhí)法的超前性就體現(xiàn)在，環(huán)境行政執(zhí)法主體在環(huán)境污染發(fā)生之前，通過(guò)科學(xué)的環(huán)境評(píng)估、預(yù)測(cè)，積極倡導(dǎo)，避免破壞環(huán)境行為的發(fā)生，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。

2我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法存在的問(wèn)題

2.1地方保護(hù)主義嚴(yán)重

在國(guó)家一邊推行“綠色 GDP”時(shí)，地方卻在一邊保護(hù)“黑色 GDP”的發(fā)展，眾所周知，排污嚴(yán)重的企業(yè)正是地方經(jīng)濟(jì)支柱企業(yè)，沒(méi)有像樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不會(huì)屹立不倒二十多年。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與 GDP 增長(zhǎng)的博弈，在領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)批示、一個(gè)條子中環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就能分出輕重，并沒(méi)有在新《環(huán)保法》出臺(tái)后得到解決。環(huán)境主管部門領(lǐng)導(dǎo)一方面在工作中主持會(huì)議、接受訪問(wèn)要向污染宣戰(zhàn)，向上級(jí)介紹在環(huán)保工作中取得的成績(jī)；而另一方面卻要背地里按領(lǐng)導(dǎo)要求為企業(yè)出主意、跑關(guān)系，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)照企業(yè)的違法排污行為睜一只眼閉一只眼，面對(duì)上級(jí)弄虛作假，為被檢查的企業(yè)提前通風(fēng)報(bào)信，此類案例并不罕見(jiàn)。這樣的結(jié)果就是上級(jí)環(huán)境行政機(jī)關(guān)每每到來(lái)，只能次次撲空，抓不到現(xiàn)行就不可能有懲罰。環(huán)境行政機(jī)關(guān)與違法排污企業(yè)“蛇鼠一窩”讓環(huán)境污染治理工作舉步維艱。

2.2環(huán)境行政執(zhí)法主體過(guò)多

正如多數(shù)人都有過(guò)的經(jīng)歷，在與國(guó)家機(jī)關(guān)接觸的過(guò)程中，幾經(jīng)周折之后得到的答案是不好意思這個(gè)事情不歸我們管。在環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域也正是如此，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，不具有單一性，也沒(méi)有哪個(gè)部門具有統(tǒng)領(lǐng)性質(zhì)，尤其在公安局與環(huán)保局的權(quán)限劃分上比較尷尬。眾所周知，不管在市區(qū)還是縣城，都有公認(rèn)的夜宵一條街。夜宵污染來(lái)自兩個(gè)，一類是夜宵店鋪聚集的街道會(huì)在深夜造成噪聲污染，第二類是夜間燒烤店鋪燃燒的煙會(huì)彌漫整個(gè)街道。并且通常在檢查以前店主會(huì)將“無(wú)煙燒烤”的電爐設(shè)備擺出來(lái)，但是到了環(huán)境行政執(zhí)法人員走后，傳統(tǒng)的炭燒燒烤設(shè)備就被推出來(lái)了，只需要五分鐘，便有彌漫的煙霧。某環(huán)保局執(zhí)法大隊(duì)二中隊(duì)的一名執(zhí)法人員也如實(shí)告知，這樣的問(wèn)題究竟是治安問(wèn)題還是環(huán)保問(wèn)題？沒(méi)有準(zhǔn)確的定位，環(huán)保局執(zhí)法接到舉報(bào)后，也只能讓他們收了設(shè)備，提示噪音污染者小聲一些。夜間喝酒制造噪音的行為，當(dāng)屬治安問(wèn)題，故環(huán)保局認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公安的派出所來(lái)處理。不管是地方環(huán)境保護(hù)部門還是各級(jí)人民政府、漁政、國(guó)土、農(nóng)林、水利、衛(wèi)生等部門，都可以在其自身業(yè)務(wù)范圍行使環(huán)境保護(hù)職責(zé)，那么出現(xiàn)交叉的問(wèn)題時(shí)，該如何劃分？

2.3按日計(jì)罰制度形同虛設(shè)

如 “江蘇高郵 603 元罰單”事件中，違法企業(yè)承擔(dān)的法律責(zé)任與其所污染的環(huán)境而言，有違合理原則的要求。筆者從某市環(huán)保局公布的環(huán)境行政處罰公告中看到有六起為對(duì)攀鋼集團(tuán)鋼釩有限公司做出的，二零一七年三月到六月期間顯示，鋼釩公司多次監(jiān)測(cè)出其外排廢氣顆粒物濃度超標(biāo)。據(jù)了解，根據(jù)《新環(huán)保法》按日計(jì)罰規(guī)定，對(duì)攀鋼集團(tuán)鋼釩有限公司處以累計(jì)高達(dá) 48萬(wàn)的罰款。在長(zhǎng)達(dá)四個(gè)月的時(shí)間被罰六次，罰款總額 48 萬(wàn)，筆者感覺(jué)到環(huán)境行政處罰有一種“自罰三杯你隨意”的處境。除此之外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，某省 2017年環(huán)境行政處罰按日計(jì)罰共七件，走訪環(huán)保局時(shí)才了解到，經(jīng)縣環(huán)保局“請(qǐng)示上級(jí)”，按日計(jì)罰并沒(méi)有真正的實(shí)施。正如筆者在環(huán)保局查閱到的一個(gè)案件，從 2017 年 5 月 5 日縣環(huán)保局接12369 舉報(bào)電話前往個(gè)體養(yǎng)殖場(chǎng)，責(zé)令于 6 月 5 日前停止違法排污行為，采取有效措施妥善處理污染物。6 月 10 日?qǐng)?zhí)法人員再次前往采樣檢測(cè)，6 月 12 日出報(bào)告顯示 PH值、化學(xué)需氧量、氨氮、懸浮物均超標(biāo)，隨后環(huán)保局做出罰款 3000 元的處罰，按規(guī)定六十日內(nèi)應(yīng)當(dāng)繳納，可卷宗顯示繳納時(shí)間為 12 月 9 日，繳納金額依舊是 3000 元。

3完善我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的建議

3.1加快建立環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)垂直管理體制

長(zhǎng)久以來(lái)，環(huán)境行政執(zhí)法受到的地方政府干預(yù)環(huán)境執(zhí)法，只靠立法是不能厘清地方政府同環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的關(guān)系，地方政府監(jiān)督、管理環(huán)境行政執(zhí)法都會(huì)出現(xiàn)地方政府出條子、作批示的現(xiàn)象。所以首先要將環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位明確，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)垂直管理，縣級(jí)環(huán)保局就作為市環(huán)保局的直屬機(jī)構(gòu)歸省一級(jí)統(tǒng)一管理。環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)垂直管理后，可以準(zhǔn)確劃定地方政府與環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的環(huán)保責(zé)任問(wèn)題，將環(huán)境責(zé)任落實(shí)到特定機(jī)關(guān)、個(gè)人。

3.2建立以環(huán)境主管部門為核心的環(huán)境行政執(zhí)法主體體制

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律賦予環(huán)境行政執(zhí)法主體在行使職權(quán)時(shí)的執(zhí)法方式有多種，例如環(huán)境行政檢查、環(huán)境行政許可、環(huán)境行政征收、環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政強(qiáng)制等主要手段。對(duì)環(huán)保部垂直以下的環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還應(yīng)賦予環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的最終定奪權(quán)。由于我國(guó)肩負(fù)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的部門機(jī)構(gòu)非常多，在一些法律法規(guī)中賦予了非環(huán)境主管部門的政府部門一定的權(quán)力，行使環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，如前文所述就導(dǎo)致了部門之間相互推諉事件的發(fā)生，故筆者建議可以由環(huán)境主管部門作為專門的環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，可以定奪當(dāng)執(zhí)法權(quán)發(fā)生沖突時(shí)最終由誰(shuí)來(lái)執(zhí)法。環(huán)境行政執(zhí)法常常涉及到多部環(huán)境相關(guān)法律，環(huán)境主管部門的執(zhí)法能力和專業(yè)度有時(shí)不及特定部門，所以環(huán)境主管部門也可以發(fā)展環(huán)境管理的協(xié)調(diào)制機(jī)制，環(huán)境主管部門和同級(jí)的政府部門發(fā)展“伙伴關(guān)系”，處理跨部門和跨介質(zhì)的環(huán)境違法案件。從而環(huán)境主管部門自上而下的管理，最終環(huán)保部部長(zhǎng)直接向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。在發(fā)展“伙伴關(guān)系”、建立環(huán)境主管部門為核心的環(huán)境行政執(zhí)法主體管理體制還需要從根本上解決環(huán)境主管部門手中無(wú)實(shí)權(quán)的問(wèn)題，加大環(huán)境主管部門的執(zhí)法權(quán)限，使其不受客觀法律的制約而出現(xiàn)的“被動(dòng)行政不作為”，使環(huán)境行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中處于主動(dòng)地位。

3.3按日計(jì)罰制度應(yīng)以違法持續(xù)時(shí)間為依據(jù)

我國(guó)按日計(jì)罰制度是以環(huán)境行政機(jī)關(guān)第一次做出處罰決定時(shí)開(kāi)始計(jì)算的，要求企業(yè)能夠在限期內(nèi)改正違法行為，積極彌補(bǔ)環(huán)境損害。首先，在過(guò)去的一段時(shí)間中并未全面得到施行，故也未能對(duì)違法者起到威懾作用。作為最科學(xué)、最具威懾力的一種環(huán)境行政處罰方式，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)亟待解決的環(huán)境現(xiàn)狀，使該制度強(qiáng)硬起來(lái)，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其次，按日計(jì)罰起點(diǎn)以環(huán)境行政機(jī)關(guān)第一次做出處罰決定時(shí)起有所欠妥，若環(huán)境行政機(jī)關(guān)一直采取不作為的方式對(duì)待投訴、舉報(bào)，環(huán)境違法者在長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)違法時(shí)都無(wú)法得到相應(yīng)的處罰結(jié)果，結(jié)果就出現(xiàn)了“高郵 603 元罰單”“哈爾濱制藥廠處罰案”的情形，故我國(guó)按日計(jì)罰制度應(yīng)當(dāng)對(duì)持續(xù)的環(huán)境違法行為直接進(jìn)行按日連續(xù)處罰。

4結(jié)語(yǔ)

我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題仍然不少，有許多問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究和創(chuàng)新。筆者將在未來(lái)的學(xué)習(xí)生活中立足于實(shí)際情況，對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題進(jìn)行更深入的探討與研究。

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