關(guān)于加強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理的思考

【摘 要】科研機(jī)構(gòu)是近現(xiàn)代科技高度社會(huì)化、建制化、專(zhuān)業(yè)化的產(chǎn)物，承擔(dān)著開(kāi)展重大前沿研究、建設(shè)國(guó)家重大創(chuàng)新平臺(tái)、開(kāi)展技術(shù)轉(zhuǎn)移與技術(shù)服務(wù)、培養(yǎng)創(chuàng)新型人才和開(kāi)展高水平國(guó)際科技合作與交流的使命。加強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理，有利于保障重大科研成果產(chǎn)出、重大改革進(jìn)行和重點(diǎn)人才的引進(jìn)與培養(yǎng)。黨的十九大為今后一段時(shí)間中國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展繪制了宏偉藍(lán)圖，也提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的新要求。面對(duì)新時(shí)代、新形勢(shì)、新要求，科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理改革任務(wù)艱巨而繁重。本文以期通過(guò)分析科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理現(xiàn)狀和有關(guān)問(wèn)題，探索新時(shí)期進(jìn)一步加強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理的新思路和新舉措。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理；科研機(jī)構(gòu)

近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，進(jìn)行了新一輪財(cái)稅體制改革和預(yù)算管理制度改革，并在科技體制改革和科研經(jīng)費(fèi)管理改革等方面，出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的政策措施?？蒲袡C(jī)構(gòu)密切配合，協(xié)力推進(jìn)部門(mén)相關(guān)改革工作。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和使用有了明顯改善，有力推動(dòng)了“中國(guó)天眼”、“悟空”號(hào)暗物質(zhì)粒子探測(cè)衛(wèi)星、“墨子”號(hào)量子科學(xué)實(shí)驗(yàn)衛(wèi)星等重大成果產(chǎn)出，有效促進(jìn)了我國(guó)科技事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，得到了廣大科研人員和社會(huì)各界的高度評(píng)價(jià)。在改革持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程中，仍面臨一定問(wèn)題：經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)亟待進(jìn)一步優(yōu)化；預(yù)算編制基礎(chǔ)仍需進(jìn)一步夯實(shí)；關(guān)配套措施仍待進(jìn)一步完善等，需研究探索符合科研規(guī)律的相關(guān)舉措。

一、科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理改革成效

1.中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施提升統(tǒng)籌調(diào)控能力

國(guó)家高度重視科技工作，科技投入近年來(lái)呈現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，科研資金需求也非常旺盛。如何建立長(zhǎng)效機(jī)制，用好納稅人的每一分錢(qián)，促進(jìn)投入產(chǎn)出，成為一個(gè)重要課題?？蒲袡C(jī)構(gòu)積極推動(dòng)新改革，通過(guò)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，精簡(jiǎn)整合項(xiàng)目，著力做實(shí)項(xiàng)目庫(kù)，綜合平衡，加強(qiáng)了財(cái)力的統(tǒng)籌調(diào)控能力，提高了部門(mén)預(yù)算管理的前瞻性和可持續(xù)性。

2.資源配置的優(yōu)化促進(jìn)重大產(chǎn)出

不同的科研領(lǐng)域具有不同的發(fā)展規(guī)律，需要采取不同的科研組織模式和資源配置方式?？蒲袡C(jī)構(gòu)初步建立了從基礎(chǔ)研究到轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)的“多層級(jí)、多主體、多要素、全過(guò)程”資源配置體系。由于科研機(jī)構(gòu)站在科研的第一線(xiàn)，對(duì)追趕或引領(lǐng)科研潮流快速反應(yīng)和布局非常重要。近年來(lái)，科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，優(yōu)先保障重點(diǎn)支出，人員經(jīng)費(fèi)的投入力度也有所加大，有效促進(jìn)了重大成果、重大改革和高端人才產(chǎn)出。

3.多措并舉提升預(yù)算執(zhí)行管理水平

預(yù)算執(zhí)行管理是一個(gè)全過(guò)程管理，是強(qiáng)化預(yù)算約束性的一種體現(xiàn)。近年來(lái)，科研機(jī)構(gòu)高度重視預(yù)算管理工作，采取了抓關(guān)鍵、強(qiáng)責(zé)任、重考核、降結(jié)存、清課題等一系列措施，預(yù)算編制基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，預(yù)算執(zhí)行效率和質(zhì)量明顯提升，切實(shí)提高了資金使用效益。隨著國(guó)家創(chuàng)新大會(huì)的召開(kāi)和國(guó)務(wù)院有關(guān)精神要求，開(kāi)展科研活動(dòng)參照行政單位標(biāo)準(zhǔn)和管理方式的做法已進(jìn)一步破除，如“教學(xué)科研人員因公臨時(shí)出國(guó)開(kāi)展學(xué)術(shù)交流合作經(jīng)費(fèi)實(shí)行區(qū)別管理，不再納入中央部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算”，極大促進(jìn)了科研活動(dòng)的開(kāi)展。

4.預(yù)算績(jī)效管理的深入實(shí)施提高資金使用效益

科研機(jī)構(gòu)注重將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，積極組織開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，努力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)全覆蓋，力爭(zhēng)將“花錢(qián)和辦事”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，極大提高資金使用效益。在財(cái)政部門(mén)組織的重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，科研機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目評(píng)價(jià)排名都比較靠前，有的作為典型案例提交全國(guó)人大。

5.科研經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)一步規(guī)范透明

隨著國(guó)家科技體制改革的不斷深入，科研經(jīng)費(fèi)管理環(huán)境發(fā)生了深刻的變化?？蒲袡C(jī)構(gòu)深入貫徹“放管服”改革要求，不斷加強(qiáng)財(cái)務(wù)和預(yù)算管理，完善制度體系，積極落實(shí)部門(mén)預(yù)算、決算公開(kāi)，主動(dòng)接受人大、審計(jì)監(jiān)督，透明度穩(wěn)步提升。在信息公開(kāi)方面，自2017年開(kāi)始向社會(huì)公開(kāi)部分重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效情況。在加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面，通過(guò)制度建設(shè)、監(jiān)督檢查、多種方式宣貫、建立健全科研財(cái)務(wù)助理制度等措施，確保政策落地見(jiàn)效。

二、科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理改革遇到的問(wèn)題

1.經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)亟待進(jìn)一步優(yōu)化

一方面科研機(jī)構(gòu)受人員編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)總量影響，穩(wěn)定支持經(jīng)費(fèi)規(guī)模有限，難以起到主導(dǎo)作用；另一方面穩(wěn)定支持經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)固化，不能滿(mǎn)足科研機(jī)構(gòu)科研創(chuàng)新的需要?；局С鲋械娜藛T經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)科研機(jī)構(gòu)無(wú)法根據(jù)自身情況進(jìn)行調(diào)整?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)的開(kāi)支范圍也有嚴(yán)格限定。這些都限制了科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌的管理權(quán)發(fā)揮，還造成了基本運(yùn)行擠占項(xiàng)目支出的審計(jì)問(wèn)題?？蒲嘘?duì)伍相比較而言具有明顯的特殊性，如高學(xué)歷、高層次的人才比例較高，智力的補(bǔ)償成本就比較高。而目前受各方面因素的限制，難以提供與高端人才水平與創(chuàng)造相一致的薪酬激勵(lì)?？萍嫉母?jìng)爭(zhēng)歸根結(jié)底是人才的競(jìng)爭(zhēng)，以人為本、尊重人才、重視人才是科技發(fā)展的必由之路。因此，賦予一線(xiàn)科研機(jī)構(gòu)相對(duì)寬松的預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)整權(quán)顯得十分迫切和關(guān)鍵。

2.預(yù)算編制基礎(chǔ)仍需進(jìn)一步夯實(shí)

（1）項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是基礎(chǔ)也是關(guān)鍵?？蒲许?xiàng)目具有多元化、多層級(jí)、跨單位、數(shù)量大以及管理體系化的特點(diǎn)?；诳蒲许?xiàng)目管理的復(fù)雜性，科研機(jī)構(gòu)面臨進(jìn)一步協(xié)調(diào)部門(mén)預(yù)算中項(xiàng)目管理與科研項(xiàng)目管理體系的問(wèn)題。

（2）預(yù)算編制過(guò)程中，仍然缺乏一套科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系。雖然開(kāi)展科研活動(dòng)參照行政單位標(biāo)準(zhǔn)和管理方式的做法的進(jìn)一步破除邁出重要一步，但科研機(jī)構(gòu)本身目前仍缺乏一套全面的、符合科研規(guī)律的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（3）預(yù)算編制時(shí)間較短，“兩上兩下”的編制程序，本意是提高預(yù)算編制的科學(xué)性。但目前各種因素導(dǎo)致預(yù)算的有效編制時(shí)間縮短，特別是“二上”預(yù)算，一定程度上影響了編制質(zhì)量。

（4）預(yù)算編制軟件不夠友好，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制和調(diào)劑時(shí)間。軟件發(fā)放時(shí)間較預(yù)算編制開(kāi)始時(shí)間晚，在預(yù)算編制的過(guò)程甚至還需要多次下載補(bǔ)丁，部門(mén)單機(jī)版操作界面、審核方法都不友好，造成大量時(shí)間精力浪費(fèi)。

3.相關(guān)配套措施仍待進(jìn)一步完善

（1）預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，諸如科研設(shè)備采購(gòu)受?chē)?guó)家采購(gòu)管理政策影響較大問(wèn)題也仍然存在，一定程度上影響了正常科研活動(dòng)的開(kāi)展，不利于科研經(jīng)費(fèi)的高效合理使用。

（2）預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)預(yù)算執(zhí)行分析監(jiān)測(cè)是非常必要的。但對(duì)預(yù)算執(zhí)行的考核存在一刀切的現(xiàn)象。一方面科研活動(dòng)有自身的規(guī)律和特點(diǎn)，不確定因素較多，預(yù)算執(zhí)行不可避免存在偏差；另一方面追加預(yù)算時(shí)間、基建項(xiàng)目等特殊因素，在考核時(shí)未予考慮。

（3）中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔 2016 〕 50 號(hào)）提出中央財(cái)政科研項(xiàng)目的結(jié)轉(zhuǎn)資金可轉(zhuǎn)下年使用，而現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行管理仍然考核項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，兩者存在矛盾。

三、相關(guān)建議舉措

1.深化預(yù)算管理改革，適度擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)自主權(quán)

（1）雖然近些年科研機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)的投入力度有所加大，但與實(shí)際需求仍存在一定的差距。建議進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算資金結(jié)構(gòu)，打通基本支出和項(xiàng)目支出渠道，一定范圍內(nèi)賦予科研機(jī)構(gòu)調(diào)整人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的比例權(quán)限，賦予適度自主資源配置權(quán)，加大穩(wěn)定支持力度，形成合理穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮資金使用效率。

（2）允許所有項(xiàng)目支出提取間接經(jīng)費(fèi)，同時(shí)實(shí)施差異化的間接經(jīng)費(fèi)比例和管理方式。在當(dāng)前部門(mén)預(yù)算資金中公用經(jīng)費(fèi)等穩(wěn)定支持不足的情況下，根據(jù)不同類(lèi)型機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目特點(diǎn)的差異，適當(dāng)提高科研機(jī)構(gòu)間接費(fèi)用比例，并賦予單位根據(jù)成本核算自主確定間接經(jīng)費(fèi)比例的管理權(quán)。

（3）在科研機(jī)構(gòu)部門(mén)預(yù)算管理中，通過(guò)試點(diǎn)形式探索實(shí)施與行政單位差異化的績(jī)效預(yù)算的管理方式，激發(fā)科研機(jī)構(gòu)和科研人員的創(chuàng)新積極性，發(fā)揮財(cái)政資金的激勵(lì)約束作用。

（4）在結(jié)余資金使用方面，建議進(jìn)一步下放結(jié)余資金使用權(quán)限，結(jié)余資金可以統(tǒng)籌用于科研機(jī)構(gòu)基本建設(shè)、人才引進(jìn)和組織科研活動(dòng)，加強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌使用配置財(cái)政資金的能力。

2.多措并舉夯實(shí)預(yù)算編制基礎(chǔ)

（1）在財(cái)政預(yù)算管理中，應(yīng)充分考慮科研項(xiàng)目管理自身的特點(diǎn)，合理界定項(xiàng)目層級(jí)。加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，充分協(xié)調(diào)部門(mén)預(yù)算中項(xiàng)目庫(kù)管理與科研項(xiàng)目管理體系，從“錢(qián)等事”向“事等錢(qián)”轉(zhuǎn)變。

（2）在充分遵循科研機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀和科研規(guī)律的基礎(chǔ)上，研究提出項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，建立如大設(shè)施運(yùn)行費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)等，由點(diǎn)及面，逐步建立一套標(biāo)準(zhǔn)化體系，為預(yù)算編制和預(yù)算管理提供重要依據(jù)。

（3）逐步將“兩上兩下”預(yù)算管理調(diào)整為“一上一下”的預(yù)算編審模式。在此過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)和科研機(jī)構(gòu)可就事項(xiàng)開(kāi)支的必要性和資金規(guī)模進(jìn)行充分溝通，動(dòng)態(tài)反饋意見(jiàn)，提高預(yù)算編制效率。或者在預(yù)算編制模式暫未變情況下，給予適當(dāng)?shù)念A(yù)算編制時(shí)間。

（4）建議切實(shí)推進(jìn)建立一體化的網(wǎng)絡(luò)版信息管理系統(tǒng)， 優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整合，減少收、發(fā)、審過(guò)程，減少不必要的人財(cái)物力浪費(fèi)，提高工作效率。

3.完善政策配套優(yōu)化過(guò)程管理

（1）根據(jù)科研工作特點(diǎn)適當(dāng)調(diào)整政府采購(gòu)制度。建議政府采購(gòu)部門(mén)進(jìn)一步完善協(xié)議供貨供應(yīng)商評(píng)選機(jī)制，豐富集中采購(gòu)產(chǎn)品品牌；120萬(wàn)元以上的科研儀器設(shè)備采購(gòu)應(yīng)優(yōu)先選擇競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購(gòu)方式，取消強(qiáng)制公開(kāi)招標(biāo)，并及時(shí)予以備案；進(jìn)一步擴(kuò)大進(jìn)口產(chǎn)品備案制適用范圍。

（2）在對(duì)預(yù)算執(zhí)行分析監(jiān)測(cè)過(guò)程中，建議盡量考慮科研活動(dòng)自身的規(guī)律和特點(diǎn)、追加預(yù)算時(shí)間、基建項(xiàng)目等各種因素，更加科學(xué)合理考核預(yù)算執(zhí)行。同時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)結(jié)存資金政策間的差異。

（3）盡快完善收入分配制度，充分尊重科學(xué)家的智力成果，提高高學(xué)歷、高層次的人才人員費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。建議借鑒地方政府和高校的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)主要依靠高水平研究者智力勞動(dòng)的項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中允許適度對(duì)部分高水平在職人員予以智力補(bǔ)償。

4.建立長(zhǎng)效機(jī)制加快預(yù)算執(zhí)行

（1）將科研業(yè)務(wù)工作與預(yù)算執(zhí)行工作有機(jī)結(jié)合，根據(jù)創(chuàng)新價(jià)值鏈不同階段的科研規(guī)律，統(tǒng)籌做好3年滾動(dòng)預(yù)算，科學(xué)合理編制部門(mén)年度預(yù)算。提高年初細(xì)化率，減少年中調(diào)劑次數(shù)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。繼續(xù)實(shí)施預(yù)算執(zhí)行情況與當(dāng)年預(yù)算安排掛鉤措施。

（2）按照國(guó)庫(kù)管理規(guī)定及預(yù)算管理要求，及時(shí)、準(zhǔn)確的編制國(guó)庫(kù)用款計(jì)劃。實(shí)行政府采購(gòu)的項(xiàng)目預(yù)算，提前做好政府采購(gòu)的審批、招投標(biāo)等各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

（3）探索盤(pán)活存量有效方式。按照“案例+政策引導(dǎo)+制度創(chuàng)新”思路，探索編制盤(pán)活存量預(yù)算，引導(dǎo)研究所自主盤(pán)活存量。擴(kuò)大核算單元，克服PI制下課題核算的弊端，探索新財(cái)務(wù)核算方式，提高研究所對(duì)資金的統(tǒng)籌調(diào)控能力。

（4）做好項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，及時(shí)糾正偏差，堵塞漏洞，確?？?jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

5.其他有關(guān)措施

（1）厲行節(jié)約，遵章守紀(jì)提高經(jīng)費(fèi)使用效益，強(qiáng)化信息公開(kāi)與社會(huì)監(jiān)督。加強(qiáng)制度建設(shè)，以制度建設(shè)為抓手，規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)使用，做好內(nèi)部控制工作。適應(yīng)當(dāng)前信息公開(kāi)要求，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，通過(guò)公開(kāi)使科研經(jīng)費(fèi)使用更加透明，發(fā)揮好媒體、納稅人的社會(huì)監(jiān)督作用，營(yíng)造風(fēng)清氣正的科研氛圍。

（2）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)財(cái)務(wù)工作由核算型向管理型轉(zhuǎn)變。推進(jìn)智能財(cái)務(wù)管理，全面提升財(cái)務(wù)管理水平，打造高水平、高層次財(cái)會(huì)隊(duì)伍。

作者簡(jiǎn)介：

韓增玲（1984—），女，漢族，山東濰坊，中級(jí)職稱(chēng)，碩士，研究方向：科研單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理。