特色小鎮(zhèn)的PPP投融資模式

林峰

特色小鎮(zhèn)的投資建設(shè)，呈現(xiàn)投入高、周期長的特點(diǎn)，純市場化運(yùn)作難度較大。因此需要打通三方金融渠道，保障政府的政策資金支持，引入社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)資金，三方發(fā)揮各自優(yōu)勢，進(jìn)行利益捆綁，在特色小鎮(zhèn)平臺(tái)上共同運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的整體推進(jìn)和運(yùn)營。已經(jīng)廣泛運(yùn)作的PPP模式將成為特色小鎮(zhèn)培育有力的資金支持。

一、特色小鎮(zhèn)投融資的政策環(huán)境

（一）鼓勵(lì)多渠道的對(duì)特色小鎮(zhèn)的金融支持

國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中，提出強(qiáng)化金融支持。

專項(xiàng)建設(shè)基金要擴(kuò)大支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的覆蓋面，安排專門資金定向支持城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、特色小城鎮(zhèn)功能提升等。

鼓勵(lì)政策性銀行創(chuàng)新信貸模式和產(chǎn)品，針對(duì)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)差別化融資模式與償債機(jī)制；鼓勵(lì)商業(yè)銀行開發(fā)面向新型城鎮(zhèn)化的金融服務(wù)和產(chǎn)品；鼓勵(lì)公共基金、保險(xiǎn)資金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營；鼓勵(lì)地方利用財(cái)政資金和社會(huì)資金設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金；鼓勵(lì)地方整合政府投資平臺(tái)設(shè)立城鎮(zhèn)化投資平臺(tái)；支持城市政府推行基礎(chǔ)設(shè)施和租賃房資產(chǎn)證券化，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目直接融資比重。

（二）鼓勵(lì)多渠道的投融資創(chuàng)新

國家發(fā)改委《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出創(chuàng)新特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制。

鼓勵(lì)政府利用財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金，共同發(fā)起設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金；鼓勵(lì)開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)加大金融支持力度；鼓勵(lì)有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。

（三）政策性信貸資金支持范圍

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》中對(duì)政策性信貸資金支持的范圍作了明確規(guī)定。

在促進(jìn)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)完善和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景下，政策性信貸資金主要支持小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套、小鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支撐配套設(shè)施三方面的建設(shè)。

二、特色小鎮(zhèn)融資渠道

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是社會(huì)多方資源對(duì)接、配合的綜合表現(xiàn)。融資主要來自政府資金、政策性資金、社會(huì)資本、開發(fā)性金融、商業(yè)金融五種渠道。多個(gè)投資平臺(tái)的參與，在緩解政府財(cái)政壓力的同時(shí)，將為特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金支持，從而盤活小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（一）政府資金發(fā)揮“杠桿作用”

政府資金在特色小鎮(zhèn)的融資渠道中起著引導(dǎo)和牽頭作用，在建設(shè)中，許多公共服務(wù)需要政府直接投入，但往往地方政府的債務(wù)壓力大，持續(xù)的財(cái)政輸出顯得不太可能。政府資金充分發(fā)揮其杠桿作用，較少的政府資金來撬動(dòng)龐大的社會(huì)資本。政府可以單獨(dú)出資參與，也可以通過股權(quán)形式參與。政府資金的主要來源為土地出讓收入、稅收收入、非稅收入、申請(qǐng)的專項(xiàng)資金。

（二）政策性資金發(fā)揮“推力作用”

政策性資金是指國家為促進(jìn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展而提供的財(cái)政專項(xiàng)資金，其中農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行將不斷加大小城鎮(zhèn)建設(shè)的信貸支持力度，切實(shí)利用政策性金融支持，并明確支持范圍包括以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提升小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平和提高承載能力為目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為促進(jìn)小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺(tái)支撐的配套設(shè)施建設(shè)。

（三）社會(huì)資本發(fā)揮“主體作用”

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，引入社會(huì)資本，不僅有利于緩解政府財(cái)政壓力，提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率，對(duì)民營企業(yè)來說可以獲得直接或衍生利益。社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)主要依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，其中浙江省明確把交通、市政、能源、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、農(nóng)業(yè)水利、信息設(shè)施等七大領(lǐng)域作為鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入的領(lǐng)域。社會(huì)資本也參與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，但往往需要政府資金的支持。

（四）商業(yè)金融發(fā)揮“促進(jìn)作用”

在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中，往往通過PPP融資途徑實(shí)現(xiàn)商業(yè)金融，作為投資主體的商業(yè)銀行既要成為PPP項(xiàng)目服務(wù)商，又要成為規(guī)范者和促進(jìn)者。

商業(yè)金融對(duì)特色小鎮(zhèn)的支持范圍一方面是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供信貸支持服務(wù)，另一方面是對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營戶、種養(yǎng)戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等，以純信用、家庭擔(dān)保、商標(biāo)質(zhì)押等多種方式予以資金支持。

（五）開發(fā)性金融發(fā)揮“補(bǔ)充作用”

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，開發(fā)性金融主要承擔(dān)長期融資的任務(wù)，針對(duì)瓶頸領(lǐng)域，提供大額長期資金，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的建設(shè)資金問題。在具體做法上，以政府干預(yù)為主要特征，充分運(yùn)用和發(fā)揮政府組織增信的高能量，通過與地方政府簽訂金融合作協(xié)議，約定共建信用、貸款支持、承諾還款來源和方式等內(nèi)容，建立起完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和信用體系。如中國開發(fā)性金融促進(jìn)會(huì)等單位共同發(fā)起成立的“中國特色小鎮(zhèn)投資基金”。

三、特色小鎮(zhèn)PPP投融資模式

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)是集旅游景區(qū)、消費(fèi)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)三區(qū)合一，產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化模式，包括土地整理、資源整合、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)業(yè)、文化、宜居、環(huán)境等各種要素的整合，而當(dāng)?shù)卣狈@樣的運(yùn)作能力。因此，才需要引入社會(huì)資本，引入專業(yè)的城市投資建設(shè)運(yùn)營商，通過PPP模式，通過專業(yè)化的手段，擺脫當(dāng)?shù)厝瞬?、資金、能力不足這種瓶頸來進(jìn)行優(yōu)質(zhì)資源的整合，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的跨越式發(fā)展。

特色小鎮(zhèn)具有公益性和商業(yè)性雙重性質(zhì)，具有接力PPP模式的天然基因。

第一，在融資方面，投資者通過與政府合作的PPP公司作為主體投融資，既避免了政府增加債務(wù)負(fù)擔(dān)，也避免了政府平臺(tái)融資受限的問題。

第二，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政府部門和社會(huì)資本可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)各自不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

第三，在項(xiàng)目經(jīng)營方面，特色小鎮(zhèn)的商業(yè)性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目將給社會(huì)資本充分的經(jīng)營空間，充分發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)秀的管理能力、高效的經(jīng)營能力、開放的市場化運(yùn)作能力，推動(dòng)特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展。

（一）特色小鎮(zhèn)PPP模式各部門職能

1.PPP項(xiàng)目公司

PPP項(xiàng)目公司（SPV特殊目的公司）是PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施者，由政府和社會(huì)資本聯(lián)合組成，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資（融資金額、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)）、建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)、財(cái)務(wù)管理等全過程運(yùn)作。

2.政府部門

政府部門（或政府指定機(jī)構(gòu)）通常是主要發(fā)起人，通過給予某些特許經(jīng)營權(quán)或一些政策扶持措施來吸引社會(huì)資本并促進(jìn)項(xiàng)目順利進(jìn)行。在PPP模式中的職能主要體現(xiàn)在：招投標(biāo)、特許經(jīng)營權(quán)授予、部分政府付費(fèi)、政府補(bǔ)貼、融資支持基金（股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式的支持）、質(zhì)量監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)督等方面。

3.社會(huì)資本

社會(huì)資本也是主要發(fā)起人之一，同政府指定機(jī)構(gòu)合作成立PPP項(xiàng)目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。社會(huì)資本可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體，主要包括私營企業(yè)，國有控股、參股企業(yè)，混合所有制企業(yè)。

4.金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)在PPP模式中主要提供資金支持和信用擔(dān)保，也可作為社會(huì)資本參與投資。由于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的投資規(guī)模大，在PPP項(xiàng)目的資金中，來自社會(huì)資本和政府的直接投資所占比例通常較小，大部分資金來自于金融機(jī)構(gòu)。向PPP模式提供貸款的金融機(jī)構(gòu)主要是國際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)。

（二）特色小鎮(zhèn)PPP模式投資收益

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目PPP開發(fā)過程中，由于各參與部門對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了投資或風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，因此基于共享原則下，項(xiàng)目的利益分配主要考慮投資額和所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度。同時(shí)，政府要建立對(duì)收益進(jìn)行補(bǔ)貼、調(diào)整或約束的條款。

對(duì)社會(huì)資本來說，非運(yùn)營項(xiàng)目的主要收益來源于政府補(bǔ)貼；半運(yùn)營項(xiàng)目或運(yùn)營項(xiàng)目的主要收益來源于項(xiàng)目運(yùn)營收益分成和政府給予的補(bǔ)貼。如運(yùn)營初期業(yè)務(wù)量較小導(dǎo)致社會(huì)資本的利潤率低于合同規(guī)定水平，政府就有責(zé)任通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式來保證社會(huì)資本應(yīng)該享有的合同內(nèi)容下的基本利潤。

對(duì)金融機(jī)構(gòu)來講，如果只是提供資金（為項(xiàng)目公司融資）的間接參與，則收益來源主要是貸款利息。如果作為社會(huì)資本的直接參與，則可與政府、社會(huì)資本簽訂三方合作協(xié)議，最終享受項(xiàng)目運(yùn)營收益分成或政府償付費(fèi)用。

對(duì)于政府而言，主要收入為土地出讓收入+稅收收入+非稅收入+專項(xiàng)資金，同時(shí)這四項(xiàng)收入將成為政府償付各參與者成本和利潤的主要來源。