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    中國PPP模式戰(zhàn)略升級

    2018-06-04 02:38:00許偉明潘鵬
    中國房地產(chǎn)·市場版 2017年2期

    許偉明 潘鵬

    2016年10月13日,財政部等多部委公布第三批PPP示范項目,總計516個,計劃投資總額1.17萬億元。第三批示范項目由財政部聯(lián)合其他19個部委共同推薦評定。華夏幸福的河北固安高新區(qū)、江蘇南京溧水產(chǎn)業(yè)新城兩個項目入選。

    近年來,中國PPP發(fā)展勢頭強勁。作為一種制度創(chuàng)新供給,已經(jīng)成為激活社會資本、優(yōu)化公共產(chǎn)品服務(wù)供給、減輕政府財力負(fù)擔(dān)、化解地方債務(wù)的重要路徑。而隨著改革的不斷深入,PPP模式在當(dāng)下中國需要并已經(jīng)迎來戰(zhàn)略升級,其已超越簡單的融資層面,朝著更深、更廣、更綜合的方向發(fā)展,并有利于優(yōu)化政企關(guān)系。

    筆者認(rèn)為,此次公布的第三批示范項目,尤其是綜合類示范項目,豐富了PPP模式的內(nèi)涵,明確體現(xiàn)出國家在整體發(fā)展轉(zhuǎn)型中對PPP的更綜合的價值訴求。這就需要企業(yè)端在參與PPP項目的時候也要提供更綜合的平臺,以及更綜合的資源配置能力。

    華夏幸福在全國范圍內(nèi)不斷以產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)綜合體等產(chǎn)品線開疆拓土,本次入選的兩個項目,亦成為中國綜合PPP模式探索的重要樣本。繼2015年7月27日固安產(chǎn)業(yè)新城入選國家發(fā)改委公布的13個示范性PPP項目案例之后,此次華夏幸福的兩個項目入選,意味著華夏幸福的PPP模式獲得了更多部委認(rèn)可。

    從2002年起,華夏幸福就以綜合PPP模式推動固安產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展,到現(xiàn)今實現(xiàn)在京津冀、東北、長江經(jīng)濟(jì)帶的多點布局。這種綜合PPP模式,一開始就已超越融資模式創(chuàng)新,在管理模式、公共服務(wù)供給機制、資源匹配、社會治理機制等多個層面進(jìn)行創(chuàng)新。

    筆者認(rèn)為,中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以后,隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的持續(xù)深入,城市現(xiàn)代化治理、新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的持續(xù)推進(jìn),以產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)為代表的綜合類的PPP模式已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后發(fā)展模式的有益探索,這也需要更多的PPP項目在推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中釋放更綜合的價值。

    當(dāng)然,一方面,政府需要推動體制機制創(chuàng)新,整合行政資源,提升服務(wù)效率。另一方面,要求社會資本具備更系統(tǒng)綜合的資源配置能力,來和政府對接,推動一個區(qū)域在更大范圍內(nèi)甚至是國際范圍的資本、技術(shù)、人才等資源匹配。如此,PPP模式方能在區(qū)域的轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略落地過程中,發(fā)揮更大價值。

    一、中國PPP模式戰(zhàn)略升級

    早在20世紀(jì)80年代,在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域我國就已經(jīng)出現(xiàn)一些PPP項目,但初期仍以吸收外商投資為主。2001年起,我國開始出臺相關(guān)文件在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向國內(nèi)民間資本開放,包括2001年原國家計委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間資本的若干意見的通知》和2002年12月原建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》,都明文鼓勵民間投資進(jìn)入相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。

    也正是在此背景下,地處“天安門正南50公里”的固安產(chǎn)業(yè)新城奠基,此項目后來成為華夏幸福乃至中國產(chǎn)業(yè)新城的樣板項目,經(jīng)過十幾年的迭代發(fā)展,如今不僅為華夏幸福帶來了豐富的利潤回報,亦開始成為中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)展模式的有益探索之一。

    在過去30年里,中國的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域整體呈現(xiàn)著逐步開放的態(tài)勢。而我國的PPP實踐中,特許經(jīng)營、運營和維護(hù)以及租賃合約等形式,都得到了應(yīng)用,尤其以BOT特許經(jīng)營最為常見。這離不開政策上的不斷放寬,其中包括黨的十八屆三中全會提出的,“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。

    客觀而言,中國過去30年里,公共工程與服務(wù)對社會資本的利用未曾成為主流。直到中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之后,在土地開發(fā)成本日益攀升,土地財政萎縮,地方債務(wù)逐步規(guī)范等背景下,巨額資金壓力讓很多地方政府不堪重負(fù)。在此背景下,PPP作為一種融資形式,被寄予了厚望。

    但社會資本尋求投資回報的安全預(yù)期,投資進(jìn)入公共領(lǐng)域需要一系列的制度保障進(jìn)行支撐。尤其是,在項目建設(shè)和運營過程中,如何厘清政企之間的關(guān)系,設(shè)定科學(xué)合理的投資回報機制,如何免除因為政企人事變動對項目推進(jìn)的不利影響,等等,都是推進(jìn)PPP模式必須要解決的。

    2014年9月,財政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。這一文件,除了拓寬了城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,同樣強調(diào)政府職能的加快轉(zhuǎn)變和財政投入及管理方式的完善。

    筆者認(rèn)為,PPP模式具有公私合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的鮮明性質(zhì),所以它不會只限于融資模式的創(chuàng)新,而勢必升級成為社會治理模式創(chuàng)新層面的新型制度供給。也就是說,以融資為切入點,引致了政府管理機制創(chuàng)新,進(jìn)而推動國家治理現(xiàn)代化過程中的包容性增長機制的改革和建設(shè)。

    近些年P(guān)PP模式在全國范圍內(nèi)探索和推廣,被視為拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變,推動社會治理模式創(chuàng)新的歷史性機遇。而隨著PPP的廣泛應(yīng)用和不斷深化,政府和市場兩者之間從分工、替代走向合作的升級趨勢也越來越鮮明。

    所以,PPP模式的戰(zhàn)略升級是觀察本次財政部聯(lián)合眾多部委評選第三批示范項目的價值維度之一。主要體現(xiàn)在如下幾個方面:

    第一,PPP模式的適用領(lǐng)域在拓寬。公開信息顯示,財政部聯(lián)合20個部委啟動第三批PPP示范項目申報工作,財政部共收到各地申報項目1070個,項目計劃總投資約2.2萬億元,涉及交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政公用事業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域。從中可以看出,PPP所適用的領(lǐng)域正不斷擴(kuò)大。而國外經(jīng)驗也顯示,在很多情況下PPP模式中私營機構(gòu)都能提供更為優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)供給,甚至包括在監(jiān)獄、國防建設(shè)等特殊的領(lǐng)域。

    第二,公私合作層面遠(yuǎn)超融資。隨著PPP探索的深入,公共部門和社會資本之間的合作面不斷擴(kuò)大,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過資本層面,而是涉及到理念、技術(shù)、管理、機制、人才等多個層面。因而PPP模式的示范項目,也就不僅包括單體的項目,還包括像華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城這樣對一個區(qū)域進(jìn)行整體開發(fā)的綜合PPP項目。

    第三,政府層面資源的系統(tǒng)性對接。公私合作中的政府一方,往往不僅一個政府部門,而是整個行政系統(tǒng)的合作。PPP項目往往涉及公眾利益、投資者利益、公共部門利益,具有復(fù)雜性,需要政府整合行政資源,提升合作效率,并建立一個有效的保障機制。此次財政部聯(lián)合19個部委共同推薦第三批示范項目,這亦可解讀為,PPP模式遠(yuǎn)非一個部門之事,而需要政府各部門間的協(xié)同合作,為與社會資本合作營造更好的環(huán)境。

    第四,更強調(diào)社會資本的資源整合能力。PPP模式中的公私合作的深廣程度提升以后,也必然要求社會資本具有更系統(tǒng)的、更綜合的能力。社會資本除了出資之外,還承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作。這要求社會資本具備更高的資源整合能力,為PPP項目匹配發(fā)展所需的招商、技術(shù)、理念、人才等資源。因而,越是能提供系統(tǒng)性解決方案的社會資本,在PPP模式升級中的機會顯然也就越大。

    二、華夏幸福PPP模式拆解

    截至2015年12月,國家發(fā)改委PPP項目庫在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域共推出2125個項目、總投資3.5萬億元。而當(dāng)年,民間固定資產(chǎn)投資35萬億元,比上年名義增長10.1%。作為一種強化有效供給的“聰明投資”,PPP有效發(fā)揮了“四兩撥千斤”的撬動作用,也成為扭轉(zhuǎn)中國經(jīng)濟(jì)增速下降的重要力量之一。

    華夏幸福定位于產(chǎn)業(yè)新城運營商,早在2002年,就依托綜合PPP模式,完整系統(tǒng)地構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)發(fā)展的整體路徑,實現(xiàn)產(chǎn)城融合,探索并實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市發(fā)展和民生改善,提升區(qū)域發(fā)展的綜合價值。近兩年華夏幸福也同樣依托綜合PPP模式,在京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、東北等地區(qū)布局。

    作為一家上市企業(yè),華夏幸福除了擁有雄厚的資本之外,還具有極強的資源整合能力,包括海外資源的整合。而且華夏幸福和政府的合作,往往以對一個區(qū)域的綜合開發(fā)的形式介入,目前主要包括產(chǎn)業(yè)新城和特色小鎮(zhèn)等形式,除了承擔(dān)融資、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)工作以外,還承擔(dān)后期的招商、運營,以及為入駐企業(yè)、居民提供系列平臺服務(wù)。這些模式探索,既得到了市場認(rèn)可,又獲得了國家部委層面的鼓勵,在當(dāng)下綜合國家綜合轉(zhuǎn)型背景下,華夏幸福入選項目的示范性主要包括以下幾個方面。

    第一,PPP模式的理念升級。對于PPP項目來說,其周期長、投入大,與多數(shù)投資價值曲線由高轉(zhuǎn)低不同,PPP項目的價值曲線是由低轉(zhuǎn)高,因此,政府和社區(qū)企業(yè)、居民的滿意度成為驗證PPP項目成功最重要標(biāo)準(zhǔn)。華夏幸福以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、人民幸?!睘槔砟睿鼮轭櫦昂涂紤]的是來自政企雙方外的利益群體,從地區(qū)民生出發(fā),不僅收獲了巨大的社會效益,同時減少項目實施阻力,也獲得了企業(yè)合理的經(jīng)濟(jì)收益。這點當(dāng)成為越來越多參與PPP合作的社會資源所要注意的。

    第二,超越單體項目進(jìn)行綜合開發(fā)建設(shè)。從傳統(tǒng)的PPP模式行業(yè)分布來看,簽約項目主要集中在市政設(shè)施、公共服務(wù)、交通設(shè)施等單體項目領(lǐng)域。而華夏幸福的模式主要是整體開發(fā)運營,其與地方政府間的合作,突破傳統(tǒng)觀念和管理體制的束縛,實施政府指導(dǎo)、企業(yè)運作、合作共贏的經(jīng)營體制。這種運行機制,大幅度減少政府對資源的直接配置和對資源要素的價格干預(yù),從微觀事務(wù)中解脫出來,專注于政府服務(wù)性職能的發(fā)揮,有利于優(yōu)化公共資源配置,獲得更大的社會效益。

    第三,助推區(qū)域新型城鎮(zhèn)化。無論是最早的固安工業(yè)園,還是后來逐步在全國布局的產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn),華夏幸福的PPP項目,都帶有鮮明的新型城鎮(zhèn)化路徑探索的意識。華夏幸福作為不僅僅實行以“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、合作共贏”為原則的政企合作,更為重要的是,以PPP模式為依托,其在產(chǎn)業(yè)新城的協(xié)作開發(fā)和建設(shè)運營過程中,通過“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的理念貫徹和綜合的措施推行,避免了空城的出現(xiàn)。在新的形勢之下,PPP模式將繼續(xù)推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程,成為助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展的重要依托。

    第四,全球化的資源匹配。在推動產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的過程中,華夏幸福積極拓展與科技企業(yè)和發(fā)達(dá)國家地區(qū)的創(chuàng)新技術(shù)合作,共建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新模式、孵化器運營和B2B創(chuàng)新服務(wù)能力。同時在國內(nèi)布局建設(shè)50個科技創(chuàng)新平臺,作為承接海外孵化項目的載體,進(jìn)行中試轉(zhuǎn)化,然后在標(biāo)準(zhǔn)化的工廠,實施規(guī)?;a(chǎn),開拓占領(lǐng)市場。從全球技術(shù)創(chuàng)新源頭入手,建立“孵化器—加速器—專業(yè)園區(qū)—產(chǎn)業(yè)新城”的高新技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用鏈條。通過這個鏈條引進(jìn)新技術(shù),推出新產(chǎn)品,壯大產(chǎn)業(yè)群。

    第五,助推國家戰(zhàn)略落地。企業(yè)經(jīng)營的出發(fā)點如果能夠跟隨國家、社會需求而動,從某種程度上就占據(jù)了發(fā)展的先機和主動,在這一點上,華夏幸福所踐行的戰(zhàn)略布局升級體現(xiàn)得尤為全面透徹。依托京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”、振興東北等國家戰(zhàn)略,推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家戰(zhàn)略的對接,推動區(qū)域拓展及產(chǎn)業(yè)新城模式的國際化、跨越式發(fā)展。目前華夏幸福在京津冀、長三角、遼沈、成渝、華南地區(qū)的36個縣(市)域,建設(shè)42座產(chǎn)業(yè)新城,122個產(chǎn)業(yè)園區(qū),累計招商引資突破2000億元。

    華夏幸福PPP模式的實踐,逐步實現(xiàn)并完成了在模式、理念、體制、服務(wù)、創(chuàng)新、戰(zhàn)略等六個維度下的全面升級,為產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)帶來“開發(fā)建設(shè)運營一體化服務(wù)”的獨特價值,為我國PPP模式提供了開拓性的樣本和可資借鑒的思路。

    三、河北固安樣本價值再發(fā)現(xiàn)

    無論是談華夏幸福企業(yè)史還是談中國產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展史,固安都是一個回避不了的所在。早在2002年前,廊坊固安還是一個典型的農(nóng)業(yè)縣、貧困縣,當(dāng)時全縣年財政收入僅1.1億元、發(fā)展水平位列廊坊市十個縣(市、區(qū))中的后兩名。隨著當(dāng)?shù)卣c華夏幸福的攜手,到2015年全縣財政收入55.9億元,一般公共預(yù)算收入完成35.7億元,一般公共預(yù)算收入總量在河北全省各縣市排名中位居第二,號稱“京南第一縣”。

    在中國社會科學(xué)院發(fā)布的國內(nèi)首份《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告(2015)》中,固安憑借突出的創(chuàng)新能力,在“中國縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力50強”榜單中排在第三位,同時位列“全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Π購娍h”的第十,并成功躋身“全國縣域經(jīng)濟(jì)競爭力百強縣”。

    回望固安這十余年間,由一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣成為智慧生態(tài)、宜居宜業(yè)、創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展奇跡,華夏幸福和當(dāng)?shù)卣腜PP模式功不可沒。隨著PPP模式在中國逐漸發(fā)酵,固安產(chǎn)業(yè)新城的運營管理也是不斷迭代升級,成為華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城矩陣乃至中國綜合PPP模式最重要的樣板工程。

    第一,構(gòu)建既“親”且“清”的新型政商關(guān)系。固安政府和華夏幸福雙方,把平等、契約、誠信、共贏等公私合作理念融入固安縣政府與華夏幸福公司的協(xié)作開發(fā)和建設(shè)運營之中,政企雙方都堅持以“產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”作為共同發(fā)展目標(biāo),雙方設(shè)立項目公司,華夏幸福公司向項目公司投入注冊資本金與項目開發(fā)資金。項目公司作為投資及開發(fā)主體,負(fù)責(zé)固安產(chǎn)業(yè)新城的設(shè)計、投資、建設(shè)、運營、維護(hù)一體化市場運作,著力打造區(qū)域品牌,政府方面則履行政府職能,負(fù)責(zé)決策重大事項、制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、提供政策支持,以及基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量的監(jiān)管等,以保證公共利益最大化。政企雙方達(dá)成穩(wěn)固的合作關(guān)系,雙方地位平等、互守契約,從大局出發(fā)構(gòu)建利益共同體,構(gòu)建一種既“親”且“清”的新型政商關(guān)系。

    第二,提供綜合系統(tǒng)的平臺服務(wù)。不同于以往工業(yè)園區(qū)建設(shè)一味追求的修路、造廠房,從固安產(chǎn)業(yè)新城PPP項目開始,華夏幸福就積極打造并引入第三方專業(yè)化的平臺運營公司,擔(dān)綱產(chǎn)業(yè)服務(wù)的投資人角色,提供從規(guī)劃、咨詢到輔助融資、審批在內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合服務(wù)。在原有政企合作效應(yīng)“1+1>2”的基礎(chǔ)上,升級發(fā)揮“1+1+1>3”的服務(wù)效益,在設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、法律等具體事務(wù)上發(fā)揮優(yōu)勢、減少風(fēng)險。

    第三,以國際視野打造固安產(chǎn)業(yè)體系。在當(dāng)今全球化背景之下,積極融入世界經(jīng)濟(jì)體系,對接全球科技進(jìn)步所帶來的增長紅利,對國家和企業(yè)而言都至關(guān)重要。固安產(chǎn)業(yè)新城注重以國際化視野,圍繞國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向,結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與發(fā)展優(yōu)勢,構(gòu)建以全球技術(shù)商業(yè)化為核心的1332產(chǎn)業(yè)體系,即:1個核心(全球技術(shù)商業(yè)化中心,GTC),3大制造業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)(電子信息、裝備制造及生物醫(yī)藥),3大服務(wù)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)(總部商務(wù)、電商物流、數(shù)字創(chuàng)意),2大都市型輔助產(chǎn)業(yè)(都市醫(yī)養(yǎng)、都市文旅)。以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)促進(jìn)供給側(cè)改革,推動固安經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。

    第四,整合科創(chuàng)資源,以創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)科技引領(lǐng)。固安產(chǎn)業(yè)新城位于北京天安門正南50公里,地處北京周邊核心位置,憑借著得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢,結(jié)合清華、北大、中關(guān)村的人才技術(shù)優(yōu)勢,固安打造京南創(chuàng)新中心,向著“全球技術(shù)商業(yè)化中心(GTC)”的目標(biāo)邁進(jìn)。固安產(chǎn)業(yè)新城創(chuàng)造性地構(gòu)建了“技術(shù)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈、服務(wù)鏈”立體孵化服務(wù)體系,以“創(chuàng)新孵化+資本干預(yù)”的生態(tài)打造理念,為初創(chuàng)企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)成長助力。隨著中國第一家博士后成果轉(zhuǎn)化基地落戶固安,未來在這里將著力構(gòu)建技術(shù)、人才、資本相融合的創(chuàng)新體系,打造從技術(shù)研發(fā)到成果轉(zhuǎn)化再到創(chuàng)業(yè)孵化的創(chuàng)新鏈條,形成凝聚高端創(chuàng)新人才和創(chuàng)新資源的全球創(chuàng)新增長極。

    第五,既重城市營造,也注重民生建設(shè)。產(chǎn)業(yè)新城市的發(fā)展應(yīng)立足于人的生存需求打造適應(yīng)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實、具有活力的產(chǎn)城環(huán)境,才是區(qū)域可持續(xù)增長的根本。固安建設(shè)了功能聚集、層次健全、服務(wù)齊備、品質(zhì)高尚的城市核心,實現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高端發(fā)展,引領(lǐng)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。加上一系列惠及當(dāng)?shù)孛裆慕逃?、醫(yī)療、娛樂、休閑等項目的落實上馬,優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源,帶動了全縣民生的快速投入與增長,更加為固安未來的發(fā)展打下了堅實的社會基礎(chǔ)。

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