行政事業(yè)單位內(nèi)部控制文獻(xiàn)綜述

羅夢

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點

由于我國特殊的制度環(huán)境，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)相對于企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)來說，有許多不同之處，有自己的特色與需求。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要有三個方面的特點。第一是內(nèi)部控制的目標(biāo)方面，行政事業(yè)單位的特性是以公職人員為行動主題、以資源配置為手段，以履行社會公共服務(wù)的只能。因此，提高公共服務(wù)效率和效果才是行政事業(yè)單位的最高目標(biāo)。第二是全面預(yù)算管理方面，行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理以社會資源配置為主，預(yù)算草案須經(jīng)過本級人民代表大會批復(fù)以后才可以執(zhí)行，且需要接受財政部門和審計部門的監(jiān)督。第三是績效考核評價方面，行政事業(yè)單位由于兼具了行政職能和社會管理職能，因此，它的績效考核評價不僅要關(guān)注單位效益，還要關(guān)注社會效益。第四是風(fēng)險管理方面，由于行政事業(yè)單位的主要產(chǎn)品是社會公共服務(wù)和社會管理，主要資金來源于政府的投入，所以它對風(fēng)險的厭惡度更高，其外部風(fēng)險也主要體現(xiàn)在政府預(yù)算安排的多少上面，所以可以通過與政府的溝通來影響政府的預(yù)算安排來減少外部風(fēng)險。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展及現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位是我國特有的非企業(yè)組織類型，在國外一般稱為公共部門或非營利組織。2010年，隨著《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》與《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》的頒布，標(biāo)志著適應(yīng)我國企業(yè)實際情況、融合國際先進(jìn)經(jīng)驗的中國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。在企業(yè)內(nèi)部控制理論與實現(xiàn)蓬勃發(fā)展的環(huán)境下，與之形成鮮明對比的是我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展的嚴(yán)重滯后。國內(nèi)相關(guān)研究聚焦于內(nèi)部控制的一般框架于功能定位，明顯移植企業(yè)內(nèi)部控制的傳統(tǒng)理念，雖然行政事業(yè)單位導(dǎo)人了內(nèi)部控制制度，但缺乏與它非營利組織的特征的有效整合。

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實施環(huán)境背景

行政事業(yè)單位是我國特有的機(jī)構(gòu)組織類型，其內(nèi)部控制的實施必須適應(yīng)國家宏觀政策導(dǎo)向，由國家政策來引導(dǎo)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制。同時由于行政事業(yè)單位日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要源自政府撥款，預(yù)算經(jīng)費的使用方式與效果自然就受到政府的控制。從2000年開始，我國現(xiàn)已建立起了一個以預(yù)算編制為核心，以國庫集中支付和政府采購為主要執(zhí)行手段，初步規(guī)范的預(yù)算管理模式，相應(yīng)的部門預(yù)算績效考評工作與績效預(yù)算改革有序推進(jìn)。因此，我國行政事業(yè)單位的預(yù)算收支控制更具外部性和非獨立性。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)實問題探究

諸多學(xué)者對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實際管理情況都進(jìn)行了研究分析。

1.內(nèi)部控制意識相對薄弱

行政事業(yè)單位“一把手”對于內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識不夠，將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，或者拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)；工作人員對《內(nèi)控規(guī)范》仍缺乏了解。同時大部分單位對內(nèi)部控制的制度實施態(tài)度并不積極。

2.內(nèi)部控制制度不健全

部分行政事業(yè)單位至今都沒有一套系統(tǒng)的財務(wù)管理制度，單位內(nèi)部員工的任務(wù)分配不均衡且無人管理，導(dǎo)致了實際的工作狀態(tài)一片混亂。一部分行政事業(yè)單位制度陳舊，已經(jīng)不符合現(xiàn)在的業(yè)務(wù)形式，再就是制度內(nèi)容空泛，針對性和可操作性都不強(qiáng)，制度存在卻形同虛設(shè)。

3.預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范

很多行政事業(yè)單位部門預(yù)算涵蓋范圍有限，預(yù)算之外的追加調(diào)整項目仍然很多，權(quán)威性和約束力較差。同時，有些單位因原則性差、編制方法不科學(xué)導(dǎo)致“低質(zhì)量”預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)又因為執(zhí)行預(yù)算意識薄弱造成支出項目混亂、超支等現(xiàn)象出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和預(yù)算執(zhí)行的剛性。

4.崗位設(shè)置不科學(xué)

有些單位只明確了財務(wù)人員的工作內(nèi)容，但沒有科學(xué)的設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，出現(xiàn)一崗多人或多人一崗的混亂現(xiàn)象。而在有些行政事業(yè)單位中，財務(wù)和會計的基本職能嚴(yán)重喪失，會計變成了只是負(fù)責(zé)核實賬目的部門，而本應(yīng)該掌握并判斷資產(chǎn)是否流出的財務(wù)權(quán)力被架空，負(fù)責(zé)資金的處理卻并沒有權(quán)力對資金去向進(jìn)行審核和討論。

5.缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督

目前，大部分的行政事業(yè)單位都未設(shè)置專業(yè)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)或?qū)?nèi)審機(jī)構(gòu)并入財務(wù)部門，使其喪失了寶貴的“獨立性”，致使內(nèi)審工作的質(zhì)量難以保障，不能充分發(fā)揮內(nèi)部審計應(yīng)有的作用。

三、對于行政事業(yè)單位的一些建議和展望

對于我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系的建設(shè)，學(xué)者從各個方面對此進(jìn)行了深入的研究。

首先要加強(qiáng)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制意識。在行政事業(yè)單位中，“一把手”對內(nèi)部控制的重要性的認(rèn)識程度就尤為重要。作為行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)控業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，掌握行政事業(yè)單位內(nèi)控要義，在此前提下，加強(qiáng)內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定工作方案，做好前期準(zhǔn)備、各部門間的協(xié)調(diào)、評價進(jìn)度的跟蹤以及指導(dǎo)督促等工作。

其次，要明確內(nèi)部控制的目標(biāo)。對于行政事業(yè)單位，內(nèi)控的目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，提高公共服務(wù)的效率和效果，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。首先，以有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的目標(biāo)替代發(fā)展戰(zhàn)略。其次，行政事業(yè)單位內(nèi)控更加關(guān)注公共服務(wù)的效率和效果而不是經(jīng)營方面。最后，要求單位重點關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)。

最后則是加強(qiáng)監(jiān)督管理體系，健全考核機(jī)制。監(jiān)督管理又分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督方面，行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立獨立的內(nèi)部審計部門，建立健全的內(nèi)部審計相關(guān)規(guī)章制度，明確審計的范圍、程序和方法，保證內(nèi)部控制審計的執(zhí)行，實現(xiàn)內(nèi)部審計的制度化及規(guī)范化。外部監(jiān)督方面，國務(wù)院財政部門（審計機(jī)關(guān)）及其派出機(jī)構(gòu)和縣級以上地方各級人民政府財政部門（審計部門）應(yīng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立和實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有針對性地提出檢查意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制就目前來說實施得并不盡如人意，尚有很大的發(fā)展進(jìn)步空間。而內(nèi)部控制事關(guān)行政事業(yè)單位發(fā)展的方方面面，“有控則強(qiáng)、失控則弱、無控則亂”。不斷健立完善內(nèi)控體系、積極保障內(nèi)控體系的良好運轉(zhuǎn)，將是行政事業(yè)單位必不可少的管理手段。