淺析新公共管理理論視角下的政府審計(jì)職能改革

歐陽宏宇

【摘要】：本文從新公共管理理論的視角出發(fā)：首先，分析我國政府審計(jì)職能的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的現(xiàn)實(shí)問題，其次，指出政府審計(jì)現(xiàn)階段發(fā)展的進(jìn)步性成就和局限性障礙所在；最后，基于新公共管理理論的視角提出對我國政府審計(jì)職能改革的可行性建議，從而為法治、廉潔、高效的政府審計(jì)的建設(shè)提供理論上的支持。

【關(guān)鍵詞】新公共管理；政府審計(jì)；職能改革

一、引言

職能是事物在特定環(huán)境下所具有的功能。傳統(tǒng)政府審計(jì)職能包括經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評價(jià)和經(jīng)濟(jì)鑒證。政府審計(jì)職能是其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要所固有的內(nèi)在品質(zhì)。上世紀(jì)80年代，西方國家盛行的新公共管理運(yùn)動(dòng)對我國政府改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。伴隨著政府改革，政府審計(jì)通過對宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行全面的監(jiān)督，極大地促進(jìn)了資源的有效配置和提高了資源的利用效率。結(jié)合我國基本國情，辯證地吸收和借鑒尤其是發(fā)達(dá)國家在公共管理和政府改革等領(lǐng)域所取得的優(yōu)秀理淪和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對政府審計(jì)職能進(jìn)行有針對性的改革，是改革開放的必然要求，也是國家治理的必由之路。

二、政府審計(jì)職能發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題

（一）職能范圍擴(kuò)大

為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，2010年修訂后的《審計(jì)法》將政府審計(jì)的職能范圍從“國家的事業(yè)組織”擴(kuò)大到“國家的事業(yè)組織和使用財(cái)政資金的其他事業(yè)組織”：投資審計(jì)范圍從“國家建設(shè)項(xiàng)目”擴(kuò)大到“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目”：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍也擴(kuò)大到“對國家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人”。這種雙向突破，從個(gè)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)到國家治理責(zé)任審計(jì)的政府審計(jì)職能范圍擴(kuò)大趨勢，既是為了滿足政府審計(jì)職能自身提升和全面發(fā)展的需要，也是為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序運(yùn)行和健康發(fā)展對政府審計(jì)多領(lǐng)域、全方位監(jiān)督的需要。

（二）向績效審計(jì)轉(zhuǎn)型

績效審計(jì)不同于傳統(tǒng)的政府審計(jì)‘。傳統(tǒng)政府審計(jì)把工作的重點(diǎn)放在對政府職能部門財(cái)政財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督檢查上，而績效審計(jì)注重站在以績效為標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)和監(jiān)督的角度，綜合利用內(nèi)部的人力、物力、財(cái)力和外部的可利用資源，對工程項(xiàng)目或經(jīng)常性審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，并通過提高政府行政管理效率進(jìn)而最終提高項(xiàng)目或業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，充分發(fā)揮政府審計(jì)的全面監(jiān)督作用，推動(dòng)政府審計(jì)職能向監(jiān)督和管理并重的綜合性方向發(fā)展。

（三）向跟蹤審計(jì)轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)政府審計(jì)職能總是在相關(guān)實(shí)際問題出現(xiàn)以后才進(jìn)行調(diào)查，逐步搜尋證據(jù)進(jìn)行事后監(jiān)督以控制影響和減少損失，而跟蹤審計(jì)模式不僅注重對事后結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)和問題追究，還將審計(jì)業(yè)務(wù)的進(jìn)程提前到事前如預(yù)算審計(jì)、事中如停走審計(jì)，通過各個(gè)階段的控制把握對審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)化、全局性的監(jiān)督。

（四）職能權(quán)利受限

我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)成立三十多年以來，主要關(guān)注于對于國家經(jīng)濟(jì)宏觀層面調(diào)控的監(jiān)督。但是由于法定職責(zé)的限制和相關(guān)職權(quán)的缺失，政府審計(jì)機(jī)關(guān)往往很難對宏觀經(jīng)濟(jì)局面下微觀經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督。法律對政府審計(jì)職責(zé)和權(quán)限的描述和劃分總是過于抽象，但是政府審計(jì)機(jī)關(guān)的職能只能在既定的法律允許的范圍內(nèi)開展相關(guān)政府審計(jì)工作。

三、基于新公共管理理論視角對政府審計(jì)職能改革建議

（一）綜合性服務(wù)建設(shè)

新公共管理旨在突破傳統(tǒng)公共管理模式下政府與社會(huì)的關(guān)系，對政府職能和與社會(huì)需求進(jìn)行重新定位。政府審計(jì)職能的本質(zhì)是為公眾提供政府審計(jì)這一特殊“商品”。所以政府審計(jì)職能也滿足商品市場供求關(guān)系的假設(shè)。商品并不局限于高度的市場占有率，關(guān)鍵是在于服務(wù)本身滿足顧客需要的綜合性品質(zhì)和效能。在顧客對服務(wù)滿意程度不高，政府審計(jì)服務(wù)遭受質(zhì)疑的情況下，應(yīng)該反思政府審計(jì)服務(wù)本身存在的審計(jì)成本過高、審計(jì)范圍有限、審計(jì)結(jié)果無用等問題。

（二）完善市場機(jī)制和競爭機(jī)制

我國政府審計(jì)職能本身比較集中，可以結(jié)合國內(nèi)外優(yōu)秀的企事業(yè)單位和政府的改革經(jīng)驗(yàn)，讓部分政府審計(jì)職能參與到市場競爭中去，并對市場準(zhǔn)入和競爭機(jī)制進(jìn)行完善，加快政府審計(jì)職能的市場化改革，提高政府審計(jì)的效率和能力。以市場標(biāo)準(zhǔn)為主導(dǎo)來配置部分公共資源，有利于在一定程度上充分發(fā)揮市場對資源合理安排和高效配置的作用。因此，凡是在市場更能發(fā)揮其優(yōu)勢的領(lǐng)域，政府審計(jì)就應(yīng)該適當(dāng)放松管制分散權(quán)利，充分發(fā)揮市場競爭優(yōu)勝劣汰的作用。

（三）全面兼顧重點(diǎn)突出

通過將過分繁重、重復(fù)率較高并逐漸邊緣化的業(yè)務(wù)或業(yè)務(wù)部門進(jìn)行私有化改革使優(yōu)質(zhì)的獨(dú)立審計(jì)等鑒證機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)能夠真正參與到政府審計(jì)‘服務(wù)的供給中來，利用社會(huì)審計(jì)資源提高政府審計(jì)效率。在私有化的同時(shí)要注意保持政府審計(jì)職能的對經(jīng)濟(jì)社會(huì)監(jiān)督的全面兼顧和重點(diǎn)突出的特點(diǎn)。刪繁就簡、抓大放小、全面覆蓋、合理規(guī)劃，保留主流重要業(yè)務(wù)如財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)等的同時(shí)兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)向如環(huán)境審計(jì)、碳排放審計(jì)等項(xiàng)目，將針對政府審計(jì)業(yè)務(wù)的設(shè)計(jì)、執(zhí)行、反饋等步驟全過程的監(jiān)督對審計(jì)獨(dú)立性、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)原則的嚴(yán)格要求全面貫徹到底，以保持政府審計(jì)的主導(dǎo)地位，彰顯其獨(dú)有的公正性和權(quán)威性。

（四）改進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置

提高審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位：現(xiàn)行的各級政府審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)制雖然能夠相對有效地安排人事和分配任務(wù)，但在一定程度上降低了政府審計(jì)職能的獨(dú)立性。在保留雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的穩(wěn)定性和相互牽制的優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高審計(jì)機(jī)構(gòu)相對于本級政府的獨(dú)立陛，將有利于本級審計(jì)機(jī)構(gòu)更好的完成上級機(jī)構(gòu)分配的任務(wù)和更好地監(jiān)督本級政府職責(zé)的履行。

三、結(jié)論

總之，政府審計(jì)職能改革必須與國家的全面深化改革大方針緊密結(jié)合。通過建立健全相關(guān)體制機(jī)制和法律法規(guī)體系，提升政府審計(jì)職能的綜合性和全局性，使政府審計(jì)職能改革更好更快的進(jìn)行，以滿足社會(huì)公眾對政府審計(jì)的需求和期望，促進(jìn)政府審計(jì)職能向法治化、綜合化、信息化的方向轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

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