完善柜臺債個稅扣繳促直接融資

劉昕暢 劉美潔

中國金融市場和資產(chǎn)管理行業(yè)處在重新規(guī)范秩序時期，諸如銀行保本理財、結(jié)構(gòu)性存款、地方財政違規(guī)擔保債券等原本被眾多投資者“默認”提供無風險固定收益資產(chǎn)的供給，已經(jīng)開始或很可能即將逐漸萎縮。另一方面，普通居民仍有按照市場化利率進行儲蓄的需求，而且高凈值個人和企業(yè)資產(chǎn)配置的意識也在逐漸增強，市場需要對接依法設立、條款標準化、信息披露透明的固息金融資產(chǎn)。此外，財政、政策性金融機構(gòu)、高信用等級企業(yè)的債務融資需求仍然存在，支持國家經(jīng)濟建設也需要對接相對穩(wěn)定的資金，但金融機構(gòu)在面臨嚴格的杠桿和資本監(jiān)管的環(huán)境下提供的能力也受到一定的限制。

近期，柜臺債券市場業(yè)務有加速創(chuàng)新趨勢，這對由傳統(tǒng)金融中介通過吸收負債、購買資產(chǎn)實現(xiàn)金融資源配置的格局是一個有益的補充。如國開行于2018年1月24日至26日通過南京銀行柜臺等渠道發(fā)售1年期和3年期金融債券，這是中國政策性金融債首次登陸城市商業(yè)銀行柜臺，并且提供了較高的票面利率。

在當前理財市場混亂的格局下，柜臺業(yè)務既落實了國家普惠金融政策，也拓展了社會公眾穩(wěn)健投資新渠道，實現(xiàn)了商業(yè)銀行與政策性銀行優(yōu)勢資源的有效整合，為居民和企業(yè)資產(chǎn)配置提供了更為多元化的投資渠道。此外，從推動利率并軌角度看，當市場化利率定價的柜臺債券與銀行存款類產(chǎn)品逐漸在銷售渠道上并列、供居民投資選擇時，將推動金融市場和存貸款基準利率的逐步并軌。

穩(wěn)定的稅收環(huán)境是金融能夠持續(xù)、安全地服務實體經(jīng)濟的重要前提。完善企業(yè)債柜臺業(yè)務代扣代繳制度，既有助于提升中國的稅務形象，擴大稅收透明度，在日益開放的債券市場領域維護國家稅收主權(quán)并提升中國在國際上的稅收話語權(quán)，為中國參與G20國際稅制改革奠定堅實基礎;同時，也在日益國際化的進程中，為境內(nèi)外投資者提供了較為穩(wěn)定的政策預期，便于其遵從中國稅收規(guī)定，增強中國債券市場的吸引力，推動債券市場國際化進程。

中國債券柜臺業(yè)務發(fā)展情況

柜臺業(yè)務通過柜臺業(yè)務開辦機構(gòu)向個人和中小機構(gòu)投資者提供債券產(chǎn)品和服務，是銀行間債券市場向零售金融服務領域的延伸，包括儲蓄國債（電子式）業(yè)務和柜臺流通式債券業(yè)務。

柜臺流通式債券業(yè)務自2002年起步發(fā)展，根據(jù)Wind所提供的分市場數(shù)據(jù)，截至2002年12月，中央結(jié)算公司的柜臺流通債券托管金額為26.8億元。2004年，柜臺債托管量出現(xiàn)顯著增長，截至2004年12月，托管金額為514.90億元。此后幾年，柜臺流通式債券業(yè)務交易清淡，發(fā)展緩慢。2006年，儲蓄國債（電子式）業(yè)務正式開展。截至2009年12月，柜臺債（包括儲蓄國債（電子式）及柜臺流通式債券）托管金額達到1358.03億元。隨后穩(wěn)步增長，截至2018年1月，托管柜臺債金額達7301.48億元（中央結(jié)算公司柜臺債托管量趨勢圖如下所示）。

自開辦以來，流通式柜臺債券長期以記賬式國債為主。2014年，人民銀行發(fā)布公告，增加國家開發(fā)銀行債券、政策性銀行債券和中國鐵路總公司等政府支持機構(gòu)債券上柜臺。2016年2月，人民銀行通過公告發(fā)布《全國銀行間債券市場柜臺業(yè)務管理辦法》，繼承并豐富了十多年柜臺業(yè)務運作的政策框架，全面擴充開辦機構(gòu)類型、債券品種和交易品種、投資者群體等。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，柜臺業(yè)務債券品種包括經(jīng)發(fā)行人認可的已發(fā)行國債、地方政府債券、國家開發(fā)銀行債券、政策性銀行債券和發(fā)行對象包括柜臺業(yè)務投資者的新發(fā)行債券。

柜臺市場作為銀行間債券市場零售業(yè)務的主陣地，擁有2000萬客戶群以及15年服務經(jīng)驗，必須進一步鞏固和發(fā)展，增強銀行間債券市場零售板塊競爭力。隨著2016年新政策全面放開柜臺債券品種，政策上明確了逐步放開高等級信用債上柜的趨勢，可以預計企業(yè)債將成為個人投資者豐富資產(chǎn)配置渠道的新選擇。企業(yè)債柜臺業(yè)務發(fā)展，將有利于企業(yè)提高投資者群體多元化、降低融資難度，助力實體經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)此，完善企業(yè)債柜臺業(yè)務個人所得代扣代繳方式，將有利于規(guī)范銀行間債市稅收政策，為促進債券要素市場發(fā)展奠定堅實的制度基礎。

中國企業(yè)債柜臺業(yè)務發(fā)展存在的問題

首先，與面向柜臺的國債、地方債、金融債等利率債相比，即使債項評級為AAA級的高等級信用債，其安全性與主權(quán)債或半主權(quán)債等利率債相比不占優(yōu)勢。第二，據(jù)可得數(shù)據(jù)，柜臺企業(yè)債發(fā)行利率不高，與國債、地方債、政策性金融債柜臺債等相比，收益無明顯優(yōu)勢。第三，目前柜臺市場流通的記賬式國債、國開債、政策性金融債利息免除個人所得稅，但除鐵道債利息所得減半征稅外，其余企業(yè)債券利息所得均適用稅率20%。第四，現(xiàn)有企業(yè)債期限結(jié)構(gòu)與投資者期限需求不匹配。出于保證流動性需要，柜臺投資者更偏好短期限債券，但企業(yè)債券多為中長期限：以2017年新發(fā)企業(yè)債情況為例，5年期以下中短期債券發(fā)行期數(shù)占比不足5%。因此，柜臺企業(yè)債與其他柜臺業(yè)務相比，對投資者吸引力有待提升。

此外，由于企業(yè)債柜臺業(yè)務處于發(fā)展初期，融資體量較小，且尚未見明顯的政策扶持，對發(fā)行人的吸引力也有待提升。

具體到企業(yè)債柜臺業(yè)務代扣代繳方面也同樣存在問題。

中國對于境外投資者利息所得稅的處理雖然初步借鑒了國際通行原則，但不是真正意義上的預提稅。當前稅制規(guī)定境外投資者利息所得稅實行源泉扣繳制度，由負有支付相關款項義務的單位或個人（即發(fā)行人）為扣繳義務人。中證登對于境外投資者在交易所市場取得的債券利息實行的是“代扣不代繳”的處理模式。即向境外投資者支付扣除所得稅稅款后的凈利息，將扣除的稅款轉(zhuǎn)回給發(fā)行人，再由發(fā)行人向其主管稅務機關申報繳納。該方式邁出了托管機構(gòu)代扣代繳的第一步，但未直接提供代扣代繳服務，不能避免發(fā)行人拿到稅款后并不繳納的風險。境外投資者需從多個發(fā)行人處獲取稅票也非常不便。

同時，代扣代繳資格的認定需要在法律法規(guī)層面進一步明確。如《國家稅務總局關于加強企業(yè)債券利息個人所得稅代扣代繳工作的通知》中提出，“企業(yè)債券利息個人所得稅統(tǒng)一由各兌付機構(gòu)在向持有債券的個人兌付利息時負責代扣代繳，就地入庫。”但該《通知》并未就企業(yè)債柜臺業(yè)務進行細化規(guī)定，后者是否應按照《通知》所規(guī)定的主體進行代扣代繳尚不明確;進一步而言，企業(yè)債柜臺業(yè)務的委托代征人和扣繳義務人仍需要明確。

借鑒稅收代扣代繳國際慣例

完善企業(yè)債柜臺業(yè)務代扣代繳制度，是稅收征管體制改革的一大突破，有效激發(fā)稅收領域的創(chuàng)新活力。中辦、國辦印發(fā)公布《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，開啟稅收征管體制改革大幕。債券市場是中國金融市場的重要組成部分，在債券市場上借鑒國際先進經(jīng)驗，由證券中央托管機構(gòu)為境外投資者提供利息所得稅代扣代繳服務，是稅務機關邁出的重要一步。梳理完善企業(yè)債券個人利息所得稅代扣代繳機制，化解業(yè)務開展中的障礙，盡快實現(xiàn)高等級企業(yè)債券上柜，將進一步推動柜臺市場重新煥發(fā)生機。

發(fā)達國家通過長期實踐形成了較為完善、有效的債券市場稅收體系，其中關于居民債券投資收益的個人所得稅方面，探索形成了不同的代扣代繳機制及稅收返還機制，有關經(jīng)驗可為中國柜臺債市場所借鑒。

首先，投資者從一國（地區(qū)）境內(nèi)取得債券利息收入應繳納所得稅，是國際普遍做法。根據(jù)投資者是否為“居民”，在所得稅征收環(huán)節(jié)主要有兩種方式。

對于境內(nèi)居民投資者，多采用匯算清繳的征收方式。即投資者取得的債券利息收入并入其當期收入全額匯總計算應納稅所得額。

對于境外投資者，國際上通行做法是“預提稅”原則（withholding tax），即由扣繳機構(gòu)對境外投資者的債券利息收入所得進行所得稅的代扣代繳（即預提），境外投資者直接獲得扣稅后的凈利息。從國際經(jīng)驗看，扣繳機構(gòu)多由中央證券托管機構(gòu)（CSD）擔任，如歐清銀行（Euroclear）、明訊銀行（ClearStream）、美國證券存管結(jié)算公司（DTCC）、韓國預托結(jié)算院（KSD）等，均將境外投資者預提稅服務作為其托管業(yè)務的一項重要內(nèi)容。

其次是關于債券投資收入應繳納所得稅的減免。各國對于鼓勵發(fā)展的債券品種，如國債、市政債、甚至于綠色發(fā)展的信用債等領域往往有稅收減免政策。在操作環(huán)節(jié)，稅收減免往往由代扣代繳機構(gòu)執(zhí)行，以提高效率并確保執(zhí)行到位。

美國自1913年美國所得稅法實施以來，已經(jīng)執(zhí)行100多年，其對市政債券（Municipal Bond）采取免稅（tax-exemption）或者補貼措施，就是聯(lián)邦政府對州和地方政府發(fā)行的市政債券予以間接的財政補貼，通過吸引更多投資者參與、降低地方政府融資成本。在投資結(jié)構(gòu)的導向方面，美國政府積極鼓勵個人投資者參與相關債券投資。如1986年稅收改革法案頒布之前，商業(yè)銀行是政府類債券的主要投資人;稅改重點是減少了對商業(yè)銀行購買市政債的稅收減免，這導致商業(yè)銀行在市政債券中的投資比重從1971年的51%下降到2011年的7.6%，同期個人投資者占比上升至50%以上。在稅收減免的具體規(guī)定方面，美國的市政債券利息收入稅收規(guī)定較復雜，聯(lián)邦層面主要是《國內(nèi)稅收法典》（IRC）的103、141-150條款，每個州也有各自關于市政債券稅收的規(guī)定。

在操作環(huán)節(jié)，各國的個人所得稅優(yōu)惠處理方式大體可分為兩種：源頭減免（relief at source）或退稅減免（relief through refund）。前者是代扣代繳機構(gòu)（如歐清銀行），核對持有人提交的稅收優(yōu)惠證明文件無誤后，按照優(yōu)惠稅率計算持有人應繳稅款。后者是代扣代繳機構(gòu)按照最高稅率計算持有人應繳稅款，并向當?shù)囟愂罩鞴軝C關申報繳稅，之后再接受持有人的退稅申請并提交當?shù)囟愂罩鞴軝C關處理：歐清銀行在支付日向清算會員支付扣除稅款后的凈額，清算會員再向持有人撥付;支付日后，持有人通過清算會員向歐清銀行提交稅收優(yōu)惠信息及證明文件，歐清銀行計算退稅金額;歐清銀行將持有人稅收優(yōu)惠信息及應退稅金額發(fā)送給稅收主管機關（或發(fā)送給當?shù)谻SD，再由當?shù)谻SD發(fā)送給稅收主管機關）;稅收主管機關將退稅款項支付給歐清銀行（或通過當?shù)谻SD支付給歐清銀行）;歐清銀行向清算會員支付退稅款項，清算會員再向持有人撥付。整個退稅減免處理通常在支付日后的半年內(nèi)完成。

在稅收服務收費方面，一些代扣代繳機構(gòu)根據(jù)業(yè)務情況明確收費標準，如歐清銀行按筆來收取退稅服務費用：每筆退稅減免收費50歐元，這個標準在投資標的較大的情況下平攤成本很低。

先試先行，分步推進

從當下企業(yè)債柜臺業(yè)務發(fā)展情況來看，有三種繳納模式可供選擇：一是由柜臺開辦機構(gòu)為個人投資者統(tǒng)一代扣代繳。該模式具備多種優(yōu)勢：銀行信息充分，能夠掌握柜臺交易的全流程;以往存款利息所得稅代扣代繳經(jīng)驗作參考，扣繳操作相對便捷、靈活;商業(yè)銀行多一塊增量業(yè)務，可調(diào)動其發(fā)展企業(yè)債柜臺業(yè)務的積極性。二是個人投資者自行申報，不會額外增加發(fā)行人或柜臺開辦機構(gòu)工作量，但需要有相關稅收政策支持。三是由中央結(jié)算公司為個人投資者代扣代繳，國際上有中央證券托管機構(gòu)提供利息所得稅代扣代繳服務的先例，但在柜臺市場的具體扣繳操作還有待探索。

綜合分析三種模式的利弊，結(jié)合中國債券市場發(fā)展現(xiàn)狀，建議現(xiàn)階段優(yōu)先考慮第一種模式，即由柜臺開辦機構(gòu)代扣代繳;隨著企業(yè)柜臺債業(yè)務規(guī)模不斷擴大，可以逐步向第三種模式過渡，以提高代扣代繳效率。

在具體操作層面，各個商業(yè)銀行可借鑒國際經(jīng)驗，并結(jié)合自身管理特點，設置稅款專戶，專戶專用，開立“利息所得稅代扣稅款專用賬戶”，專用于保管代扣企業(yè)債柜臺業(yè)務投資者的稅款;開展投資者稅務信息收集和稅務登記。投資者向商業(yè)銀行報送稅務信息及相關證明材料，商業(yè)銀行代其向主管稅務機關進行納稅登記。稅務機關審核信息后，商業(yè)銀行根據(jù)不同的債券類別、發(fā)行人類別、投資者機構(gòu)類別和稅收優(yōu)惠政策設定不同的稅基和稅率參數(shù)，代扣稅款。系統(tǒng)處理兼容計息期計稅原則和分段計稅原則，適應不同稅制的需要。

綜合《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》《財稅〈2011〉76號》以及《財稅〈2013〉5號》《財政部、國家稅務總局關于地方政府債券利息免征所得稅問題的通知》，《財稅〈2016〉30號》《財政部、國家稅務總局關于鐵路債券利息收入所得稅政策問題的通知》等法律法規(guī)，可以總結(jié)，個人投資者投資的鐵路債券稅率為減半征收，其他類型企業(yè)債券稅率為20%。

上海自貿(mào)區(qū)是金融創(chuàng)新和開放的“國家實驗室”，債市開放是自貿(mào)區(qū)金融開放的先行者。自貿(mào)區(qū)債券業(yè)務是中國債券市場開放發(fā)展的重要嘗試，可以拓寬離岸人民幣資金的回流渠道，提高國際市場人民幣持有意愿。作為中國債市對外開放的窗口，上海等發(fā)達地區(qū)可以成為完善企業(yè)債柜臺業(yè)務稅收制度的前沿陣地，并通過試點經(jīng)驗的總結(jié)，逐步推廣到其他省市，為企業(yè)柜臺債市場繁榮提供條件。

總體來看，中國多層次債券市場發(fā)展將是一個長期的過程，其間相關稅收制度的完善應加快推進，從而為市場公平、有序發(fā)展保駕護航。通過選取特定地區(qū)進行先行先試，逐步推廣成熟將是可行的;在稅項安排上，可從具有市場吸引力的企業(yè)債券種類入手——推出更多高評級企業(yè)債券納入柜臺市場業(yè)務，其收益率具備一定優(yōu)勢，容易激活市場。