實(shí)現(xiàn)不敢腐：標(biāo)準(zhǔn)、差距與對策

任建明　熊志航

〔摘要〕 黨的十九大首度設(shè)定“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)不敢腐是關(guān)鍵的第一步。不敢腐意味著針對腐敗行為的懲治行動能夠發(fā)揮出充分的威懾效應(yīng)。實(shí)現(xiàn)不敢腐需要具備四個(gè)方面的條件或標(biāo)準(zhǔn)，即：反腐敗的法律和紀(jì)律科學(xué)完備、反腐敗機(jī)構(gòu)執(zhí)行得力、懲治腐敗行動能夠遏增量和去存量、懲治腐敗的行動特別是結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)透明和公開。對照這些標(biāo)準(zhǔn)，我們還存在或大或小的差距，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即：反腐敗機(jī)構(gòu)及其體制還未改革到位、化解腐敗存量依然面臨巨大挑戰(zhàn)。要實(shí)現(xiàn)不敢腐，就必須著力補(bǔ)足這兩個(gè)短板，盡快將反腐敗機(jī)構(gòu)改革到位，以有效的策略快速去除腐敗存量，同時(shí)加強(qiáng)廉政教育也不可或缺。

〔關(guān)鍵詞〕 不敢腐，威懾效應(yīng)，反腐敗機(jī)構(gòu)改革，腐敗存量

〔中圖分類號〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）03-0046-06

黨的十九大報(bào)告明確提出要“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”。毫無疑問，這是我國反腐敗斗爭的終極目標(biāo)。這當(dāng)然是一個(gè)既鼓舞人心，又相當(dāng)艱巨的挑戰(zhàn)。為取得反腐敗斗爭的最終勝利，需要做三個(gè)方面的工作，即“強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺”。簡要地說，就是要全部實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐和不想腐。先后實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐，既是十八大以來黨中央制定的反腐敗斗爭路線圖，也是取得反腐敗斗爭勝利的三個(gè)遞進(jìn)階段，其中，實(shí)現(xiàn)不敢腐是關(guān)鍵的第一步。如果這一步都不能實(shí)現(xiàn)，那更加困難的不能腐和不想腐就無可能，勝利更無從談起?？傊滓膯栴}是要搞清楚什么才是不敢腐，如何才能實(shí)現(xiàn)不敢腐。

在十八屆中央紀(jì)委六次全會的講話中，習(xí)近平總書記首度明確提出“實(shí)現(xiàn)不敢腐” 的要求；在十八屆中央紀(jì)委七次全會講話中，習(xí)近平總書記代表黨中央做出了“不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)” 的判斷。黨的十九大在總結(jié)十八大以來全面從嚴(yán)治黨工作所取得的成績時(shí)，也繼續(xù)肯定了這個(gè)判斷 。為區(qū)別于“初步實(shí)現(xiàn)”，本文在講到實(shí)現(xiàn)不敢腐時(shí)，均指“完全實(shí)現(xiàn)”。

什么是不敢腐？不敢腐目標(biāo)“初步實(shí)現(xiàn)”究竟是什么情形？在不敢腐目標(biāo)上，“初步實(shí)現(xiàn)”顯然不是終點(diǎn)，而應(yīng)當(dāng)做到“完全實(shí)現(xiàn)”。完全實(shí)現(xiàn)不敢腐需要具備的條件或達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有哪些？對照這些標(biāo)準(zhǔn)，我們還有多大的差距？制約我們完全實(shí)現(xiàn)不敢腐的短板是什么？如何克服？這些都是本文將要回答的重要問題。

一、實(shí)現(xiàn)不敢腐的標(biāo)準(zhǔn)

本部分的主要任務(wù)是回答實(shí)現(xiàn)不敢腐應(yīng)具備的條件或所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。在回答該問題之前，首先要回答什么是不敢腐？產(chǎn)生不敢腐效果的緣由或機(jī)理究竟是什么？只有準(zhǔn)確回答這些問題，才能解釋清楚實(shí)現(xiàn)不敢腐的標(biāo)準(zhǔn)。

在回答上述問題之前，先回顧一下部分理論和實(shí)務(wù)專家以及官方的觀點(diǎn)。任中平與何建庭認(rèn)為，“不敢腐，即客觀上使腐敗分子的行為受到嚴(yán)厲的法律制裁，使廣大黨員干部意識到腐敗的后果極為嚴(yán)重，不敢冒險(xiǎn)腐敗?！饕塾谑潞蟮膽土P效果，基于對腐敗行為嚴(yán)厲打擊而產(chǎn)生的震懾作用，使腐敗分子收手觀望或有所收斂。為了形成‘不敢腐的懲戒機(jī)制，必須始終保持高壓反腐態(tài)勢，提高腐敗成本；……總之，要加大對腐敗分子的處罰力度，……使其‘不敢腐” 〔1 〕。黃傳英認(rèn)為：“敢不敢腐敗，其最主要因素取決于兩個(gè)‘率：一是案發(fā)率，即對腐敗案件的查處概率?！绻樘幐怕蚀?，腐敗風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大，腐敗分子會自動中止貪腐念頭。二是成本率，即腐敗收益和違法成本之間的比率。……當(dāng)腐敗行為的預(yù)期收益低于腐敗成本時(shí)，貪腐者會自動停止腐敗行為。所以要解決領(lǐng)導(dǎo)干部‘敢腐敗的問題，就要運(yùn)用嚴(yán)刑峻法對腐敗分子實(shí)施嚴(yán)厲制裁，要讓腐敗分子受到最嚴(yán)厲的懲治，在政治上、經(jīng)濟(jì)上、思想上都要付出高昂代價(jià)，達(dá)到讓腐敗分子得不償失而不敢腐敗的目的。” 〔2 〕任中平與何建庭給出了“不敢腐”的定義，是指人們對查處、懲治腐敗的行動產(chǎn)生敬畏、感到懼怕，認(rèn)為腐敗是一件十分危險(xiǎn)的事情，從而不敢去實(shí)施腐敗行為。換句話說，就是懲治腐敗的行動釋放出了足夠的威懾或震懾效應(yīng)，讓潛在的腐敗人員切實(shí)感到了實(shí)施腐敗行為的危險(xiǎn)和恐懼。專家們一致認(rèn)為，不敢腐只與反腐敗的懲治職能相關(guān)。黃傳英強(qiáng)調(diào)提高查辦腐敗案件的“案發(fā)率”和“成本率”對于產(chǎn)生不敢腐效應(yīng)很關(guān)鍵。提高“案發(fā)率”也就是意大利犯罪學(xué)家貝卡里亞早在1764年就強(qiáng)調(diào)的懲治腐敗的“必定性”，其原話是“對于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性?！?〔3 〕59該觀點(diǎn)得到很多國內(nèi)專家特別是法學(xué)專家的認(rèn)同。這些觀點(diǎn)認(rèn)為，對腐敗個(gè)案施以嚴(yán)刑峻法的威懾效果是有限的，更關(guān)鍵的是能切實(shí)提高查處概率，對腐敗人員產(chǎn)生有腐必被查、伸手必被捉的效果。盡管懲處概率很重要，但由于受到各種因素的影響，想把懲處概率提高到一個(gè)很高的水平實(shí)屬不易。僅強(qiáng)調(diào)懲處概率也存在偏頗。正確的觀點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)意義上的懲處力度，這由兩個(gè)因素決定，懲處概率只是其一，另一個(gè)則是懲處力度（原書中使用“懲處量”） 〔4 〕129-131。

在反腐敗方面，中國共產(chǎn)黨和政府早就開始使用“不敢腐”這個(gè)概念。黨的十八大以來，由于習(xí)近平等領(lǐng)導(dǎo)人的頻繁使用，就變得更加流行起來。正像官方在使用各種新概念時(shí)鮮有定義那樣，迄今為止也沒有就“不敢腐”給出一個(gè)明確的定義。但是，在領(lǐng)導(dǎo)人的相關(guān)講話和官方文件中，多次談到與產(chǎn)生不敢腐機(jī)理相關(guān)的內(nèi)容。例如，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會講話中，強(qiáng)調(diào)要“形成不敢腐的懲戒機(jī)制”；在五次全會講話中，強(qiáng)調(diào)要“保持高壓態(tài)勢不放松，……把反腐利劍舉起來，形成強(qiáng)大震懾?！痹诹稳珪v話中，在總結(jié)評價(jià)過去3年全面從嚴(yán)治黨工作時(shí)，認(rèn)為“使不敢腐的震懾作用充分發(fā)揮”。王岐山在十八屆中央紀(jì)委三次全會工作報(bào)告中講到，要“堅(jiān)持有腐必懲、有貪必肅，使領(lǐng)導(dǎo)干部‘不敢腐”；2013年反腐敗工作的啟示之一是“必須把懲治腐敗作為當(dāng)前重要任務(wù)，加大力度，形成震懾”，還認(rèn)為“各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對違紀(jì)問題及時(shí)曝光，發(fā)揮了警示和教育作用”；在講到巡視工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)要“聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，把發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾作為主要任務(wù)”。王岐山在中央紀(jì)委五次全會工作報(bào)告中，多次講到突出懲治腐敗“震懾”效果的重要性；在講到案件審查工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)要提高速度和“效率”，“對問題線索要迅速查處，該紀(jì)律處分的及時(shí)給予處分。……對黨員干部身上的問題早發(fā)現(xiàn)、早處置，及時(shí)約談函詢誡勉”。此外，還講到要用好十八大以來查辦的典型案例，開展“警示”教育，“發(fā)揮震懾作用”。

梳理領(lǐng)導(dǎo)講話和文件內(nèi)容，有兩點(diǎn)是比較明確和肯定的。其一，不敢腐的效果只與腐敗的懲治工作相關(guān)。習(xí)近平總書記講到的“不敢腐的懲戒機(jī)制”就十分明確。從古至今，人們找到的治理腐敗的措施不外乎三大類，即懲治、預(yù)防和教育。不敢腐只與懲治措施有關(guān)，或者說只有懲治措施才能產(chǎn)生不敢腐的效果。懲治也常被稱為懲處、懲戒、查處、打擊、執(zhí)行、執(zhí)法等。其二，懲治腐敗之所以能夠發(fā)揮不敢腐的效果，主要是它所釋放的威懾效應(yīng)。巡視工作之所以能發(fā)揮較大的震懾效應(yīng)，主要因?yàn)樗前l(fā)現(xiàn)腐敗問題線索的“利劍”。在產(chǎn)生不敢腐效果的具體途徑上，主要有三：一是加大懲治腐敗的力度，形成高壓反腐的聲勢，可以產(chǎn)生較大的震懾效應(yīng)；二是提高案件查辦和處置工作的速度和效率，有助于產(chǎn)生不敢腐的效果；三是及時(shí)對查處的腐敗案件予以曝光，運(yùn)用典型案例開展警示教育，也能產(chǎn)生重要的不敢腐效果。

盡管已有文獻(xiàn)和資料對不敢腐進(jìn)行了定義，對產(chǎn)生不敢腐效果的機(jī)理進(jìn)行了探討，但還不夠清晰和明確。筆者早前的相關(guān)研究可作為后續(xù)進(jìn)一步討論的一個(gè)基礎(chǔ)。我們曾提出一個(gè)“制度預(yù)防腐敗理論框架”，并進(jìn)一步對懲治腐敗的有效性模型進(jìn)行了專門的討論 〔4 〕102-116，126-160。主要結(jié)論有如下幾點(diǎn)：一是，反腐敗的威懾作用，或者說不敢腐的效果，只與反腐敗的懲治職能相關(guān)。二是，懲治行動專門針對的是已經(jīng)發(fā)生了腐敗行為的人群，人們習(xí)慣上稱之為“腐敗分子”；而威懾作用則針對的是另外一類人群，這些人可能是未曾腐敗而潛在有傾向、有可能腐敗者，也可能是已經(jīng)發(fā)生了腐敗，但還沒有被發(fā)現(xiàn)和懲處，可能再次實(shí)施腐敗者——統(tǒng)稱為潛在的腐敗人群?？傊?，懲處行動和不敢腐效果針對的是兩類不同的對象，不能混為一談。三是，有鑒于此，總體的懲治有效性就包括兩類有效性，即“懲處有效性”和“威懾有效性” 〔4 〕126，后者正對應(yīng)于懲治的“不敢腐”效果。懲治職能最重要的價(jià)值不是對查辦腐敗案件活動樂此不疲，甚至高調(diào)炫耀查辦了多少腐敗案件，而是能否充分地釋放出威懾效應(yīng)，讓潛在的腐敗人群“不敢腐”。很顯然，懲處有效是威懾有效的前提，但懲處有效了不等于威懾也有效，這是兩個(gè)不同的范疇。第四，從懲處有效到威懾有效，中間有著復(fù)雜的因素及傳導(dǎo)機(jī)制。直觀的例子就是成語“殺雞儆猴”所講的道理。懲治活動針對的是“雞”，威懾效應(yīng)或不敢腐效果針對的則是“猴”。可能殺了很多只雞，場面也相當(dāng)?shù)难芰埽镒邮欠裾娓械胶ε履?？猴子在什么情況下才會真的害怕呢？顯然，一部分因素取決于“殺雞”，但“殺雞”之外肯定還有其他的因素。這個(gè)成語以動物舉例，已比較復(fù)雜。運(yùn)用到智慧的人，肯定更加復(fù)雜。在原來的研究中，重點(diǎn)討論了“懲處概率”和“法治”兩個(gè)因素 〔4 〕134-135，此外也談及從懲處到威懾的傳導(dǎo)因素，但還存有一些模糊的地方。

在上述文獻(xiàn)和資料回顧的基礎(chǔ)上，我們首先對不敢腐予以定義。所謂不敢腐，是指反腐敗的懲治職能產(chǎn)生了足夠的威懾效應(yīng)，讓潛在的腐敗人群感到恐懼，而不敢實(shí)施腐敗行為。其次，結(jié)合上述關(guān)于產(chǎn)生不敢腐效果的因素和機(jī)理，反腐敗的懲治職能所依賴的主要要素，以及現(xiàn)階段我國反腐敗的具體特點(diǎn)，先提出如下實(shí)現(xiàn)不敢腐的框架模型（見圖1），然后再對其合理性予以解釋和說明。該模型中的主要要素也就構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)不敢腐應(yīng)具備的主要條件或要達(dá)到的主要標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 實(shí)現(xiàn)不敢腐標(biāo)準(zhǔn)模型

上述模型中共包括四個(gè)要素，這四個(gè)要素之間在邏輯上是串行關(guān)系，環(huán)環(huán)相扣，最終共同決定了“不敢腐”的效果。串行邏輯關(guān)系表明，越是位置靠前的要素，就越重要一些。四個(gè)要素內(nèi)部可以劃分為兩組：前兩個(gè)是一組，屬于懲治腐敗制度的設(shè)計(jì)；后兩個(gè)則是另外一組，屬于懲治腐敗制度的運(yùn)行。

前兩個(gè)要素正是懲治腐敗制度的兩大組成部分。任何現(xiàn)代國家要懲治腐敗，一定要先制定反腐敗的法律、紀(jì)律或類似的規(guī)則。我國是一個(gè)反腐敗法律和紀(jì)律并重的國家。反腐敗法律和紀(jì)律的基本功能有二：一是對腐敗行為予以定義，這個(gè)定義越全面、準(zhǔn)確，質(zhì)量越高；二是對如何懲治性質(zhì)和情節(jié)各不相同的腐敗行為予以規(guī)定。如果懲治能夠做到“有效、適度而且具有警戒性”，就是好的。在筆者早前的研究中，曾提出一個(gè)懲治原則，即在堅(jiān)持公平正義原則，也就是罪罰相當(dāng)原則的基礎(chǔ)上，一定要讓腐敗行為得不償失，而不能有利可圖 〔4 〕128。能做到這些，就是好的法律和紀(jì)律。

再好的懲治腐敗的法律和紀(jì)律，都需要由具體的反腐敗機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，否則將不會產(chǎn)生不敢腐的實(shí)際效果。而且，反腐敗機(jī)構(gòu)及其體制要科學(xué)得力，確保執(zhí)行力要強(qiáng)，要高效。針對反腐敗機(jī)構(gòu)及其體制的相關(guān)研究，我們認(rèn)為，一個(gè)卓越的反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備四大特征，即：獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專業(yè) 〔5 〕。具備這些特征的反腐敗機(jī)構(gòu)才能對任何腐敗行為一視同仁地予以懲處，這也就是法治的原則；此外，在懲治腐敗時(shí)才能快速和高效，即執(zhí)行有力。決定反腐敗機(jī)構(gòu)及其體制的制度安排，既可以通過專門的組織法或類似文件予以規(guī)定，也可以在反腐敗的法律和紀(jì)律中予以規(guī)定。如果是這樣，反腐敗法律和紀(jì)律就要肩負(fù)起第三種功能。

具備前兩個(gè)要素之后，懲治腐敗的具體行動就可以一試身手了。這就引出了模型中的第三個(gè)要素，即通過對腐敗行為的具體查辦和懲處來“遏增量和去存量”。在我國現(xiàn)階段反腐敗的實(shí)際情況下，無論是遏增量還是去存量都具有極大的現(xiàn)實(shí)性。很顯然，遏增量和去存量也是檢驗(yàn)反腐敗政治決心，檢驗(yàn)反腐敗法律和紀(jì)律，以及反腐敗機(jī)構(gòu)履職盡責(zé)效果的試金石。在懲治腐敗活動中，遏增量和去存量成績越大，不敢腐的效果就越好。

模型中的最后一個(gè)要素是要對懲處腐敗活動透明公開。考慮到懲治腐敗活動的特殊性，過程信息不一定同步和完全公開，滯后一些、部分公開也是可以的，但對于結(jié)果信息應(yīng)實(shí)現(xiàn)最大程度的透明公開，這是產(chǎn)生不敢腐效果的重要因素。公開透明的主要作用是發(fā)揮傳播效應(yīng)，使懲治腐敗的懲戒和警示效果最大限度地釋放出來。

從反向視角或許可以更加清晰地看出上述四個(gè)要素在影響不敢腐效果上的關(guān)聯(lián)性和重要性。如果反腐敗法律和紀(jì)律不健全，懲治腐敗就無從談起。即使反腐敗法律和紀(jì)律完備，如果沒有勝任的反腐敗機(jī)構(gòu)去執(zhí)行或者執(zhí)行力不強(qiáng)，也起不到不敢腐的效果。即使具備了前兩個(gè)要素，如果不能有效遏制住腐敗增量和“去存量”，怎么會產(chǎn)生不敢腐的效果呢？即使具備前三個(gè)要素，如果對所有的懲治腐敗活動都秘而不宣，也不會產(chǎn)生不敢腐的效果。

上述四個(gè)要素是不是就齊全了呢？也不能這么絕對。只能說這四個(gè)要素非常重要?；蛘哒f，在上述模型中，把影響不敢腐的主要因素都涵蓋進(jìn)來了，但肯定還有其他的要素。例如，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界越來越公認(rèn)，反腐敗政治決心（political will，也譯作政治意志、政治意愿等）是決定反腐敗成效的一個(gè)重要因素 〔6 〕，當(dāng)然也會影響懲治腐敗活動及不敢腐的效果。另外，在懲治腐敗活動透明公開環(huán)節(jié)，如果能加入積極的警示教育和廉政教育內(nèi)容，以及適度的廉政宣傳活動，以營造出有利的氛圍，不敢腐的威懾效果應(yīng)該會更好。正像王岐山在十八屆中央紀(jì)委五次全會工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)通過典型案例開展警示教育那樣，是很有道理的。

二、對照不敢腐標(biāo)準(zhǔn)還存在的差距

本部分的任務(wù)是對照實(shí)現(xiàn)不敢腐的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對十八大以來五年反腐敗斗爭在不敢腐方面所取得的成績以及存在的差距予以分析評判，進(jìn)一步識別出制約實(shí)現(xiàn)不敢腐的短板，從而找到未來努力的方向。

在黨和政府看來，過去五年在反腐敗工作方面所取得的主要成績就是“初步實(shí)現(xiàn)”了“不敢腐的目標(biāo)”。如果是這樣，差距正是“初步實(shí)現(xiàn)”和“完全實(shí)現(xiàn)”之間的距離。十九大報(bào)告中給出的正是這個(gè)評價(jià)，即“不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)”。十八屆中央紀(jì)委七次全會也有這個(gè)評價(jià)，此外還有“腐敗蔓延勢頭得到有效遏制”的評價(jià)。由此推斷，黨和政府在給出“初步實(shí)現(xiàn)”判斷時(shí)主要依據(jù)的就是上述模型中的第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即“遏增量和去存量”。

“腐敗蔓延勢頭得到有效遏制”也就是“腐敗增量得到明顯遏制”。這表明，黨的十八大以來，通過采取高壓反腐等措施，在遏增量上的成績是最明顯的，而在減存量上的成績就沒有那么突出。需要指出的是，迄今為止，黨和政府在腐敗存量的表述上用的都是“減存量”，而不是“去存量”。二者之間的政策含義不同。在十八屆中央紀(jì)委提交給黨的十九大的工作報(bào)告中，在“今后五年的工作建議”部分使用的仍是“減少腐敗存量”。在反腐敗成績突出的遏制增量方面，我們也不能估計(jì)得過滿。從公布的個(gè)案來看，黨的十八大后仍不收斂、不收手的案例并不少見。這其中就有知名度很高的“老虎”級人物如孫政才、房峰輝、張陽、王三運(yùn)、王珉、朱明國、仇和、楊衛(wèi)澤等。在減少腐敗存量方面，我們更是不能過于樂觀。即使假定十八大后腐敗增量被完全遏制住了，即十八大之后所有被查辦的腐敗分子都是存量，那減少的存量總數(shù)為“153.7萬人”，其中，“省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人”?；蛟S正是對過去五年反腐敗成績及當(dāng)下反腐敗形勢判斷上的審慎樂觀，在十九屆中央紀(jì)委二次全會的講話中，習(xí)近平總書記才強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)決減存量、重點(diǎn)遏增量”。

實(shí)際上，在不敢腐上，到底是該做出“初步實(shí)現(xiàn)”還是“完全實(shí)現(xiàn)”的判斷，亦或是其他的判斷，都需要對照上述模型中的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而不能只是其中之一。下面繼續(xù)對照其他三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)予以分析和評判?？梢钥隙ǖ氖?，對照理想的狀態(tài)，在不敢腐的其他三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)方面，我們還存在或大或小的差距。

（一）懲治腐敗的法律和紀(jì)律方面。黨的十八大之后，全國人大通過了《刑法修正案（九）》，對我國反腐敗刑法理念作出重大調(diào)整，隨后“兩高”據(jù)此通過了司法解釋，對反腐敗刑法條款進(jìn)行了修改。黨紀(jì)條例也進(jìn)行了重大的修改。但是，我國反腐敗法律和紀(jì)律還存在一些問題。這些問題主要有以下三個(gè)方面。一是，腐敗定義仍然主要局限于公共權(quán)力，而不是擴(kuò)展到委托權(quán)力。局限于公權(quán)力，就使得大量的非公權(quán)力的腐敗得不到應(yīng)有的懲處。二是，在對腐敗犯罪的懲處上重自由刑而輕財(cái)產(chǎn)刑。這導(dǎo)致對腐敗犯罪分子的懲罰難以達(dá)到“得不償失”的程度。越是數(shù)額巨大的腐敗，這種偏差往往越嚴(yán)重。三是，在對賄賂犯罪的懲戒上，重受賄而輕行賄。這是反腐敗刑法上的一個(gè)老問題。實(shí)際執(zhí)法中這種偏差進(jìn)一步放大?；蛟S正因?yàn)槿绱耍糯髨?bào)告中強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持受賄行賄一起查”。正確的原則當(dāng)然是“受賄行賄同罪”。在該原則下，在具體個(gè)案上，再根據(jù)受賄和行賄的具體性質(zhì)及情節(jié)來決定實(shí)際的懲戒力度。實(shí)際上，有很多的行賄，其性質(zhì)和情節(jié)比受賄嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)懲戒的更重而不是更輕甚至完全免除。

（二）反腐敗機(jī)構(gòu)及體制方面。黨的十八大之后，無論是黨內(nèi)監(jiān)督還是國家監(jiān)察，都經(jīng)歷了重大的改革。在黨內(nèi)監(jiān)督上，改革的重要內(nèi)容之一是從黨的紀(jì)檢“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制入手，通過實(shí)行“兩個(gè)為主”和“同時(shí)報(bào)告”，加大了省和省以下紀(jì)委在紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)向上垂直的比重。相比而言，國家監(jiān)察體制改革的力度更大。新組建的國家監(jiān)察委員會直接向本級人大負(fù)責(zé)，新機(jī)構(gòu)由原來的五個(gè)機(jī)構(gòu)經(jīng)橫向整合而成。這些改革都使得新的反腐敗機(jī)構(gòu)具有了更大的獨(dú)立性和權(quán)威性。然而，如果對照卓越反腐敗機(jī)構(gòu)的四大特征，都還存在差距。相對來說，在“獨(dú)立”和“權(quán)威”方面，差距小一些，而在“廉潔”和“專業(yè)”方面，差距仍比較大。

（三）懲治腐敗工作的透明公開方面。總體來看，懲治腐敗活動信息的公開透明程度與威懾效果成正比。黨的十八大以來，懲治腐敗工作的透明公開程度有了很大的改進(jìn)。以新的中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站為表率，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站都有了很大的變化，在腐敗案件查辦信息發(fā)布的及時(shí)性上，在典型案件的曝光力度上，都有較大的改進(jìn)，令人耳目一新。以腐敗案件立案為例，之前的常態(tài)是坊間傳言了很久，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)才予以證實(shí)。實(shí)際上，這方面信息的源頭就在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。黨的十八大之后，對于大部分案件，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案第一時(shí)間就在其官網(wǎng)上發(fā)布。大量典型案件的曝光發(fā)揮了較好的震懾效果。當(dāng)然，這方面還有較大的改進(jìn)空間。一是，公開的只是部分案件。二是，在公開的案件上，信息還不完全，尤其是一些嚴(yán)重腐敗的案件，不完全程度還比較大。性質(zhì)和情節(jié)極其惡劣的腐敗分子確有“綁架”黨和政府的可能，但如果真因顧慮黨和政府的形象受損而選擇隱瞞他們的惡劣行為，就等于是組織為個(gè)人“背鍋”，其結(jié)果必定是弊大于利。短期看，似乎是維護(hù)了黨和政府的形象，減少了黨和政府聲譽(yù)上的損失，減少了群眾一時(shí)的不滿，但長期看無異于包庇腐敗分子，麻痹了大家對腐敗嚴(yán)重性和危害性的警惕，制約了不敢腐效果。此外，由于廣大干部和群眾得不到完全的信息，也會對黨和政府的反腐敗工作產(chǎn)生誤解。

結(jié)合后面三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的分析，在實(shí)現(xiàn)不敢腐的目標(biāo)上，也只能是“初步實(shí)現(xiàn)”，而不能認(rèn)為是“完全實(shí)現(xiàn)”。綜合比較來看，雖然在上述四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)方面都存在差距，但差距最大的主要是集中在兩方面，即反腐敗機(jī)構(gòu)和體制，以及去存量上。這兩個(gè)方面應(yīng)該是制約實(shí)現(xiàn)不敢腐的短板。串行關(guān)系和“木桶原理”的邏輯是一樣的，即木桶能裝多少水由最短的木板決定。因此，未來改進(jìn)的重點(diǎn)，就是要從克服短板上著力。

三、實(shí)現(xiàn)不敢腐的對策

本部分聚焦制約實(shí)現(xiàn)不敢腐的兩個(gè)短板，即反腐敗機(jī)構(gòu)改革和去存量，分別提出對策。

（一）要盡快將反腐敗機(jī)構(gòu)改革到位?？偟乃悸肪褪且獙φ摘?dú)立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)這四大特征，繼續(xù)深化反腐敗體制機(jī)制改革，直到把反腐敗機(jī)構(gòu)及其體制改革到位。首先，在獨(dú)立性和權(quán)威性上，還有改革的必要和提升的空間。比較十八大以來的黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察體制改革，后者應(yīng)當(dāng)是更加超前和徹底一些。這主要表現(xiàn)在獨(dú)立性和權(quán)威性上?？墒牵韵聝蓚€(gè)方面的因素，導(dǎo)致在獨(dú)立性和權(quán)威性上，監(jiān)委必然要受紀(jì)委的影響。第一個(gè)因素是紀(jì)委和監(jiān)委的合署辦公及其模式選擇。在監(jiān)察體制改革中，紀(jì)委和監(jiān)委實(shí)行合署辦公是一個(gè)重要的頂層設(shè)計(jì)，且采用的是徹底的合署模式，即負(fù)責(zé)人和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)完全合一的模式，這就使得在黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察體制之間產(chǎn)生了高度的關(guān)聯(lián)。第二個(gè)因素是在紀(jì)律和法律的執(zhí)行上，堅(jiān)持“紀(jì)在法前”。重視紀(jì)律并堅(jiān)持紀(jì)律優(yōu)先，是我國的一個(gè)特色和傳統(tǒng)。在十八大后黨紀(jì)條例的修訂過程中，更強(qiáng)化了這個(gè)傳統(tǒng)，并首度明確使用“紀(jì)在法前”。紀(jì)委和監(jiān)委實(shí)行合署辦公是正確的大原則，但合署模式可做適當(dāng)調(diào)整，例如短期內(nèi)可選擇內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)完全合一但保留兩個(gè)負(fù)責(zé)人的模式 〔7 〕。重視紀(jì)律應(yīng)當(dāng)是一個(gè)很好的傳統(tǒng)或特色。堅(jiān)持“紀(jì)嚴(yán)于法”肯定是一個(gè)正確的、重要的原則，但在法治的原則下，應(yīng)當(dāng)同時(shí)堅(jiān)持“法高于紀(jì)”。即在實(shí)踐中可以探索當(dāng)一個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗行為同時(shí)涉嫌違反紀(jì)律和法律時(shí)，堅(jiān)持法律優(yōu)先，待違法問題處置之后再追加紀(jì)律處分。這樣就能夠避免“以紀(jì)代法”，避免讓一個(gè)違反法律的人未經(jīng)任何法律程序而完全逃避了法律責(zé)任。

除了在紀(jì)委監(jiān)委合署模式上作出適當(dāng)調(diào)整，以及在紀(jì)律和法律執(zhí)行關(guān)系上作出改變外，更積極的思路和做法是繼續(xù)深化黨內(nèi)監(jiān)督體制改革，以克服黨內(nèi)監(jiān)督在獨(dú)立性和權(quán)威性上滯后的問題。黨的十八大之后的最新改革，是在省和省以下紀(jì)委實(shí)行在紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)向上垂直的辦法。這個(gè)辦法肯定是有效果的，但也有局限性，就是只能在省和省以下層級使用，而不能運(yùn)用到頂層，即中央層級。如果認(rèn)為在省和省以下，為了強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，需要對原來的紀(jì)檢“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制作出調(diào)整，以提升紀(jì)委的獨(dú)立性，那在中央層面同樣也有這個(gè)必要。新的辦法則只能是徹底審視紀(jì)檢“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，并從中找到解決方案。另外，現(xiàn)有《黨章》中關(guān)于違反黨紀(jì)案件的立案決定方式，在一定程度上限制了紀(jì)委的獨(dú)立性。其三，在違紀(jì)審查和違法調(diào)查權(quán)的授予上，尤其是在秘密調(diào)查權(quán)的授予上，也需要加大力度。授權(quán)不足，將直接影響紀(jì)委和監(jiān)委的權(quán)威性。

確保紀(jì)委和監(jiān)委的高度廉潔，離不開一套嚴(yán)密的監(jiān)督制約紀(jì)委和監(jiān)委的外部和內(nèi)部監(jiān)督制度設(shè)計(jì)。黨的十八大之后，提出監(jiān)督機(jī)構(gòu)也需要監(jiān)督的理念很重要，但在監(jiān)督機(jī)制和措施上，主要還局限于內(nèi)部的措施。實(shí)際上，在對任何組織或個(gè)人的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)上，外部監(jiān)督都是必不可少的。在外部監(jiān)督有效可靠的基礎(chǔ)上，以一定的內(nèi)部監(jiān)督作為補(bǔ)充當(dāng)然也是必要的?，F(xiàn)在來看，無論是紀(jì)委還是監(jiān)委，外部監(jiān)督都還不夠?？傊?，建立具體的、可靠的、常態(tài)化的、實(shí)時(shí)化的外部監(jiān)督是當(dāng)務(wù)之急。就監(jiān)委而言，人大應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起外部監(jiān)督的主體責(zé)任。為此，人大應(yīng)拿出具體的、專門的監(jiān)督辦法。就紀(jì)委而言，黨代會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起外部監(jiān)督的主體責(zé)任。依托黨代會建立對紀(jì)委的外部監(jiān)督機(jī)制，需要做的工作會更多一些。

“專業(yè)”指的是紀(jì)委和監(jiān)委干部要成為一支專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化的隊(duì)伍，具有很高的專業(yè)能力。這要求對當(dāng)下行政化主導(dǎo)的干部人事制度作出重大改變，開辟出專業(yè)化發(fā)展的通道，而且能讓大多數(shù)紀(jì)委和監(jiān)委干部進(jìn)入專業(yè)技術(shù)通道。此外，還需要在專業(yè)人員的專業(yè)權(quán)限和薪酬待遇等方面，建立配套的制度。

（二）以有效的策略快速去除腐敗存量。如前所述，黨的十八大以來反腐敗斗爭的主要成績是在遏制增量方面。在此基礎(chǔ)上，自然應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注存量。另外，從黨的十八大以來依然存在不收手、不收斂問題的情況來看，也需要更加重視存量問題。嚴(yán)格地說，這些在黨的十八大之前已經(jīng)腐敗了的腐敗分子，都不是增量而是存量。正是由于這些存量沒有及時(shí)得到去除，才對遏制增量構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

黨的十八大之前，盡管我國反腐敗斗爭沒有停止過，也取得了諸多成效，但是由于各種原因，一直沒有有效遏制住腐敗蔓延的勢頭，腐敗的存量不容忽視。那么，如何才能去除腐敗存量呢？如果用十八大以來的策略，可稱之為“逐個(gè)查辦”或“人人過關(guān)”策略 〔8 〕，即使腐敗存量最終能夠得以去除，但在短期內(nèi)一定是難以做到的。黨的十八大以來，年均查辦案件30萬件，最多的年份是50萬件。如此大規(guī)模的查辦，一旦陷于曠日持久，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性就必然增大。更為嚴(yán)重的是，如此曠日持久地大規(guī)模查辦，即使能夠持續(xù)進(jìn)行下去，結(jié)果會不會就是行動的初衷呢？這些都必須要未雨綢繆?？傊?，很有必要考慮一下新的策略。新的策略與“逐個(gè)查辦”策略相對。這類策略，我們1989年就用過，即“兩高通告”① 或“從寬處理”策略。我國香港1976年也用過，即“特赦令”。2017年4月，四川省樂山市紀(jì)委監(jiān)察局頒布的《關(guān)于對限期主動交代違紀(jì)問題人員予以從寬處理的通告》 ②，也是一個(gè)實(shí)際的案例。需要指出的是，這些實(shí)際使用過的策略在政策設(shè)計(jì)上都有或大或小的瑕疵，在系統(tǒng)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，完全可以設(shè)計(jì)出更優(yōu)的策略來 〔9 〕。

對于實(shí)現(xiàn)不敢腐來說，克服上述兩個(gè)“短板”固然是最緊迫的，但也有必要考慮其他一些措施。其中，加強(qiáng)和改善廉政教育就很有必要。事實(shí)上，在圖1實(shí)現(xiàn)不敢腐標(biāo)準(zhǔn)模型中已經(jīng)隱含了這一建議。對懲處腐敗實(shí)施透明公開的直接目的當(dāng)然是為了釋放甚至是放大震懾效應(yīng)。對于實(shí)現(xiàn)不敢腐來說，這當(dāng)然不可或缺。但從廉政教育視角來看，僅透明公開還只是略顯被動的措施，更積極的做法是用好查處的腐敗案件，實(shí)施更加積極的廉政教育。例如，近些年來各級黨政機(jī)關(guān)開展的警示教育就是很好的做法。另外，如果廉政教育開展得好，還可讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部在提升敬畏、審慎用權(quán)方面產(chǎn)生積極的效果。

注 釋：

①指《關(guān)于貪污、受賄、投機(jī)倒把等犯罪分子必須在限期內(nèi)自首坦白的通告》，由最高人民法院、最高人民檢察院于1989年8月15日聯(lián)合發(fā)布，簡稱“兩高通告”?！锻ǜ妗芬?guī)定，從8月15日至10月31日，凡有貪污、受賄、投機(jī)倒把等犯罪行為的人，如果在限期內(nèi)自首坦白、積極退贓或有檢舉他人犯罪等立功表現(xiàn)的，將一律從寬處理，依照不同犯罪情節(jié)得到從輕、減輕處罰或免除刑事處罰。

②參見樂山新聞網(wǎng)：http：//www.leshan.cn/html/view/view_

40134E5E3A3B1110.html。

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〔8〕任建明.反腐敗要有靈活的政治智慧〔J〕.人民論壇，2014（S2）.

〔9〕任建明.清除腐敗歷史“存量”的策略之爭〔J〕.廉政瞭望，2015（9）.

責(zé)任編輯 陳 鵑