2018年PPP風往哪吹

文／周蘭萍 孟奕

周蘭萍，北京市中倫（上海）律師事務所合伙人，國家發(fā)改委和財政部PPP專家。

孟奕，北京市中倫（上海）律師事務所律師。

2018年2月，財政部聯(lián)合18家行業(yè)部委組織評選的第四批政府和社會資本合作示范項目（下稱“第四批PPP示范項目”）名單揭曉。經(jīng)過激烈的角逐，本次共有396個項目最終入圍。無論是從本次示范項目評審過程的規(guī)范性，還是從最終入選項目的質量來看，第四批PPP示范項目不乏可圈可點之處。而通過本次示范項目的評審結果，筆者也看到了新形勢下PPP項目的工作重點，以及未來國內PPP項目的發(fā)展趨勢，望與讀者分享。

政策導向明顯

早在《關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（下稱“財金76號文”）出臺之時，筆者就提出本次示范項目的申報流程更為規(guī)范、篩選標準更為嚴格、政策導向性也更為明晰。而從本次評審結果來看，筆者的預測基本準確，從項目所屬行業(yè)領域和所在地域，到項目所屬類別和參與主體上，第四批PPP示范項目都略有側重。

第一，在行業(yè)領域上積極響應國家宏觀戰(zhàn)略。財政部PPP中心《第四批示范項目分析報告》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，本次示范項目中旅游、文化、教育、體育、養(yǎng)老基本公共服務領域項目無論是在數(shù)量還是在投資額上都遠超第三批示范項目，充分體現(xiàn)了對重點領域的政策扶持導向。同時，也間接反映了目前國內經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構調整和升級的轉型趨勢，“幸福產(chǎn)業(yè)”仍然會是未來國民經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的重要推動力量，也將會是深入推廣PPP模式的重點行業(yè)。

第二，項目入選數(shù)量與民企參與程度高度關聯(lián)。從第四批示范項目所處地域來看，山東入選項目數(shù)量最多，其次為云南、湖北、河南和四川等。比較后發(fā)現(xiàn)，這些項目數(shù)量最多的地區(qū)也正是民營資本參與程度最高的地區(qū)?？梢姡蠓卣股鐣Y本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿θ匀皇荘PP不變的初衷和目標，民營資本也仍然是加快推動PPP項目實施落地的中堅力量。

第三，項目所屬類型體現(xiàn)PPP政策新趨勢。2017年年底出臺的《財政部辦公廳關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（下稱“財金92號文”）明確提出了關于“優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量”的要求。而從第四批示范項目的回報機制的占比情況來看，可行性缺口補助類項目數(shù)量最多，占比67%，而政府付費類僅占比16%。可見，在當前嚴控政府債務規(guī)模、防范政府債務風險的大背景下，嚴格恪守PPP項目合規(guī)性、嚴格把控PPP項目的入庫標準和管理要求會成為新形勢下的常態(tài)。

十大展望

第四批PPP示范項目名單公布后，已入圍的項目必然會成為業(yè)內關注的焦點，并起到業(yè)內示范項目的引領和樣板作用，帶動更多PPP項目落地實施。同時，第四批示范項目的出臺也引發(fā)了筆者對于目前PPP項目發(fā)展趨勢和實施重點等問題的進一步思考，基于此，筆者對2018年的PPP市場提出以下十大展望。

進一步拓展存量項目的發(fā)展空間

財金76號文在對第四批示范項目申報篩選工作提出具體要求的同時，就已提出鼓勵規(guī)范運用PPP模式盤活存量公共服務資產(chǎn)，吸引社會資本參與運營，提高公共服務供給質量和效率。但是從本次評審結果來看，新建項目的數(shù)量仍然占比最多，達到86%，而在當前大力推進供給側結構性改革、創(chuàng)新公共服務供給機制的戰(zhàn)略背景下，存量項目仍然存在巨大的發(fā)展?jié)摿屯顿Y空間。同時，財金92號文也明確了PPP項目的政策導向將以盤活存量、加強運營管理為主，通過對存量項目的優(yōu)先支持，引導PPP機制在存量基礎設施領域發(fā)揮作用。

讓項目最大程度實現(xiàn)自身收益平衡成為主流

從項目的回報機制的數(shù)量占比情況來看，純政府付費項目并非被完全禁止，但是采用了更加審慎的態(tài)度對待。未來如何拓展項目的經(jīng)營性收入來源，從而在降低項目財政支出壓力的同時，實現(xiàn)項目運營的可持續(xù)性將成為政府和社會資本所共同面臨的一個難題。對此，筆者認為，在確定項目回報機制時，地方政府首先應回歸理性認識，基于項目的現(xiàn)實需求基礎深入挖掘項目潛在的經(jīng)營性空間，而非為了將項目包裝成為可行性缺口補助項目，盲目將毫無關聯(lián)的非經(jīng)營性子項目與其他經(jīng)營性子項目打包。同時，在項目回報機制設計過程中，地方政府應充分聽取潛在社會資本的意見，充分發(fā)揮社會資本特別是民營資本在市場化運作上的優(yōu)勢。

發(fā)揮PPP在連片扶貧開發(fā)項目上的顯著成效

筆者特別注意到，在第四批示范項目中共有68個連片扶貧開發(fā)地區(qū)的項目，并主要集中在貴州、云南和四川等西部省份。可見，PPP模式在響應國家精準扶貧政策，通過基礎設施和公共服務助力貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的作用已初顯成效。目前，連片扶貧開發(fā)項目的行業(yè)分布主要集中在市政工程、交通運輸和旅游三大領域，但隨著國家扶貧政策的逐步深入及示范項目的帶動效應，未來PPP還會繼續(xù)滲透到扶貧開發(fā)地區(qū)的教育、醫(yī)療、環(huán)境和社會保障等方方面面。

探索民營資本深入?yún)⑴cPPP項目的新渠道

如前所述，本次評審過程中對于民營企業(yè)參與的項目給予了優(yōu)先支持，但是從民營資本參與項目的行業(yè)分布來看，仍然主要集中于市政工程、片區(qū)開發(fā)等注重施工的傳統(tǒng)行業(yè)，而對于民營資本可以發(fā)揮運營優(yōu)勢的環(huán)保、養(yǎng)老、能源等行業(yè)，其參與力度相對稍顯不足。民營資本在PPP中所發(fā)揮的重要作用已經(jīng)不言而喻，未來進一步拓展民營資本的發(fā)展空間，鼓勵不同所有制企業(yè)的強強聯(lián)手仍然會是PPP的重要組成部分。

進一步推廣PPP成效明顯地區(qū)的示范效應

本次示范項目中有46個國務院推廣PPP成效明顯市縣的項目，占項目總數(shù)的12%。而且，由于政府治理能力和市場基礎較好，推廣PPP成效明顯市縣入選的示范項目比例明顯高于全國市縣的入選平均水平。但是，需要注意的是，PPP成效明顯并不意味著PPP項目做得多、做得大，或盲目加快項目的落地率。對于PPP實施成效的判斷最終還是應回到PPP的本源，即如何有利于政府利用有限的財政資源撬動更多社會資本的資金，通過引入先進的技術和管理經(jīng)驗，促進項目的產(chǎn)出質量和效率的提升，以達到降本增效的效果。而這些都離不開地方政府在鼓勵采用PPP模式的同時相應落實項目監(jiān)管和保障體系，從政策上做出合理引導。

注重實施模式不成熟項目的風險防控

從評審結果來看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目無論在數(shù)量上（15個）還是總投資額占比上（15%）都占據(jù)著較大的比重，也是民營資本爭相參與競爭的熱點項目。但是，由于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)（包括海綿城市、文化旅游、園區(qū)開發(fā)等）項目在實踐中尚處于探索階段，缺乏較為統(tǒng)一和成熟的實施方案，因此地方政府在對待該類項目時應保持更加謹慎的態(tài)度。特別是在財金92號文出臺后，應對項目的合規(guī)性進行嚴格管理，避免包括將不屬于公共服務領域的商業(yè)開發(fā)項目納入合作范圍、未按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)以及未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制等問題發(fā)生。

加大農(nóng)村基本公共服務的供給

2018年1月2日，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》公布，中央一號文件圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設做出全面部署，并提出深入推進農(nóng)村基礎設施建設，明顯改善農(nóng)村人居環(huán)境，扎實推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設的目標?？梢灶A見，未來PPP模式將會更多地與農(nóng)村土地整理、農(nóng)村環(huán)境綜合治理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施聯(lián)系在一起，并成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量。而這一目標的實現(xiàn)，離不開對農(nóng)村基本經(jīng)營制度、土地制度和集體產(chǎn)權制度的體制創(chuàng)新，為通過PPP模式加大農(nóng)村基本公共服務的供給打下堅實的政策保障基礎。

逐步完善物有所值定量分析操作細則

《第四批示范項目分析報告》特別對第四批示范項目的物有所值定量評價情況進行了專章分析，并通過物有所值指數(shù)分布區(qū)間表直觀體現(xiàn)了PPP模式在提質增效方面發(fā)揮的作用。但是，實務中針對物有所值定量分析仍然存在著參照項目缺乏統(tǒng)一標準、風險承擔成本計算方式不合理、忽視定量評價使得物有所值流于形式等問題。對此，筆者認為，不論是為項目自身決策提供參考依據(jù)，還是為后續(xù)PPP項目推進和推廣提供經(jīng)驗，都有必要繼續(xù)堅持開展物有所值定量評價工作的實踐和探索，也建議相關主管部門深入研究定量評價方法，繼續(xù)細化相關操作指引規(guī)范定量評價工作，讓物有所值定量評價工具自身也能真正實現(xiàn)“物有所值”。

繼續(xù)加大項目信息公開力度

從2015年PPP綜合信息平臺的建立，到《PPP綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金〔2017〕1號）的出臺，再到財辦金〔2017〕92號進一步明確項目管理庫入庫標準和管理要求，財政部基本實現(xiàn)了對全國PPP項目信息公開情況的評價和監(jiān)督，以及省級財政部門對本省PPP項目信息公開工作的監(jiān)督管理。在此基礎上，筆者認為，下一步應當繼續(xù)加大項目信息公開力度，并為社會公眾搭建切實有效的監(jiān)督平臺或者投訴渠道以及相應的處罰和整改機制，避免個別項目不按照相關規(guī)定及時、完整、準確地公開信息。

建立項目咨詢機構和專家責任追究機制

此次《關于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》（財金〔2018〕8號）提出，對于申報材料弄虛作假或評審專家徇私舞弊影響示范項目評審結果的，以及未及時充分公開項目信息或項目實施情況與申報材料嚴重不符的，一經(jīng)查實，將調出示范項目名單，并將相關咨詢機構或評審專家從咨詢機構庫或專家?guī)熘星逋?。而筆者由此想到，當前實踐中，對于項目咨詢機構的確缺乏有效的管理機制，導致項目實施方案、合同文本質量良莠不齊。對此，筆者認為，除了示范項目，對于目前已入庫的PPP項目也應相應建立項目咨詢機構和評審專家的管理細則和責任追究機制，以保障PPP項目的健康發(fā)展。

結語

第四批PPP示范項目的出臺為2018年的PPP工作掀開了新的篇章，也為當前PPP市場注入了新的活力和希望。前途光明，道路曲折。新的一年，愿所有的PPP人都能不忘初心，恪守底線，戒驕戒躁，去粗取精，以實際行動積極助力PPP的規(guī)范發(fā)展。