我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

張佳敏　朱政

政府績(jī)效評(píng)估制度作為“政府之箭”，一直備受學(xué)術(shù)界和政界的關(guān)注，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐與改進(jìn)，帶有中國(guó)特色的政府績(jī)效評(píng)估制度顯示出了“中國(guó)方案”的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。但作為一種舶來(lái)制度，雖然其在方法技術(shù)等基礎(chǔ)方面進(jìn)步顯著，但政府績(jī)效評(píng)估制度作為一個(gè)系統(tǒng)，發(fā)展空間仍然很大。

當(dāng)前，地方政府績(jī)效評(píng)估取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但政府績(jī)效評(píng)估有效性存在的零散化、經(jīng)驗(yàn)化、局部化、復(fù)雜化等問(wèn)題尚未得到妥善解決，甚至某些政府績(jī)效評(píng)估制度仍被束之高閣，無(wú)法實(shí)施。尤其隨著目前反貪腐新形的俞漸發(fā)展，原有的地方政府績(jī)效評(píng)估制度的評(píng)估體系、評(píng)估方法、評(píng)估過(guò)程、評(píng)估結(jié)果以及結(jié)果應(yīng)用方面存在過(guò)時(shí)問(wèn)題，抑或新制定的政策只是“嵌入式”地存在于整個(gè)政策系統(tǒng)中，并沒(méi)有與實(shí)際情況和其他制度有效融合發(fā)揮整體作用。

一、我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估方法實(shí)踐

在改革開(kāi)放的30多年里，隨著改革的不斷深入，我國(guó)政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等方面獲得了長(zhǎng)足進(jìn)步。在相關(guān)理論研究和實(shí)踐探索雙管齊下的推動(dòng)下，我國(guó)政府管理的實(shí)踐不斷推陳出新，地方政府較為健全的管理機(jī)制逐步形成。為使地方政府績(jī)效評(píng)估有效性得到有效提高，了解現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，探索規(guī)律成了必不可少的環(huán)節(jié)。由此，研究之初有必要了解地方政府績(jī)效評(píng)估制度的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題，進(jìn)而使本次研究具有現(xiàn)實(shí)性意義。

（1）從評(píng)估主體上看。目前我國(guó)的績(jī)效評(píng)估方法有三種存在形式：自上而下評(píng)估、自下而上評(píng)估、第三方評(píng)估。第一種方法較為典型的例子是青島市委市政府將戰(zhàn)略目標(biāo)分解，通過(guò)考級(jí)與評(píng)人相結(jié)合的方式，鼓勵(lì)地方政府在制定績(jī)效考評(píng)制度體系時(shí)要相機(jī)行事；第二種方法的典型事例是南京從2001年實(shí)施至今的“萬(wàn)人評(píng)議政府”活動(dòng)；第三種方法的典型實(shí)例則是甘肅省當(dāng)局開(kāi)創(chuàng)性地委托蘭州大學(xué)評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效。

（2）從評(píng)估客體上看。目前我國(guó)的績(jī)效評(píng)估方法有兩種存在形式：組織評(píng)估、個(gè)人評(píng)估。較為典型的組織型評(píng)估方法當(dāng)屬2000年杭州市施行的打分評(píng)選“滿(mǎn)意不滿(mǎn)意政府單位”活動(dòng)，被連續(xù)兩年評(píng)為“不滿(mǎn)意單位”者，將面臨被撤換的危機(jī)。個(gè)人層面的績(jī)效評(píng)估目前有二：一種是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效評(píng)估。典型事例是浙江省湖州市以責(zé)任承包制為基礎(chǔ)，把最終評(píng)估結(jié)果界定為領(lǐng)導(dǎo)干部工作目標(biāo)定量評(píng)估、干部群眾聯(lián)合評(píng)議和上級(jí)組織定性定量評(píng)估此三個(gè)方面的綜合評(píng)估。另一種是對(duì)普通公職人員日常工作的績(jī)效評(píng)估。主要形式是同級(jí)人事部門(mén)和上級(jí)部門(mén)按照相關(guān)法律、規(guī)定和辦法等對(duì)普通政務(wù)人員的評(píng)估。

（3）從評(píng)估內(nèi)容上看。目前我國(guó)的績(jī)效評(píng)估方法主要以三種形式存在：普適性組織績(jī)效評(píng)估、行業(yè)組織績(jī)效評(píng)估。第一種方法的典型例子有許多：目標(biāo)責(zé)任制、效能監(jiān)督等；第二種方法廣泛存在于事業(yè)編制的部門(mén)：國(guó)防部為軍隊(duì)設(shè)立績(jī)效評(píng)估體系、環(huán)保部為環(huán)保局設(shè)立績(jī)效評(píng)估體系等；第三種方法的典型例子是：北京市借用電子網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)評(píng)估、珠海市創(chuàng)立的“珠海模式”評(píng)估、深圳市的非政府部門(mén)評(píng)議政府。

二、我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)存問(wèn)題

當(dāng)前，地方政府績(jī)效評(píng)估體系指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理，無(wú)效用的問(wèn)題日漸突出，部分地方官員對(duì)待工作態(tài)度消極、懶政不作為甚至認(rèn)為不做事就不會(huì)犯錯(cuò)誤。這些現(xiàn)象都從側(cè)面反映出部分績(jī)效評(píng)估制度的低效甚至是過(guò)期無(wú)效。為此，將地方政府績(jī)效評(píng)估方面存在的問(wèn)題進(jìn)行概括，具體如下：

（1）地方政府績(jī)效評(píng)估體系的指標(biāo)設(shè)置不合理①指標(biāo)范圍設(shè)置不合理。目前我國(guó)部分地方政府管理范圍過(guò)于寬泛，將當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的業(yè)績(jī)作為政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，甚至還將企業(yè)的規(guī)模和發(fā)展進(jìn)程作為考核指標(biāo)的一部分。②體系指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置也不盡人意。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的設(shè)置不僅數(shù)量多權(quán)重大，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成方面也耗費(fèi)了不少的精力，而其他非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的地位明顯不足。③體系指標(biāo)的定性與定量分配不合理。一方面，地方政府評(píng)估機(jī)構(gòu)沒(méi)有將績(jī)效評(píng)估制度根據(jù)各崗位、部門(mén)、組織等進(jìn)行細(xì)化和因地制宜，甚至將其它地區(qū)的評(píng)估體系指標(biāo)照搬照抄，政府單位的職工分四種，行政編制職工、參公編制職工、事業(yè)編制職工與合同聘用制職工，各職工的工作因其崗位性質(zhì)特點(diǎn)，所處地區(qū)環(huán)境的不同而千差萬(wàn)別。暫且不論部門(mén)性質(zhì)相同而規(guī)模大小和地域不同，使用同一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是否公平。且談對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估制度“一刀切”，最直接的影響就是導(dǎo)致了評(píng)估制度的低效甚至使其成了象征性的“假把式”，以至于形成“年年做績(jī)效，年年換湯不換藥”的局面。可想而知，公職人員的工作熱情也是只減不增。另一方面，用量化的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估某些指標(biāo)，是否科學(xué)也不得而知。部分部門(mén)追求評(píng)估數(shù)值時(shí)樂(lè)此不疲，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估華而不實(shí)，助長(zhǎng)了欺上瞞下的風(fēng)氣。

（2）地方政府績(jī)效評(píng)估隨意性、無(wú)序性、自發(fā)性多發(fā)。目前，地方政府績(jī)效評(píng)估程序性運(yùn)作尚不規(guī)范，以至于評(píng)估工作的連續(xù)性得不到保證，部門(mén)間也無(wú)法及時(shí)開(kāi)設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流與學(xué)習(xí)活動(dòng)。

（3）地方政府績(jī)效評(píng)估監(jiān)督不盡全面。地方政府績(jī)效評(píng)估監(jiān)督主體單一化，監(jiān)督體系運(yùn)行不協(xié)調(diào)?！安铄e(cuò)糾偏”成為監(jiān)督部門(mén)的日常工作，監(jiān)督工作經(jīng)常陷入被動(dòng)消極的不利局面，造成虛監(jiān)、弱監(jiān)、失監(jiān)的問(wèn)題嚴(yán)重。

基于上述現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，地方政府績(jī)效評(píng)估制度是否具有持久執(zhí)行的過(guò)程和充分發(fā)揮的功能是其能否發(fā)揮有效l生的關(guān)鍵.

三、提高政府績(jī)效評(píng)估有效性的途徑

作為一項(xiàng)政府制度，地方政府績(jī)效評(píng)估以一定的體制作為生長(zhǎng)環(huán)境，而環(huán)境的改變也會(huì)影響評(píng)估內(nèi)外信息流的轉(zhuǎn)換進(jìn)而影響制度的有效運(yùn)作。況且，地方政府績(jī)效評(píng)估并不是一維的，它的復(fù)雜性不能用一言以蔽之。因此，衡量績(jī)效評(píng)估的有效性，不僅要在制度相容、動(dòng)力驅(qū)動(dòng)、方法選擇和價(jià)值取向方面，強(qiáng)化制度的價(jià)值引導(dǎo)與體系整合功效，以實(shí)現(xiàn)增進(jìn)人民利益、提升大眾滿(mǎn)意度、強(qiáng)化政府責(zé)任等根本目標(biāo)。

因此，地方政府績(jī)效評(píng)估有效性的提高，可以從以下幾個(gè)層面著手：

（1）執(zhí)行過(guò)程有效陛層面。①方法整合。評(píng)估方法要在傳統(tǒng)方法基礎(chǔ)之上，運(yùn)用多種理論和各學(xué)科方法，比如：治理理論、公民社會(huì)理論、層次分析法、卡諾模型等。評(píng)估指標(biāo)除“4E”（經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平）指標(biāo)外，還可以包括：民主、個(gè)性化等多維指標(biāo)的考評(píng)，在執(zhí)行過(guò)程中，充分考慮政策發(fā)揮作用有效性的影響因素。為借助于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，大力推行電子政務(wù)，做好績(jī)效考評(píng)的推行與總結(jié)，保證信息渠道暢通，在網(wǎng)絡(luò)績(jī)效評(píng)估執(zhí)行過(guò)程形成良好回路，進(jìn)一步擴(kuò)大評(píng)估的深度廣度和信度。②體制創(chuàng)新。明確評(píng)估期望與引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制并存。評(píng)估程序公開(kāi)透明的基礎(chǔ)上，評(píng)估程序也要充滿(mǎn)活力。激勵(lì)不夠就會(huì)導(dǎo)致動(dòng)力不滿(mǎn)，最終導(dǎo)致能力低下。地方政府績(jī)效評(píng)估制度制定者運(yùn)用較高的評(píng)估期望和正確適當(dāng)?shù)男r(jià)就能在被考核者內(nèi)心激現(xiàn)出較高的牽引力。③制度完善。以法律的權(quán)威作為有效績(jī)效評(píng)估的基石。中國(guó)幾千年的“治”思想已經(jīng)潛移默化地滲透到政府工作的各個(gè)角落，中國(guó)的“人情社會(huì)”狀態(tài)依然有較大進(jìn)步空間。評(píng)估過(guò)程能公開(kāi)透明，評(píng)估方法因地制宜，評(píng)估制度全面有效，以重塑的價(jià)值取向?yàn)橥寥?，輔以完善的配套制度，培育高效的執(zhí)行過(guò)程。

（2）發(fā)揮作用有效陛層面方法整合。①文化沉淀。地方政府績(jī)效評(píng)估制度價(jià)值重塑，樹(shù)立責(zé)任、服務(wù)、效能三大理念，提高政府工作業(yè)績(jī)與績(jī)效，增強(qiáng)民眾信任，使評(píng)估效能最大化發(fā)揮。此外，不同的價(jià)值取向也會(huì)對(duì)評(píng)估體系形成不同的邊界作用，影響公務(wù)人員工作的方式方法和心理狀態(tài)，甚至使其在價(jià)值取向的引導(dǎo)下，做出偏離現(xiàn)實(shí)的行為。要使重塑的價(jià)值觀深入到政府績(jī)效評(píng)估的肌理甚至是臟腑，就要沖破原有的評(píng)估文化，開(kāi)創(chuàng)地方政府績(jī)效評(píng)估文化新常態(tài)。②角色定位。政府職能重新定位?，F(xiàn)今，我國(guó)改革的步伐大闊步地進(jìn)行，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，也必然會(huì)引起社會(huì)治理新常態(tài)，隨著改革節(jié)奏，地方政府的角色要重新定位，構(gòu)建一個(gè)有限且有效的地方政府，在執(zhí)行過(guò)程有效性的基礎(chǔ)上，通過(guò)提高業(yè)績(jī)和信任度，提高地方政府績(jī)效評(píng)估有效性。當(dāng)然，轉(zhuǎn)型實(shí)踐過(guò)程中，權(quán)力下放的程度還要根據(jù)各地方的具體情況進(jìn)行優(yōu)選，避免造成“軟政權(quán)化”的問(wèn)題。

（作者單位：蘇州大學(xué)）