政協(xié)界別變遷：中國共產(chǎn)黨政治吸納能力的一個研究視角

李后強 郭丹 陳蘭馨

[摘要]人民政協(xié)通過界別設(shè)置最大程度上保證了社會各界人士廣泛、深入地參與國家政治生活，為各社會階層和社會群體的意見和建議進行系統(tǒng)化的表達提供了制度化平臺。界別的設(shè)置、調(diào)整、變遷具有重要的政治意義，不僅能最大程度上保證了社會各界人士廣泛、深入地參與國家政治生活，而且也體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨在民主協(xié)商平臺上進行民主商議與治理的民主吸納機制。政協(xié)界別所包涵的行業(yè)越豐富，代表性越強，比例設(shè)置越合理，越能保證民主協(xié)商的水平和質(zhì)量，所能解決的實際問題也就越多。正是如此，政協(xié)界別的設(shè)置和變遷是中國共產(chǎn)黨的政治吸納能力的重要體現(xiàn)。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)合社會的有效組織形式，是執(zhí)政黨和社會維系利益多元化格局及政治穩(wěn)定的重要平臺，而人民政協(xié)界別是執(zhí)政黨發(fā)揚參與式民主理念的基本單位。

[關(guān)鍵詞]政協(xié)界別;中國共產(chǎn)黨;政治吸納

[中圖分類號] D627 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]2096-0921（2018）01-0047-13

自1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開以來，人民政協(xié)已走過68年的歷史。2004年《中國人民政治協(xié)商會議章程修正案》對人民政協(xié)的性質(zhì)作了明確的界定：中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式。之所以這樣界定，是因為人民政協(xié)肩負(fù)著在社會主義初級階段整合各種社會力量共同建設(shè)社會主義的偉大任務(wù)。

民主意味著參與，這是不言自明的命題，公民參與政治生活，不僅是一種政治制度，更是一種生活方式。因此，如何利用好人民政協(xié)這個重要的政治參與平臺，成為執(zhí)政黨應(yīng)該著意考慮的問題。人民政協(xié)界別的產(chǎn)生，主要根據(jù)社會分層因素。隨著改革的深入，社會分工越來越細(xì)，社會階層越來越多，職業(yè)種類越來越豐富。各階層群體都有反映心聲、表達愿望、履行義務(wù)、處理利益訴求的愿望。人民政協(xié)通過界別設(shè)置，使社會各個階層或群體都能參與政治協(xié)商，將社會不同階層的利益要求、政治訴求有機整合起來，納入到既有政治體系之內(nèi)，形成公民有序的利益表達、溝通協(xié)調(diào)和政治參與，才能體現(xiàn)出我國民主政治的廣泛性。界別是政協(xié)產(chǎn)生、存在和發(fā)展的組織基礎(chǔ)，也是構(gòu)成政協(xié)的基本單位。界別的設(shè)置、調(diào)整、變遷具有重要的政治意義，最大程度上保證了社會各界人士廣泛、深入地參與國家政治生活，為各社會階層和社會群體的意見和建議進行系統(tǒng)化的表達提供了制度化平臺，從而保障了最廣大人民群眾民主權(quán)利的實現(xiàn)。同時，也體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨在民主協(xié)商的平臺上進行民主商議與治理的民意吸納機制。因此，政協(xié)界別所包涵的行業(yè)越豐富，代表性越強，比例設(shè)置越合理，越能保證民主協(xié)商的水平和質(zhì)量，所能解決的實際問題也就越多。

一、中華人民共和國成立以來人民政協(xié)界別的發(fā)展變遷

“界別”有廣義和狹義之分。在廣義上，是指參加人民政協(xié)的各政黨、各人民團體、無黨派人士和其他各有關(guān)方面，例如，我們說全國政協(xié)是由34個界別組成的，這里的“界別”就是廣義上的;在狹義上，則是指除政黨和團體之外的其他參加政協(xié)的各個方面，如文化藝術(shù)界、科學(xué)藝術(shù)界、經(jīng)濟界、教育界、少數(shù)民族界和宗教界等等。講政協(xié)組成上的界別特點，通常是指廣義的界別。

“界別”是政協(xié)組織的特有術(shù)語，是參加人民政協(xié)的各個黨派、人民團體、各民族和各界人士在人民政協(xié)組織中的具體劃分形式，也是政協(xié)會議的組織形式。界別反映了人民政協(xié)的組織構(gòu)成，同時也反映了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的各個組成部分。按界別組成，既是人民政協(xié)構(gòu)成的一個顯著特點，也是人民政協(xié)得以存在并發(fā)揮作用的一個依據(jù)和優(yōu)勢所在。界別是人民政協(xié)組織形成的基礎(chǔ)和開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的依托與紐帶，是政協(xié)委員發(fā)揮主體作用的平臺，是專門委員會聯(lián)系政協(xié)委員的橋梁，是人民政協(xié)發(fā)揮整體作用的基礎(chǔ)。

界別設(shè)置在某種程度上反映出政協(xié)本身地位和作用的變遷。隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，政治協(xié)商制度的廣泛性一再面臨挑戰(zhàn).社會的發(fā)展、分化、多元造成各類群體在觀念、利益、主張方面的諸多沖突，不同社會階段會形成不同社會階層，并致力于參與政治生活。因此，政協(xié)界別也在相應(yīng)不斷發(fā)生變化，以適應(yīng)和體現(xiàn)新型階層的利益訴求。

（一）政協(xié)界別數(shù)量的變遷

1949年8月，周恩來在新政治協(xié)商會議籌備會常務(wù)委員會第四次會議上講話指出：“中國人民政治協(xié)商會議是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是各單位的集體?！敝袊嗣裾螀f(xié)商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權(quán)，代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，發(fā)揮了重要的歷史作用。第一屆政協(xié)全國委員會包括46個參加單位，由黨派單位14個、團體單位16個、區(qū)域單位9個、軍隊單位6個以及特別邀請人士等各界代表和社會賢達組成。例如：在這一屆政協(xié)會議上，毛澤東在簽名冊題寫的簽到詞是“中國共產(chǎn)黨代表團毛澤東”。第一屆政協(xié)并無界別之說，但是從代表委員的產(chǎn)生方式來看，卻具有日后政協(xié)界別的屬性。

1954年第一屆全國人民代表大會召開后，人民政協(xié)不再代行全國人大的職權(quán)。1953年中共中央下發(fā)《全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議關(guān)于人民代表大會制實行后統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的意見》，明確了政協(xié)會議作為獨立的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在。1954年，中國人民政治協(xié)商會議第二屆全國委員會由中共、民革、民盟、民建、無黨派、民進、農(nóng)工、致公、九三、臺盟、青年團、工會、農(nóng)民、婦聯(lián)、青聯(lián)、合作社、工商聯(lián)、文聯(lián)、自然科學(xué)團體、社會科學(xué)團體、教育界、新聞出版界、醫(yī)藥衛(wèi)生界、對外和平友好團體、社會救濟福利團體、少數(shù)民族、華僑、宗教界共28個單位和特別邀請人士組成。區(qū)域代表和軍隊代表不再作為“參加單位”參加人民政協(xié)，而是納入到全國人民代表大會體系中?？梢钥闯?，從政協(xié)第二屆全國委員會開始有了“界”的提法，如教育界、新聞出版界、醫(yī)療衛(wèi)生界等，但主要是指稱不同的職業(yè)類別。值得一提的是，在這一屆全國政協(xié)上增加了“合作社”界別，鮮明反映出中華人民共和國建立初期集體經(jīng)濟的痕跡。此后的各屆政協(xié)委員會都在此基礎(chǔ)上進行調(diào)整變化，有的取消，有的增設(shè)。

第五屆政協(xié)（1978～1983）取消了“合作社”界別，增設(shè)了“體育界”界別。第六屆政協(xié)（1983～1988）增設(shè)“中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會”和“港澳同胞”兩個界別，反映出港澳臺事務(wù)開始提上國家議事日程，全國政協(xié)界別總數(shù)達到31個。第八屆政協(xié)（1993～1998）為了體現(xiàn)科學(xué)技術(shù)的重要性，凸顯科技人才的社會地位，增設(shè)了“中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會”界別，同時為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展而增加了“經(jīng)濟界”。此外，還將“港澳同胞”界拆分為“香港同胞”和“澳門同胞”兩個界別。自第八屆政協(xié)到當(dāng)前的第十二屆政協(xié)，政協(xié)的界別總數(shù)一直穩(wěn)定在34個。

隨著政協(xié)的發(fā)展，界別的概念也愈來愈明晰，李瑞環(huán)曾在全國政協(xié)九屆四次會議閉幕會上的講話中指出：“人民政協(xié)由界別組成，政協(xié)委員是各個界別的代表。……從一定意義上講，了解了各界別的意見就基本上了解了多數(shù)人的意見，掌握了各界別的情況就基本上掌握了整個社會的情況?！?004年，在全國政協(xié)十屆二次會議通過的政協(xié)章程修正案中增加了“設(shè)若干界別”、“在本界別中有代表性”、“界別設(shè)置”等字眼，這是第一次在正式章程中以“界別”來指稱所有的政協(xié)參加單位。

（二）政協(xié)界別名稱的變化

就政協(xié)界別名稱而言，由于界別構(gòu)成成分的變化，名稱也相應(yīng)發(fā)生改變。在1959～1964年的人民政協(xié)第三屆全國委員會中，“中國新民主主義青年團”改為“中國共產(chǎn)主義青年團”。從第四屆全國政協(xié)的“中國文學(xué)藝術(shù)屆聯(lián)合會”到第五屆的“文學(xué)藝術(shù)界”，再到第六屆的“文化藝術(shù)界”，這一屆別所涵蓋的范圍不斷擴大。第五屆全國政協(xié)（1978～1983）將“中華人民共和國科學(xué)技術(shù)協(xié)會”更名為“科學(xué)技術(shù)界”，將“社會科學(xué)團體”更名為“社會科學(xué)界”，突破了團體限制，表明這些界別不僅僅包括團體代表，還包括這類領(lǐng)域中的其他代表人士。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，第六屆全國政協(xié)（1983～1988）“農(nóng)民”界改為“農(nóng)林界”，又于1998年九屆全國政協(xié)改為“農(nóng)業(yè)界”，涵蓋范圍擴大至農(nóng)、林、牧、漁等第一產(chǎn)業(yè)的代表。1998年，鑒于港澳地區(qū)地位和性質(zhì)的變化，第九屆全國政協(xié)將“香港同胞”界改為“特邀香港人士”，“澳門同胞”界改為“特邀澳門人士”。2003年第十屆全國政協(xié)將“社會福利界”改為“社會福利和社會保障界”。政協(xié)界別的更名反映了社會不同階段的發(fā)展需要，擴大了涵蓋范圍，也體現(xiàn)出不同時期人民政協(xié)組織的廣泛性。

（三）政協(xié)界別構(gòu)成的變遷

大體來說，當(dāng)前人民政協(xié)的界別結(jié)構(gòu)可以分為黨派界別、人民團體界別、職業(yè)界別和特殊界別四大界別類型。但是，人民政協(xié)的發(fā)展過程中有過不同的情況。中華人民共和國建立初期的第一屆人民政協(xié)由于其特殊的歷史地位，內(nèi)部結(jié)構(gòu)分為黨派、區(qū)域、軍隊、團體和特別邀請人士五大類型。隨后的從第二屆政協(xié)開始，內(nèi)部的類型結(jié)構(gòu)逐漸穩(wěn)定并最終固定下來。在人民政協(xié)的發(fā)展歷程中，四種界別類型的政協(xié)委員所占的比例也處于變動之中，體現(xiàn)了人民政協(xié)隨著社會發(fā)展不斷增強的政治吸納和政治包容?？傮w而言，黨派界別和人民團體界別在歷屆政協(xié)中相對穩(wěn)定，數(shù)量相對有所下降;而職業(yè)界別的人數(shù)和比例則變動較大，尤其是改革開放以來增長迅速;特殊界別類型中，特邀人士界別的數(shù)量在不斷下降。

1.黨派界別類型和人民團體界別類型的變遷。在人民政協(xié)的界別構(gòu)成分類中，黨派界別這一類型在組織化和制度化程度上都是最高的，在政協(xié)發(fā)展中的地位也最為重要。具體而言，黨派界別類型包括中國共產(chǎn)黨、各民主黨派和無黨派民主人士。與民主黨派進行的政黨協(xié)商，是我國政治協(xié)商中的重要內(nèi)容。無黨派民主人士是在中國革命具體歷史條件下發(fā)展形成的。最初是指形式上沒有結(jié)成黨派，但實質(zhì)上有黨派性的人士。后來通常指沒有參加任何黨派組織，在社會上有一定影響，在學(xué)術(shù)上有一定造詣，為國家的獨立、民主、富強而奮斗的人士。2015年中共中央發(fā)布了關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的第一部法規(guī)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，其中明確指出：無黨派人士是指沒有參加任何政黨、有參政議政愿望和能力、對社會有積極貢獻和一定影響的人士，其主體是知識分子。

中華人民共和國建立初期，參加第一屆全國政協(xié)的民主黨派有11個。第二屆全國政協(xié)中減少了“中國人民救國會”和“三民主義同志聯(lián)合會”兩個民主黨派，“民主建國會”改為“中國民主建國會”，“中國國民黨民主促進會”改為“中國民主促進會”，體現(xiàn)了人民代表大會制度建立后民主黨派的政治變動情況。在第五屆全國政協(xié)中，“無黨派民主人士”曾改為“無黨派愛國人士”，但隨后第六屆政協(xié)又更回原名至今。

在具體的比例人數(shù)中，第二、三、四、五屆黨派界別委員占全體委員的比例依次是31. 3%、25.8%、23. 1%、17. 4%，處于不斷下降之中。由于20世紀(jì)50年代的反右擴大化和之后“文革”的政治影響，導(dǎo)致黨派界別的委員受到很大的沖擊，1978年第五屆政協(xié)全體會議召開時，黨派界別的委員只占政協(xié)委員總數(shù)的17. 4%，是歷屆政協(xié)中比例最低的一屆。自1983年第六屆政協(xié)開始，由于結(jié)束了十年“文革”浩劫，再加上改革開放后中國各項事業(yè)紛紛走上正軌，政協(xié)的發(fā)展也逐漸趨于穩(wěn)定，黨派界別的人數(shù)和比例開始有所回升，除了第六屆的18. 3%之外，從第七屆到第十二屆政協(xié)，黨派界別的代表人數(shù)始終穩(wěn)定在22%～24%左右。

目前人民團體界別類型主要包括8個具體界別，分別是：中國共產(chǎn)主義青年團、中華總工會、中華全國婦女聯(lián)合會、中華全國青年聯(lián)合會、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會和中華全國歸國華僑聯(lián)合會。在歷史發(fā)展中，人民團體界別也存在變動。例如，中國共產(chǎn)主義青年團在第一、二屆政協(xié)中曾稱為“中國新民主主義青年團”，第六屆開始增設(shè)臺聯(lián)，第八屆增設(shè)了科協(xié)，而總工會、婦聯(lián)、青聯(lián)和僑聯(lián)是第二屆政協(xié)以來一直都設(shè)置的界別，雖然名稱稍有變動。工商聯(lián)成立于1953年，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、以私營工商業(yè)者為主體兼有其他工商業(yè)者參加的、具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的人民團體和民間商會。人民團體界別類型與黨派界別類型一樣，均有較高的穩(wěn)定性，但是界別人數(shù)在全體政協(xié)委員中所占的比例有所下降。

2.職業(yè)界別類型的變遷

職業(yè)界別的劃分標(biāo)準(zhǔn)是職業(yè)，相對于黨派界別和人民團體界別，職業(yè)界別隨著社會的發(fā)展變化較大，反映出不同時期中國社會階層和職業(yè)的變遷。當(dāng)前我國職業(yè)界別類型主要包括文學(xué)藝術(shù)界、科學(xué)技術(shù)界、社會科學(xué)界、經(jīng)濟界、農(nóng)業(yè)界、教育界、體育界、新聞出版界、醫(yī)藥衛(wèi)生界、對外友好界、社會福利和社會保障界共11個界別。

社會主義市場經(jīng)濟加速著社會利益分化，社會發(fā)展蘊含著傳統(tǒng)職業(yè)不斷消亡，新興職業(yè)不斷出現(xiàn)的過程，因此，政協(xié)界別中，新的職業(yè)界不斷設(shè)立，某些過時的傳統(tǒng)職業(yè)界別也隨著時代發(fā)展而消亡。例如，第五屆政協(xié)設(shè)立了“體育界”;第六屆政協(xié)取消“農(nóng)民”屆，增設(shè)“農(nóng)林界”，后又改為“農(nóng)業(yè)界”;第八屆政協(xié)設(shè)立了“經(jīng)濟界”。

在計劃經(jīng)濟體制時期，我國各階層、行業(yè)類別有限，因此，職業(yè)界別委員占比始終穩(wěn)定在30%左右。改革開放以后，全國政協(xié)中職業(yè)性界別委員人數(shù)迅速增加，占全國政協(xié)的比例達到50%以上。在1983年的第六屆政協(xié)第一次全體會議中，職業(yè)性界別的委員人數(shù)得到成倍地迅速增長，其中增設(shè)的“農(nóng)林界”為102人;文化藝術(shù)界、科學(xué)技術(shù)界、社會科學(xué)界的人數(shù)分別從第五屆的65人、90人、25人，增加至134人、271人、78人;而教育界、新聞出版界、醫(yī)藥衛(wèi)生界的委員人數(shù)也從第五屆的25人、14人、50人，增加至160人、35人、109人。此后的第七屆政協(xié)至今，雖然職業(yè)界別內(nèi)部仍然存在各種變動，但是總?cè)藬?shù)占比一直維持在半數(shù)左右。這充分說明，改革開放以后中國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變革，利益群體分化，新的職業(yè)類別開始出現(xiàn)，各行業(yè)，各群體都有自己的愿望和需求，因此有必要增加界別委員規(guī)模，通過人民政協(xié)這個渠道來反映利益訴求。

3.特殊界別類型的變遷

以當(dāng)前的第十二屆人民政協(xié)為例，特殊界別主要是指少數(shù)民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳門人士和特別邀請人士5個界別。少數(shù)民族界、宗教界和“特別邀請人士”界自第一屆政協(xié)就一直存在，只是最初的名稱有所不同?！疤匮愀廴耸俊苯绾汀疤匮拈T人士”界，最初是第六屆時增設(shè)的“港澳同胞”界，隨后在第八屆分為“香港同胞”界和“澳門同胞”界，并在第九屆政協(xié)確立為當(dāng)前的界別稱謂。特殊界別中變化最明顯，也最值得關(guān)注的是“特別邀請人士”界。特別邀請人士，是指社會上各方面有代表性的人物。這一屆別的構(gòu)成并不固定，在不同時期，根據(jù)政協(xié)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和面臨任務(wù)的變化，特邀人士范圍都有所不同。

不同于其他界別，特邀人士成員來源廣泛，獨立性強，以個人身份參會，不像民主黨派一樣可以組成一個單位，形成一個組織。因此，不同時期特邀人士的人數(shù)和比例變化呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性，這更能反映出特邀人士與時代特征緊密相連。第一屆政協(xié)中，特邀人士主要出于政治性考慮和安排，他們是有益于中國革命和建設(shè)的一個特殊的群體，為我國社會主義建設(shè)提供了許多真知灼見，曾發(fā)揮過重要的歷史作用。第五屆政協(xié)一次會議，特邀人士幾乎占全體委員人數(shù)的一半，是政協(xié)歷史上最多的一次。此后，“特別邀請人士”界在政協(xié)的比例逐年下降，基本穩(wěn)定在10%左右?！疤貏e邀請人士”界雖然作為界別參加政協(xié)，但由于其身份角色的多元性，在參政議政時關(guān)注的問題各不相同，代表意義已逐漸弱化。

一、中華人民共和國成立以來政協(xié)界別變遷的歷史原因

（一）第一屆政協(xié)界別設(shè)置及其歷史因素

1948年，中共中央發(fā)布的紀(jì)念“五一”勞動節(jié)口號中呼吁：“各民主黨派，各人民團體及社會賢達，迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府?！边@個口號揭開了中國與民主黨派團結(jié)合作、協(xié)商建國的序幕。第一屆政協(xié)要履行全國人大的職權(quán)，既要保證無產(chǎn)階級的領(lǐng)導(dǎo)，又要實現(xiàn)和民主黨派及黨外人士的合作，因此，采取民主協(xié)商的方式才能更好的共商建國大業(yè)。在662名代表中，有44%是共產(chǎn)黨員，26%是工農(nóng)以及無黨派代表，30%為民主黨派。這樣，既能保證無產(chǎn)階級的領(lǐng)導(dǎo)地位，又能廣泛的團結(jié)中間人士和廣大進步力量。因此，第一屆人民政協(xié)盡一切可能邀請社會各方代表，包括民主黨派、人民團體、社會賢達、少數(shù)民族。委員不受性別、民族、年齡、教育背景、宗教信仰等限制，只要為中國的民主革命和人民解放事業(yè)做出過貢獻的人士，都被吸納到新政協(xié)中來。在即將成立的中央人民政府中，6位副主席有3位就是民主人士。但新政協(xié)也有嚴(yán)格而明確的政治標(biāo)準(zhǔn)，即“國民黨反動政府系統(tǒng)下的一切反動黨派及反動分子不容許參加”。

第一屆人民政協(xié)中最特別的組成單位是區(qū)域代表和軍隊代表，區(qū)域代表是解放區(qū)代表以及解放區(qū)的民主人士，軍隊代表則由人民解放軍各野戰(zhàn)軍代表組成，這兩個組成單位表現(xiàn)出深刻的歷史原因。首先，為了繼續(xù)剿滅國民黨殘余勢力，鞏固聯(lián)合政府，離不開軍隊的支持。其次，為了進一步獲取政權(quán)合法性，離不開解放區(qū)民主人士及群眾的支持。自1954年第二屆人民政協(xié)會議始，區(qū)域代表和軍隊代表被納入人大體系。

第一屆人民政協(xié)處在特殊的歷史時期，有其特殊的歷史地位，其“界別”設(shè)置的主要考慮在于獲取政治合法性，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量鞏固新生政權(quán)。中國共產(chǎn)黨想要成為全國唯一的執(zhí)政黨，就不能只著眼工農(nóng)的利益，而必須盡可能吸納更多的社會人士。相應(yīng)地，民主黨派和無黨派人士也不希望失去政治話語權(quán)，建立聯(lián)合政府是一種最優(yōu)選擇，他們可以將實現(xiàn)民主的希望寄希望于人民政協(xié)，通過政協(xié)提案實現(xiàn)自己的政治主張。

（二）第二至四屆政協(xié)界別的設(shè)置及其歷史原因

第二至四屆人民政協(xié)界別的設(shè)置差距不大，且都處于計劃經(jīng)濟時期，故放在一起進行分析。1954年的《中國人民政治協(xié)商會議章程》規(guī)定，中國人民政治協(xié)商會議，作為團結(jié)全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，仍然需要存在。因此，至1978年以前，人民政協(xié)是作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式而存在。

從黨派界別來說，中國共產(chǎn)黨相比其他民主黨派具有較明顯優(yōu)勢，第二、三、四屆政協(xié)中，中國共產(chǎn)黨的委員數(shù)分別是40人、60人、61人，占黨派界別的比例分別是22.8%、21.7%、22%。民主黨派之間占比并不均勻，民革、民盟、民建三大民主黨派占比較大，占15%左右，一些小黨派，如致公黨和臺盟卻未超過4%。

1956年底完成的社會主義三大改造，實現(xiàn)了公有制經(jīng)濟體制，產(chǎn)生了“兩個階級，一個階層”（工人階級、農(nóng)民階級、知識分子階層）。國家權(quán)力結(jié)構(gòu)趨于集中統(tǒng)一，勢必會對政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線功能的發(fā)揮產(chǎn)生一定壓制作用。再加上1957年展開的反對資產(chǎn)階級右傾化斗爭，將很多人民內(nèi)部矛盾當(dāng)作敵我矛盾來處理。1958年1月，毛澤東在最高國務(wù)會議上講話時指出各民主黨派也要整風(fēng)，從此政協(xié)也開始了“左”傾的政治生活，在各項工作中逐漸“以階級斗爭為綱”。隨后政協(xié)工作幾乎停滯癱瘓，第四屆人民政協(xié)只召開了一次全體會議。另外，這三屆政協(xié)從職業(yè)界別構(gòu)成上來說，也沒有很大變化，基本維持原狀。職業(yè)界別代表委員來源廣泛，職業(yè)性強，在這三屆政協(xié)中所占總體比重差別不大，甚至有的界別比重持續(xù)下降，這就更弱化了政協(xié)的民間性。官方的聲音大，而民間聲音小，使得人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織機構(gòu)聯(lián)系社會各界人士的優(yōu)越性體現(xiàn)不足。

（三）第五屆人民政協(xié)界別設(shè)置的特殊性及其歷史原因

第五屆全國人民政協(xié)第一次會議于1978年2月24日在北京召開，這是中國進入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期召開的一次政協(xié)會議，在正確路線指引下，人民政協(xié)在經(jīng)歷了文革沖擊后逐步走上正軌。為了使更多社會各界人士投入到國家的恢復(fù)和建設(shè)中，第五屆政協(xié)大幅度增加政協(xié)代表人數(shù)，本屆全國政協(xié)委員總數(shù)達1988人，比第四屆代表總數(shù)1199人增加了65. 8%。

值得注意的是，第五屆全國政協(xié)代表委員中，特邀代表人士達993人，占總?cè)藬?shù)的49. 95%。這主要是因為十年“文革”使得國家的政治社會秩序遭到極大破壞，人民政協(xié)會議也停開十余年，此次政協(xié)會議鄧小平特別邀請了一大批老干部、知識分子、愛國人士人等參政議政，五屆政協(xié)將這部分人群劃歸為“特別邀請人士”。此外，還由于原有界別制度一度被打亂，新吸納的政協(xié)委員無法歸入準(zhǔn)確具體的界別，所以也通過增加特邀人士的方式解決。

（四）第六至十二屆人民政協(xié)逐步走上發(fā)展正軌

從第六屆開始，人民政協(xié)的發(fā)展逐步走上正軌。在政協(xié)委員總?cè)藬?shù)上，第六屆政協(xié)的委員總數(shù)達到2038人，此后的第七、八、九屆緩慢增加，第九屆政協(xié)2196人，較第八屆增加一百余人，第十、十一、十二屆人數(shù)基本固定下來，分別是2238人、2237人、2237人。在界別構(gòu)成上，第八屆至第十二屆的界別數(shù)量都是34個，各界別所占比例也較為穩(wěn)定。職業(yè)界別代表人數(shù)和占比在這一時期穩(wěn)定在50%左右，成為四大界別類型中占比最大的一類。這也是改革開放后，尤其是進入20世紀(jì)90年代以來，中國的社會階層發(fā)生巨大變化的真實體現(xiàn)。

有關(guān)界別名稱的調(diào)整，反映出一些職業(yè)界別的特征變化，同時也反映出政協(xié)在不斷包容更多的新生力量。例如，第八屆政協(xié)首次增加了“經(jīng)濟界”界別，人數(shù)達83人，此后歷屆政協(xié)又保持不斷增長，2013年第十二屆政協(xié)時已經(jīng)增至151人。其他的職業(yè)界別人數(shù)也基本保持相對穩(wěn)定并小幅攀升。隨著以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度的確立，越來越多的非公人士被吸收到政協(xié)中。據(jù)統(tǒng)計，1993年有20名私營企業(yè)主參加了第八屆全國政協(xié)會議，1998年有40多名私營企業(yè)主參加了第九屆全國政協(xié)會議，到2003年的第十屆全國政協(xié)時私營企業(yè)主已增加到65名。

中國社科院陸學(xué)藝研究員依據(jù)勞動分工、權(quán)威等級、生產(chǎn)關(guān)系和制度分割把當(dāng)今中國劃分為十大社會階層，即國家與社會管理者、經(jīng)理人員、私營企業(yè)主、專業(yè)技術(shù)人員、辦事人員、個體工商戶、商業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)員、產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動者和城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者。人民政協(xié)作為我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的主要形式，有義務(wù)調(diào)動各社會階層的積極性，團結(jié)他們參與到國家的現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中。據(jù)此，中共中央及時調(diào)整了有關(guān)統(tǒng)戰(zhàn)政策，在2004年修改的《中華人民共和國憲法》和通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程修正案》中，增加了“社會主義事業(yè)的建設(shè)者”內(nèi)容。人民政協(xié)也根據(jù)不斷變化的新形勢，適度調(diào)整了界別構(gòu)成。2004年《中國人民政治協(xié)商會議章程》將愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織表述為：“由全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者組成的，包括香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺灣同胞和海外僑胞在內(nèi)的最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線?！睉椃?、政協(xié)章程的規(guī)定，使愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線擴展為勞動者、建設(shè)者、兩種愛國者的“四者”聯(lián)盟，擴大了團結(jié)，增強了包容，增進了社會各階層群體之間的和諧。這也成為政協(xié)界別重新調(diào)整、設(shè)置的現(xiàn)實原因。

三、政協(xié)界別變遷與中國共產(chǎn)黨政治吸納能力

通常意義上的政治吸納是指“政治體系對社會變遷過程中新興利益群體的權(quán)力訴求和政治參與的納入和整合過程”。有學(xué)者認(rèn)為，“政治吸納”概念主要來源于“行政吸納”概念，它由金耀基教授提出，用來解釋回歸前香港的治理，是“指一個過程，在整個過程中，政府把社會中精英或精英集團所代表的政治理論，吸收進政治決策結(jié)構(gòu)，因而獲致某一層次的‘精英整合，此過程賦予了統(tǒng)治權(quán)力以合法性，從而一個松弛的、但整合的政治社會得以建立起來”。政治吸納的主體不僅有國家，還有政黨，尤其表現(xiàn)為執(zhí)政黨。郎友興教授在行政吸納的基礎(chǔ)上對政治吸納做了進一步界定：政治吸納主要指執(zhí)政黨建立一種能夠表達政治意愿的政治結(jié)構(gòu)，讓社會上有些群體或階層可通過這個結(jié)構(gòu)表達出他們的政治意愿，從而使其利益得以實現(xiàn)。

政治吸納過程首先要建立在開放性的政治體制中，只有開放，廣開言路，沒有政治排斥，才能有效擴大政治參與的渠道，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，將絕大多數(shù)社會成員有效、有序的吸納進國家的政治生活，形成具有強大內(nèi)聚力的共同體。其次，政治吸納的過程也是合法性資源的開發(fā)和重構(gòu)的過程。執(zhí)政黨從本質(zhì)上來說也是一個社會性組織，只有全面贏得社會的認(rèn)同和支持，黨才能擁有執(zhí)政的廣泛社會基礎(chǔ);而只有實現(xiàn)了對社會的有效動員和整合，黨才能贏得社會，才能確立自身廣泛而穩(wěn)固的執(zhí)政基礎(chǔ)。在我國的政治制度中，政治協(xié)商制度的建立能夠最大程度體現(xiàn)出政治系統(tǒng)對社會精英組織的吸納。再次，從政治學(xué)的視角看，政治吸納體現(xiàn)了政治系統(tǒng)和社會環(huán)境之間的相互關(guān)系，政治系統(tǒng)只有與社會環(huán)境保持不斷的良性互動，才能及時有效的回應(yīng)社會，才能不斷得到反饋，增強自身生命力，為自己的生存和發(fā)展奠定合法性基礎(chǔ)。

（一）人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)合社會的有效組織形式

現(xiàn)代化的政治體系高度重視執(zhí)政黨對社會的有效吸納和調(diào)控能力，主要體現(xiàn)在執(zhí)政黨的社會整合能力和政治吸納功能。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，又是發(fā)揚社會主義民主的重要形式。作為中國共產(chǎn)黨關(guān)于人民代表大會成立后人民政協(xié)的性質(zhì)，毛澤東曾指出：“政協(xié)不能搞成國家機關(guān)，因為人大和國務(wù)院是國家權(quán)力機關(guān)和國家管理機關(guān)，如果把政協(xié)也搞成國家機關(guān)，那就成為二元了，這樣就重復(fù)了，分散了，民主集中制就講不通了。政協(xié)不僅是人民團體，而且是各黨派的協(xié)商機關(guān)，是黨派性的機關(guān)。”

人民政協(xié)在社會整合方面具有獨特的優(yōu)勢，主要體現(xiàn)為：人民政協(xié)作為最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，具有廣泛代表性和巨大包容性，實行“大團結(jié)、大統(tǒng)一、囊括一切代表人物”的方針，聚合了統(tǒng)一戰(zhàn)線中所有的政黨、所有重要的人民團體、無黨派代表人士、各少數(shù)民族和各界的代表、臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞的代表等各個方面，具有廣泛的代表性，就全國政協(xié)來說，它設(shè)有34個界別。人民政協(xié)吸納了一大批具有影響力的政治、經(jīng)濟、社會和知識精英，這些政協(xié)委員既有政治和社會影響力，又有專業(yè)特長，能夠提出科學(xué)的意見和建議，從而可以為執(zhí)政黨的有效執(zhí)政提供有益的輔助。在政治吸納的過程中，執(zhí)政黨往往會對社會精英進行政治安排，賦予其政治身份和名譽，利用其影響力凝聚社會力量。而社會精英也樂于依附和借助體制力量，通過體制內(nèi)渠道表達自己的意見、建議、訴求。也正是由于這樣的原因，使得每年召開全國政協(xié)會議時，一些行業(yè)的“明星委員”格外受到關(guān)注。

同時，人民政協(xié)制度特有的組織形式——界別在設(shè)置上具有很大的靈活性和適應(yīng)性，能夠為體制外新生社會群體的吸納提供廣闊的組織空間。通過與政黨制度的結(jié)合對于改革開放過程中出現(xiàn)的新興階層和社會力量進行吸納和整合，從而實現(xiàn)多元社會結(jié)構(gòu)的高度組織化和政治體系的穩(wěn)定。黨的十七大明確提出要增加新的社會階層和新經(jīng)濟組織的代表，新經(jīng)濟組織手中掌握著大量民營經(jīng)濟，也掌握大量的社會和人力資本，政黨不能忽視這個新興群體。采取有效的政治吸納戰(zhàn)略，加大這部分界別政協(xié)委員的比例，使得新興社會精英成為體制的伙伴，增強他們的政治認(rèn)同，有利于政治穩(wěn)定。當(dāng)然，獲得正式的體制身份，還有一個重要的功能，那就是可以用來制約政府官員濫用權(quán)力，使得企業(yè)的經(jīng)營活動和企業(yè)財產(chǎn)不易受到侵犯，并利用這些職務(wù)參與政治活動，合法地、公開地維護本企業(yè)的利益。

（二）人民政協(xié)是執(zhí)政黨和社會維系利益多元化格局及政治穩(wěn)定的重要平臺

亨廷頓曾指出：現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。政治不穩(wěn)定的主要根源有四個，分別是過速的現(xiàn)代化，失調(diào)的政治參與，擴大的城鄉(xiāng)差距，蔓延的政治腐化。這四點與高速發(fā)展的中國息息相關(guān)，一旦處理不好現(xiàn)代化過程中這四個方面，隨時都可能出現(xiàn)政治不穩(wěn)定的危險。政治穩(wěn)定實際上是～種政治秩序，“政治秩序則部分地取決于政治制度的發(fā)達程度和新興社會力量被動員起來參與政治的程度二者之間的關(guān)系”。區(qū)分現(xiàn)代化國家和傳統(tǒng)國家，最重要的標(biāo)志乃是人民通過大規(guī)模的政治組織參與政治并受到政治的影響。政治穩(wěn)定從根本上“依賴于政治參與程度和政治制度化程度之間的相互關(guān)系”。因此，政治穩(wěn)定應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代化國家追求的最大目標(biāo)。

由于現(xiàn)代化提高了人們的社會期望水平，政治穩(wěn)定的維持很大程度取決于政治體系的開放程度，尤其是對社會精英的容納程度。人們在追求各自的目標(biāo)的過程中，遇到問題會訴諸政治表達，當(dāng)表達和溝通的渠道不暢時，就會給政治系統(tǒng)帶來壓力，導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。對于現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的新興社會力量，將其納入政治體制之內(nèi)是一個在多元社會結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)高度組織化和政治穩(wěn)定的有效途徑。因此，吸納社會精英進入政治體系和政治組織，一方面可以真正了解到社會各界的政治需求，另一方面也可以通過發(fā)揮精英分子的社會影響力反過來影響政策要求，確保政府權(quán)威，實現(xiàn)整個政治系統(tǒng)的動態(tài)穩(wěn)定?！艾F(xiàn)代化已造就出或者在政治上喚醒了某些社會和經(jīng)濟集團，這些集團過去或者根本就不存在，或者被排除在傳統(tǒng)社會的政治范圍之外?，F(xiàn)在它們也開始參與政治活動了，它們要么被現(xiàn)存政治體制所同化，要么成為對抗或推翻現(xiàn)存政治體制的禍根。因此，一個處于現(xiàn)代化之中的社會，其政治共同體的建立，應(yīng)當(dāng)在‘橫向上能將社會群體加以融合，在‘縱向上能把社會和經(jīng)濟階級加以同化?！?/p>

人民政協(xié)是目前最大的一個協(xié)商治理平臺，20世紀(jì)90年代，在我國政治體制改革中，人民政治協(xié)商制度已經(jīng)逐漸升華出屬于自己的協(xié)商治理的理論形態(tài)。2006年《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中再次表達了對協(xié)商政治或者協(xié)商民主對于中國的現(xiàn)實意義的肯定。這與學(xué)界對協(xié)商民主的研究熱潮形成了呼應(yīng)。2007年《中國的政黨制度》白皮書進一步強調(diào)“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點”，這是“協(xié)商民主”的概念首次出現(xiàn)在中央文件當(dāng)中。黨的十八大報告直接將“協(xié)商民主”由一種民主形式上升為一種制度形式，提出推進社會主義協(xié)商民主廣泛、多元、制度化發(fā)展的總體布局，在發(fā)展協(xié)商民主問題的認(rèn)識上，達到了理論與實踐的融合。在實踐中，中國協(xié)商治理實踐在多個層面得到展開：人民政協(xié)作為國家層面協(xié)商治理的平臺功能得到加強，通過政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、常務(wù)委員、專題座談會、各專門委員會會議等形式，執(zhí)政黨、國家機關(guān)與參政黨、社會各界之間的協(xié)商互動關(guān)系得以體現(xiàn)。

（三）人民政協(xié)界別是執(zhí)政黨發(fā)揚參與式民主理念的基本單位

參與式民主是在代議制民主的基礎(chǔ)上，主張通過公民的討論、協(xié)商等參與方式制定公共政策，共同行動解決公共事務(wù)?，F(xiàn)代政治學(xué)普遍認(rèn)為參與式民主是代議制民主的有效補充。因為：第一，參與式民主能夠有效補充代議制精英政治的不足。第二，參與式民主更多強調(diào)公民參與政治與公共決策制定的過程，即用協(xié)商，討論等方式來解決實際問題，而代議制民主更加重視選舉，往往會忽略公共政策的產(chǎn)生和執(zhí)行。第三，參與式民主是更加廣泛的社會民主，深入到社會的各個領(lǐng)域，它首先要求建立一個參與性社會，擁有這個前提才能夠形成一個民主政府。

政協(xié)委員不按區(qū)域選舉產(chǎn)生而是按界別協(xié)商產(chǎn)生，這樣產(chǎn)生的委員可以不受地域和人口比例的限制，最廣泛地包容各方面的代表人士，從而使政協(xié)具有最廣泛的代表性和政治上最大的包容性，具有表達界別利益的功能。人民政協(xié)這樣的組織構(gòu)成充分體現(xiàn)了人民政協(xié)是最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，由界別組成可以使政協(xié)將社會各階級、階層的人和組織幾乎全部涵蓋;政協(xié)委員由各社會階層代表組成，是人民政協(xié)組織上的一個特點和優(yōu)勢，為人民政協(xié)發(fā)揚社會主義民主、切實履行職能提供了組織基礎(chǔ)和組織保證。人民政協(xié)的界別恰好反映了各行各業(yè)對國家政治和社會生活的參與，構(gòu)成人民政協(xié)的各界別在地位上沒有高低之分，在政治上沒有強弱之別，更沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。所有界別都可以通過參加政協(xié)會議、提交提案、參加聽證、議題論證和專題調(diào)研等途徑吸納民意，參與國事。政協(xié)委員既可以以個人身份發(fā)布意見，也可以代表所在界別、行業(yè)提出團體主張。人民政協(xié)各界別中匯集了各行各業(yè)中的精英，專業(yè)性強，文化層次高，意見深刻，對本專業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展有發(fā)言權(quán)。作為履行政協(xié)職能的主體，政協(xié)委員是唯一以界別代表的身份履行職責(zé)的政治力量。政協(xié)委員的界別代表身份，是人民政協(xié)組織具有廣泛代表性和巨大包容性的關(guān)鍵所在。中國共產(chǎn)黨通過人民政協(xié)這個平臺，最廣泛地爭取、團結(jié)、影響各民主黨派、人民團體和各族各界代表人士，充分利用各種政治資源，調(diào)動方方面面的積極性，共同為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而奮斗。發(fā)揮界別作用，直接關(guān)系到人民政協(xié)發(fā)揚社會主義民主形式的實現(xiàn)，關(guān)系到人民政協(xié)的政治地位，關(guān)系到執(zhí)政黨鞏固執(zhí)政地位、提高執(zhí)政能力、實現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)，其重要性不容忽視。