異地商會(huì)法律治理研究

張馳

〔內(nèi)容提要〕 隨著寧夏經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，異地商會(huì)也隨之興起。異地商會(huì)通過章程和其他自治規(guī)范，建立起了自治機(jī)制，行使社會(huì)自治權(quán)。寧夏異地商會(huì)依法實(shí)施法律治理，推動(dòng)了寧夏經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。然而，在法律治理中也存在著商會(huì)自治能力不足、政會(huì)協(xié)調(diào)不足等問題，必須從完善地方立法、加強(qiáng)商會(huì)自治權(quán)建設(shè)等方面優(yōu)化法律治理能力。

〔關(guān)鍵詞〕 寧夏回族自治區(qū) 異地商會(huì) 法律治理

一、異地商會(huì)的蘊(yùn)涵與法律地位

（一）異地商會(huì)的基本涵義

異地商會(huì)，相對(duì)于本地商會(huì)而言是指由工商業(yè)者發(fā)起成立，經(jīng)工商業(yè)者所在地民政機(jī)關(guān)依法登記注冊(cè)，以其原籍地行政區(qū)域名稱為特征，以維護(hù)會(huì)員利益，推動(dòng)工商業(yè)者所在地與其原籍地經(jīng)濟(jì)合作交流的非營(yíng)利性社會(huì)經(jīng)濟(jì)自治組織。其本質(zhì)上是為了維護(hù)會(huì)員利益組成的互益性民間經(jīng)濟(jì)組織。

異地商會(huì)是商會(huì)的一個(gè)類型，和商會(huì)組織一樣，具有民間性、互益性、自治性特征，與一般商會(huì)不同的是，異地商會(huì)還有地緣性特征。商會(huì)發(fā)起設(shè)立的主體來自他鄉(xiāng)（原籍所在地），在異鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)（商會(huì)登記地所在地），基于地緣關(guān)系聚合在一起，本著互幫互助、共同發(fā)展、增進(jìn)兩地經(jīng)濟(jì)交流合作的理念，依法登記組建起的一新型商會(huì)組織。地緣鄉(xiāng)情關(guān)系在異地他鄉(xiāng)造就了一個(gè)“熟人社會(huì)”，促使身在異地經(jīng)營(yíng)的企業(yè)、個(gè)體工商戶“抱團(tuán)取暖”，共同發(fā)展。

（二）異地商會(huì)的法律地位

對(duì)異地商會(huì)法律地位的認(rèn)定，既要考慮到現(xiàn)行法律的規(guī)定，還要從商會(huì)與政府組織、企業(yè)的關(guān)系中去思考。根據(jù)國(guó)務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，民政部門在登記管理中將社團(tuán)分為學(xué)術(shù)性、行業(yè)性、專業(yè)性和聯(lián)合性四類，在國(guó)家有關(guān)社團(tuán)分類管理中，是將商會(huì)作為行業(yè)類經(jīng)濟(jì)團(tuán)體管理的。在民法中，商會(huì)被視為一般的民事主體。它依照《民法通則》取得法人資格，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定登記成立，參與到具體的民事法律關(guān)系中，享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)，是民事主體中的一種。在行政管理法律關(guān)系中，商會(huì)是行政管理相對(duì)人，受登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，在多元化主體參加的社會(huì)治理中，商會(huì)是重要的社會(huì)治理主體。

對(duì)普通商會(huì)的法律屬性探討也一樣適用于異地商會(huì)。筆者認(rèn)為，異地商會(huì)的法律地位可以歸納為依據(jù)國(guó)家法律成立，依照法律法規(guī)和自治規(guī)范運(yùn)行的社會(huì)團(tuán)體法人，其目的在于維護(hù)會(huì)員的合法利益，促進(jìn)商會(huì)登記地與會(huì)員原籍地的經(jīng)濟(jì)交流與合作。其運(yùn)行受到公法、私法的雙重影響，異地商會(huì)自治權(quán)是一種社會(huì)權(quán)力，對(duì)商會(huì)會(huì)員具有約束力。自治規(guī)范的制定權(quán)、市場(chǎng)自律監(jiān)管權(quán)、爭(zhēng)議調(diào)處權(quán)和會(huì)員懲戒權(quán)是自治權(quán)的內(nèi)容。

二、異地商會(huì)的自治與法律治理

（一）異地商會(huì)的自治與自治權(quán)

“所謂自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的規(guī)章，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程”。異地商會(huì)的自治是相對(duì)于國(guó)家系統(tǒng)而存在的通過自治規(guī)范自我管理的一種狀態(tài)。異地商會(huì)參加地方社會(huì)治理的形式就是自治，這種自治至少具有以下內(nèi)涵：一是異地商會(huì)自治是一種治理行為。異地商會(huì)的活動(dòng)一方面要依照國(guó)家法律進(jìn)行，另一方面異地商會(huì)章程、公約、誠(chéng)信規(guī)范等行業(yè)內(nèi)部自律規(guī)范也制約著商會(huì)及其會(huì)員的行為。通過商會(huì)自治制定自治規(guī)范，形成商會(huì)內(nèi)部自治秩序，服務(wù)會(huì)員、服務(wù)社會(huì)，溝通與政府、其他企業(yè)、消費(fèi)者的關(guān)系，異地商會(huì)的出現(xiàn)和穩(wěn)步發(fā)展促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和相關(guān)行業(yè)自律管理水平的提高。二是異地商會(huì)自治的內(nèi)涵表現(xiàn)為自我設(shè)權(quán)、自我約束，實(shí)現(xiàn)自律監(jiān)管。異地商會(huì)是為了履行一定經(jīng)濟(jì)管理職能，維護(hù)會(huì)員經(jīng)濟(jì)利益而成立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。從歷史淵源看，商會(huì)發(fā)端于中世紀(jì)西歐的行會(huì)。行會(huì)在長(zhǎng)期的商業(yè)實(shí)踐中施行商人自治、自我規(guī)范、自我裁決糾紛的自治機(jī)制，這種自治機(jī)制今天依然發(fā)揮著作用。異地商會(huì)制定章程，吸引、吸收會(huì)員自愿入會(huì)，又通過章程設(shè)定會(huì)員權(quán)利義務(wù)，規(guī)范、約束其市場(chǎng)行為，在商會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)自律監(jiān)管，這種自律監(jiān)管與政府市場(chǎng)監(jiān)管不同，體現(xiàn)了自律性和行業(yè)性，是一種業(yè)內(nèi)監(jiān)管，更貼近市場(chǎng)、更具有針對(duì)性。三是異地商會(huì)自治具有自我發(fā)展的意義，這是自治最為重要的價(jià)值所在。加入異地商會(huì)的企業(yè)、個(gè)體工商戶之所以遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)在異地成立商會(huì)，“抱團(tuán)取暖”，目的就是通過商會(huì)維權(quán)，形成資源、信息整體優(yōu)勢(shì)，共同發(fā)展，促進(jìn)會(huì)員家鄉(xiāng)所在地和商會(huì)注冊(cè)登記地兩地的經(jīng)濟(jì)交流和互補(bǔ)。

（二）異地商會(huì)的法律治理

黨的十九大提出了“共治共享”的社會(huì)治理新格局，指出要發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)組織調(diào)解、居民自治良性互動(dòng)。所謂社會(huì)治理，就是政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三方主體，共同管理社會(huì)公共事務(wù)、解決社會(huì)問題、提供公共服務(wù)與產(chǎn)品、滿足社會(huì)需求、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的過程。法治是國(guó)家治國(guó)理政的基本方略，現(xiàn)代社會(huì)治理的基本方式就是法治。異地商會(huì)參加社會(huì)治理的主要表現(xiàn)形式就是法律治理，即異地商會(huì)依照國(guó)家法律法規(guī)和商會(huì)內(nèi)部的自治規(guī)范實(shí)施治理活動(dòng)，以維護(hù)會(huì)員合法權(quán)益，增進(jìn)商會(huì)登記地與原籍地經(jīng)濟(jì)交流合作，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展。

1.異地商會(huì)實(shí)施法律治理必須依法進(jìn)行。異地商會(huì)設(shè)立登記到實(shí)施自治管理，必須堅(jiān)持法治原則，其實(shí)施法律治理應(yīng)依法進(jìn)行。1998年，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)商會(huì)在內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體實(shí)施雙重管理，即實(shí)行由民政部門對(duì)社團(tuán)予以登記管理，而由相關(guān)政府主管機(jī)關(guān)對(duì)社團(tuán)予以業(yè)務(wù)管理的體制。2016年，國(guó)務(wù)院對(duì)該《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，反映了政府深化行政審批改革的成果。工業(yè)和信息化部、民政部等部委制定的行政規(guī)章，對(duì)商會(huì)治理結(jié)構(gòu)、商會(huì)監(jiān)管等方面作出了規(guī)定。此外，深圳、上海、廣東等地出臺(tái)了地方性法規(guī)、行政規(guī)章，規(guī)范商會(huì)行為，為異地商會(huì)的規(guī)范發(fā)展提供了必要的法制保障。

2.異地商會(huì)實(shí)施法律治理應(yīng)依規(guī)進(jìn)行。依規(guī)進(jìn)行是指異地商會(huì)參加社會(huì)治理除依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)外，還要依照商會(huì)內(nèi)部自治規(guī)范進(jìn)行。異地商會(huì)為增強(qiáng)治理的社會(huì)合法性，根據(jù)會(huì)員在民主基礎(chǔ)上形成的章程和授權(quán)實(shí)施自治，制定內(nèi)部自治規(guī)范，健全內(nèi)部治理機(jī)制。

三、寧夏異地商會(huì)法律治理的實(shí)踐

改革開放后，寧夏自治區(qū)黨委和政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為中心工作，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源的優(yōu)勢(shì)。20世紀(jì)90年代中后期，在政府主管部門的引導(dǎo)下，開始籌建商會(huì)組織。到2000年后，由業(yè)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的外省籍企業(yè)牽頭，成立了一批異地商會(huì)。據(jù)筆者調(diào)查，截至2016年底，寧夏商會(huì)共有28家，其中異地商會(huì)有24家，占商會(huì)總數(shù)的85.7%。

（一）政府依照法律政策規(guī)制異地商會(huì)的成立與運(yùn)行

寧夏異地商會(huì)在自治過程中，登記機(jī)關(guān)對(duì)其運(yùn)行年檢，對(duì)其違反《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》行為予以行政處罰。主管機(jī)關(guān)對(duì)商會(huì)的業(yè)務(wù)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，指導(dǎo)其依法開展工作，協(xié)助有關(guān)行政機(jī)關(guān)查處異地商會(huì)的違法行為。關(guān)于商會(huì)的管理改革和運(yùn)行，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)改革和發(fā)展的實(shí)施意見》。寧夏回族自治區(qū)民政廳制定了《寧夏社會(huì)組織登記暫行辦法》，推動(dòng)異地商會(huì)有序運(yùn)行。

（二）寧夏回族自治區(qū)異地商會(huì)自治法律實(shí)踐

1.利用專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，制定商會(huì)自治規(guī)范，實(shí)施商會(huì)自治。異地商會(huì)具有市場(chǎng)信息充分、熟知專業(yè)知識(shí)，會(huì)員凝聚力高等優(yōu)勢(shì)。由異地商會(huì)制定自治規(guī)范，反映了會(huì)員共同意志，容易獲得會(huì)員的認(rèn)可和遵守。據(jù)筆者調(diào)查，在寧夏22家全區(qū)性異地商會(huì)中，全部依照國(guó)家法律制定了以異地商會(huì)《章程》為龍頭的，自律為內(nèi)容的自治規(guī)范，并據(jù)此開展市場(chǎng)監(jiān)管。

2.異地商會(huì)構(gòu)建內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，形成比較合理的內(nèi)部治理機(jī)制。寧夏24家異地商會(huì)詳細(xì)規(guī)定了商會(huì)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，體現(xiàn)出了各自商會(huì)鮮明的特點(diǎn)。在2015-2017年自治區(qū)民間管理局組織的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)年檢中22家全區(qū)性異地商會(huì)全部年檢合格。在服務(wù)會(huì)員企業(yè)，推進(jìn)登記地經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，近年來寧夏浙江商會(huì)、寧夏陜西商會(huì)等異地商會(huì)成績(jī)優(yōu)秀，先后獲得寧夏回族自治區(qū)人民政府和登記行政主管部門的表彰。

（三）寧夏異地商會(huì)法律治理中存在的問題

1.商會(huì)自治缺乏法律依據(jù)和業(yè)內(nèi)自治規(guī)范支持，自治地位認(rèn)同度低。主要反映有：開展自治沒有相應(yīng)法律授權(quán)，商會(huì)開展市場(chǎng)監(jiān)管缺乏權(quán)威性，影響了自治功能發(fā)揮；寧夏商會(huì)立法滯后。目前，對(duì)商會(huì)作出專門規(guī)范的文件有：自治區(qū)人民政府辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的實(shí)施意見》，自治區(qū)民政廳《寧夏社會(huì)組織登記暫行辦法》。至今沒有專門地方性法規(guī)或者地方性行政規(guī)章出臺(tái)，自治區(qū)民政廳政策性規(guī)定，層級(jí)低且執(zhí)行力差。

2.政府對(duì)異地商會(huì)參加市場(chǎng)治理的重要性認(rèn)識(shí)不足，異地商會(huì)的自治管理被邊緣化。部分異地商會(huì)主管部門僅把異地商會(huì)作為政府管理經(jīng)濟(jì)的助手，未將其看作是市場(chǎng)治理主體的重要一員，僅僅將其視為聯(lián)系政府和企業(yè)的橋梁和紐帶，對(duì)異地商會(huì)市場(chǎng)自治的作用認(rèn)識(shí)不足，在市場(chǎng)監(jiān)管效果上尚未形成“共治共享”的治理局面。

3.異地商會(huì)自治能力不足，市場(chǎng)自律監(jiān)管效果不佳。異地商會(huì)缺乏國(guó)家法規(guī)支持和經(jīng)費(fèi)支撐，更缺乏專業(yè)人才、設(shè)施設(shè)備等資源。由于缺乏資源，寧夏異地商會(huì)在實(shí)行自治管理中往往力不從心，自治效果不佳。據(jù)筆者調(diào)查，異地商會(huì)的秘書處通常設(shè)一名專職或者兼職秘書長(zhǎng)，雇傭1-2名工作人員開展商會(huì)工作，會(huì)址設(shè)立、會(huì)費(fèi)收繳主要依賴會(huì)內(nèi)龍頭企業(yè)。

四、優(yōu)化寧夏回族自治區(qū)異地商會(huì)法律治理的路徑探索

（一）通過地方立法，確立異地商會(huì)的市場(chǎng)治理地位

寧夏可以根據(jù)異地商會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，借鑒深圳市、上海市有關(guān)商會(huì)的創(chuàng)新規(guī)定，盡快出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)促進(jìn)商會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展條例》，從地方性法規(guī)的高度，明確異地商會(huì)參加市場(chǎng)治理，實(shí)施商會(huì)自治的地位，落實(shí)異地商會(huì)自治權(quán)。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變，改變政府、異地商會(huì)的治理關(guān)系

寧夏各級(jí)政府應(yīng)落實(shí)自治區(qū)《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的實(shí)施意見》，著重培育異地商會(huì)的自治能力建設(shè)，不干預(yù)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；支持異地商會(huì)依法履行管理職能。政府相關(guān)主管部門把應(yīng)當(dāng)由商會(huì)承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給商會(huì)。加強(qiáng)異地商會(huì)與政府主管部門常態(tài)化的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

（三）完善寧夏異地商會(huì)的自治權(quán)建設(shè)

異地商會(huì)在法律治理中，要依法依規(guī)行使自治權(quán)。自治權(quán)是異地商會(huì)的治理工具和手段。異地商會(huì)自治權(quán)主要包括自治規(guī)范制定權(quán)、市場(chǎng)自律監(jiān)管權(quán)、懲戒權(quán)等內(nèi)容。筆者認(rèn)為，異地商會(huì)要主動(dòng)行使商會(huì)的市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)，對(duì)違反商會(huì)章程和行規(guī)行約，損害商會(huì)和消費(fèi)者合法權(quán)益，參與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等違法行為，采取警告、業(yè)內(nèi)批評(píng)、通告批評(píng)、開除會(huì)員資格等行業(yè)自律措施；對(duì)非會(huì)員單位的違法行為可以予以監(jiān)督，并可以建議有關(guān)行政、司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處理，行使商會(huì)建議權(quán)。

（作者單位：寧夏大學(xué)政法學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋 爽