“被動型增長”政府購買服務第三方評估組織的生成邏輯

徐選國　高麗

近年來，在深化社會體制改革和創(chuàng)新社會治理的強勢推動下，政府購買社會服務在全國各地如火如荼、方興未艾，社會組織也呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的趨勢。與此同時，第三方評估作為政府購買服務的一項重要實踐機制應運而生。自2007年以來，中央和地方先后出臺了多項與第三方評估密切相關的指導意見，全面闡明了第三方評估作為社會治理創(chuàng)新的協(xié)同力量和社會監(jiān)督的重要平臺，既要進一步加快推進政社分工與合作，實現(xiàn)良性政社關系格局的構建，也要切實發(fā)揮其對提高公共政策績效所具有的把脈會診和以評促建作用。

然而，根據(jù)筆者近幾年在第三方評估領域所長期參與的相關實務研究與實踐探索發(fā)現(xiàn)，第三方評估在具體實踐中存在著多重風險困境，既包括外部環(huán)境、內(nèi)部治理，也包括業(yè)務發(fā)展、專業(yè)能力方面的問題。當前政府購買社會服務第三方評估實踐面臨著結構性、合法性、有效性以及道義性等風險，很大程度上限制了其既有功能的彰顯與發(fā)揮。與此同時，更值得注意的是，面對全面性政策驅動、強制性制度實踐以及緊迫性行業(yè)訴求，第三方評估機構隨之逐漸浮出水面。以s市為例，近幾年來，第三方評估機構數(shù)量不斷增加，組織類型甚是多樣，既有專業(yè)的第三方評估組織、研究中心，也有會計師事務所、咨詢類公司，還有協(xié)會類樞紐型組織、培訓機構、教育性機構，評估專業(yè)性更是參差不齊。從其整體發(fā)展態(tài)勢來看，日漸呈現(xiàn)出一種“被動型增長”的趨向。

所謂“被動”，乃是相對主動而言，指受外力推動而動或受他人的影響或牽制而發(fā)生行動”。那么，結合當前第三方評估整體發(fā)展態(tài)勢來看，筆者認為，評估機構的“被動型增長”主要包括兩方面意涵：一是，第三方評估機構是在相關政府部門的催促和政府購買服務的評估需求的雙重驅使下建立起來的，面對政策文件的明確規(guī)定，各級政府所購買的各類服務項目均需進行第三方評估的審定，評估機構由此而生。基于此，評估機構成立的動因更多偏向于完成對服務項目的審查工作，協(xié)助政府對社會組織及其所承接的服務項目進行監(jiān)管，某種程度上逐步淪為政府治理與監(jiān)管的技術性工具。

二是，第三方評估機構的內(nèi)在增長發(fā)展也具有被動型特征，當政府購買服務項目的評估需求增加時，第三方評估機構能夠借機承接更多的項目評估工作，則評估機構整體發(fā)展表現(xiàn)出擴張性態(tài)勢；反正，需求減少，抑或同行競爭增加，則評估機構很容易出現(xiàn)收縮性、后退性發(fā)展態(tài)勢。質言之，在當前的社會轉型與體制改革下，第三方評估對于推動政府職能轉移、增強社會增長能力、促進政社分工與合作治理機制方面具有重要作用，這為當前第三方評估機構的發(fā)展營造了良好的增長型發(fā)展態(tài)勢，但是這種增長乃是在政府期待和項目評估需求的雙重訴求下生成的，較弱的自主性、過度的依賴性、結果應用的不確定性等，使得第三方評估機構的發(fā)展呈現(xiàn)出一種“被動型”增長趨向。

在筆者看來，這種“被動型增長”的第三方評估組織具有以下方面的特征：

（一）發(fā)展環(huán)境：“強制性要求”與“技術性工具”

當前，面對加快政府轉移職能、構建服務型政府以及推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需求，無論國家還是各級地方政府，均出臺了一系列關于推進第三方評估機制發(fā)展的指導意見，甚至還頒布了地方性評估體系，如上海市財政局、民政局、社會團體管理局聯(lián)合下發(fā)的《上海市政府購買社會組織服務項目績效評價管理辦法（試行）》，明確指出要建立和完善政府購買公共服務的管理體制，促進提升政府購買社會組織服務項目的績效。由此，在國家和地方的強制性要求下，各級購買主體普遍開始引入第三方評估機構對其購買的服務項目開展相應的總結性評估或過程性評估，以符合購買服務的硬性要求。因此，第三方評估機構是源于購買主體的強制性需求而被動發(fā)展，在評估實踐過程中，往往成為政府對社會服務項目進行監(jiān)管、考核的工具，使得評估淪為“指標性檢查”，進而難以發(fā)揮其預定的政策期待。

（二）生命周期：“生存性指向”與“碎片化發(fā)展”從組織的生命周期來看，被動型增長下的第三方評估機構整體發(fā)展時限較短，多數(shù)尚處于起步階段，無論在組織架構、內(nèi)部管理還是專業(yè)評估能力等均存在諸多缺陷，仍有較大的提升空間。具體來講，一方面，第三方評估機構整體呈現(xiàn)一種生存性指向的發(fā)展路徑，即通過承接政府購買服務評估項目滿足自我生存的需求，這點與初期發(fā)展階段的其他社會組織相類似；隨著承接量的增加，機構往往呈現(xiàn)人員的直線式增長，但總體評估服務質量尚待進一步考究。另一方面，被動型增長下的評估機構還存在一種“碎片化”的發(fā)展模式，即在承接政府購買服務評估項目過程中，往往遵循“一攬子”原則，凡是政府所購買的評估項目，無論何種類型均攬入囊中，并以購買方需求為本開展同質化評估工作，最終難以實現(xiàn)評估專業(yè)性與品牌化建設，更無從發(fā)揮以評促建、以評促改的目標。

（三）業(yè)務模式：“傳統(tǒng)性評估”與“被動式等待”基于“被動型增長”的既有特征，筆者發(fā)現(xiàn)，從業(yè)務模式來看，多數(shù)第三方評估機構主要是以開展傳統(tǒng)性服務評估為立足點，如對政府購買服務項目的一次性總結式評估、過程性評估、全程跟蹤式評估等。同時，評估內(nèi)容較多停留在服務指標的完成情況、服務滿意情況、資金使用情況、項目實施與管理等，缺乏對項目運作及組織能力的專業(yè)性指導與支持，預期評估影響無從談起。此外，第三方評估機構還缺乏主動式的項目拓展，更多的是“被動式”等待政府購買服務評估項目的招標或委托。由此，單一的傳統(tǒng)式評估類型、被動式的業(yè)務發(fā)展形式，既難以有效發(fā)揮第三方評估的既有功能效用，也很可能使得第三方評估組織出現(xiàn)一種“內(nèi)卷化”發(fā)展趨勢。

總之，面對加快政府職能轉移、構建服務型政府、推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實訴求，第三方評估作為社會治理創(chuàng)新的重要助推力量，在良好發(fā)展契機下應運而生之余，更需要加強對第三方評估機制發(fā)揮的有效性的深度考量，對現(xiàn)有的“被動型增長”趨向加以反思，如何在加快構建第三方評估體系、提升政府購買服務績效的同時，推動第三方評估機構的主動式、多元化、專業(yè)性發(fā)展，切實發(fā)揮其所肩負的政策期待與專業(yè)使命，應成為當下學術界和實務界開展第三方評估研究的重要議題。