我國區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出非均衡性與優(yōu)化

李文軍

(廣西師范大學法學院，廣西桂林 541004)

公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要內(nèi)容，也是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本途徑，財政農(nóng)業(yè)均等化作為其中的重要組成部分，其相關(guān)研究已成為學術(shù)界關(guān)注的焦點問題[1]。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮?！敝袊伯a(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議進一步指出：“健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制……推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?！?017年中央“一號文件”同樣指出：“改革財政支農(nóng)投入機制。堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入適度增加，著力優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新使用方式，提升支農(nóng)效能”。

國內(nèi)學術(shù)界關(guān)于財政農(nóng)業(yè)支出的研究主要集中在4個方面：(1)財政農(nóng)業(yè)支出的增長效應(yīng)，認為農(nóng)業(yè)支出對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長有溢出直接效應(yīng)[2-3]；(2)探討財政農(nóng)業(yè)支出的最優(yōu)規(guī)模到底為多少，如丁文恩等認為擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立財政農(nóng)業(yè)投入資金穩(wěn)定增長機制，是財政農(nóng)業(yè)投入政策的關(guān)鍵所在[4-5]；(3)探討財政農(nóng)業(yè)支出的經(jīng)濟社會效應(yīng)[6-8]，包括農(nóng)業(yè)支出對農(nóng)民收入增長的影響以及財政支農(nóng)支出的減貧效應(yīng)等主題，財政農(nóng)業(yè)支出無論是對農(nóng)民收入還是糧食產(chǎn)量均有正的促進作用，同時有利于減少貧困，經(jīng)濟社會效應(yīng)明顯；(4)財政農(nóng)業(yè)的差距問題[9]，時樂樂等通過對新疆財政支農(nóng)投入進行研究發(fā)現(xiàn)，南北疆區(qū)域差異呈現(xiàn)北高南低的分布格局[9]。

雖然學者對財政農(nóng)業(yè)支出方面的研究比較豐富，但是也存在一定的缺陷或不足。首先，對于區(qū)域的劃分，有的學者將我國分為東部、中部、西部三大區(qū)域進行研究，或者對某一區(qū)域財政農(nóng)業(yè)進行研究，筆者認為，將我國劃分為東、中、西、東北四大區(qū)域進行研究，更加合理；其次，在財政農(nóng)業(yè)支出的數(shù)據(jù)方面，存在數(shù)據(jù)不夠健全、數(shù)據(jù)老化的問題，例如黃嘉俐等的研究只利用了2006年的數(shù)據(jù)[10]，數(shù)據(jù)明顯老化和不完整，不能反映財政農(nóng)業(yè)支出的全貌，本研究采用的是我國1996—2015年20年的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)更加完整；再次，對于區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出是否存在收斂性還未有定論，如果未收斂，差距來自哪里，到底是區(qū)域內(nèi)差距造成的還是區(qū)域間差距造成的，還是共同造成的，還須要進一步探討?；谝陨蠁栴}，本研究運用泰爾指數(shù)及其分解公式以及收斂性分析方法，采用1996—2015年數(shù)據(jù)，分析我國四大區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出的演變過程，描述財政農(nóng)業(yè)支出的非均衡分布特征，最后提出優(yōu)化對策。

1 區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出非均衡性分析

1.1 政府間財政農(nóng)業(yè)支出事權(quán)安排分析

由表1可知，1996—2015年，我國財政農(nóng)業(yè)支出由 510.07 億元增長到17 380.49億元，20年來增長迅速，約增長了33.07倍，年均增長率達到20.4%，高于同期我國年均財政支出增長率(17.7%)，財政農(nóng)業(yè)支出得到了財力保障。1996—2015年中央政府財政農(nóng)業(yè)支出由58.61億元增長到738.78億元，20年增長了11.61倍，年均增長率為14.3%，中央財政農(nóng)業(yè)支出占財政農(nóng)業(yè)支出比例除2001年較高外，基本上呈現(xiàn)下降趨勢，由1996年的11.5%下降到2015年的 4.3%，總體來看，中央支出比例較低。與中央政府相比，財政農(nóng)業(yè)支出中地方政府占據(jù)了大部分，1996—2015年地方政府財政農(nóng)業(yè)支出由451.46億元增長到16 641.71億元，地方政府財政農(nóng)業(yè)支出比例整體呈現(xiàn)上升趨勢， 由1996年的88.5%上升到2015年的95.7%?？傮w來看，地方政府承擔了財政農(nóng)業(yè)支出的主要責任，財政農(nóng)業(yè)支出呈現(xiàn)出明顯的地方化傾向[11]。

表1 政府財政農(nóng)業(yè)支出事權(quán)安排

注：數(shù)據(jù)來源《中國統(tǒng)計年鑒》(1997—2016年)。表2至表5同。

1.2 區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出總量分析

根據(jù)國家統(tǒng)計局2011年6月13號的劃分辦法，為科學反映我國不同區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，為黨中央、國務(wù)院制定區(qū)域發(fā)展政策提供依據(jù)，根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》《國務(wù)院發(fā)布關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》以及中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會精神，將我國的經(jīng)濟區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū)。東部地區(qū)包括北京、天津、上海、河北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、海南等省(市)；中部地區(qū)包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西等省份；西部地區(qū)包括新疆、內(nèi)蒙古、西藏、青海、甘肅、陜西、寧夏、四川、云南、重慶、貴州、廣西等省(市、自治區(qū))；東北地區(qū)包括遼寧、吉林、黑龍江等省份。

由表2可知，從分區(qū)域支出總量來看，除2004年西部財政農(nóng)業(yè)支出占四大區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出比例最大外，1996—2007年的其他年份四大區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出均表現(xiàn)為東部>西部>中部>東北，2008—2015年表現(xiàn)為西部>東部>中部>東北。東部地區(qū)財政農(nóng)業(yè)支出由1996年的162.60億元增長到2015年5 690.82億元，年均增長率達到20.6%，高于國家財政農(nóng)業(yè)支出的增長率；中部地區(qū)由1996年的 93.63 億元增長到2015年的3 613.94億元，年均增長率為21.2%；西部地區(qū)由1996年的145.49億元增長到2015年的5 800.79億元，年均增長率達到21.4%，是四大區(qū)域年均增長率最高的區(qū)域；東北地區(qū)由1996年的49.74億元增長到2015年的 1 536.16億元，年均增長率僅僅為19.8%，在四大區(qū)域中年均增長率最低。

從各區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出占財政農(nóng)業(yè)總支出的比例來看，東部地區(qū)20年來財政農(nóng)業(yè)支出占財政農(nóng)業(yè)總支出的比例平均值為34.98%，總體呈下降趨勢，由1996年的36.02%下降到2015年的34.20%，最高值為2003年的40.66%；中部地區(qū)20年來財政農(nóng)業(yè)支出占財政農(nóng)業(yè)總支出的比例平均值為20.82%，由1996年的20.74%下降到2001年的15.95%，比例為20年來最低，2002年后比例不斷上升，到2009年達到最高值，為24.27%，此后不斷下降，到2015年降為21.72%，20年來比例較穩(wěn)定；西部地區(qū)20年的平均值為33.45%，略低于東部地區(qū)，整體由1996年的32.23%上升到2004年最高值的37.70%，此后慢慢回落，到2015年降為34.86%，高于東部地區(qū)；東北地區(qū)20年來財政農(nóng)業(yè)支出占財政農(nóng)業(yè)總支出的比例平均值為10.75%，總體呈下降趨勢，由1996年的 11.02% 下降到2015年的9.23%，最高值出現(xiàn)在2001年，為13.05%，最低值為2014年的9.10%。東部、中部、西部、東北的變動率分別為28.39%、52.16%、25.75%、43.41%，其中中部地區(qū)和東北地區(qū)變動率較大，雖然國務(wù)院實施了中部崛起計劃和振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，但是這2個區(qū)域的支出比例卻整體呈下降趨勢。

1.3 區(qū)域人均財政農(nóng)業(yè)支出分析

由表3可知，從人均財政農(nóng)業(yè)支出來看，我國四大區(qū)域間的差距比較明顯。1996—2015年東部地區(qū)由39.40元增長到1 083.50元，20年增長了26.50倍，在四大區(qū)域中增長倍數(shù)最小，年均增長率為 19.1%；西部地區(qū)由1996年的40.4元增長到1 504.1元，20年增長了36.23倍，是四大區(qū)域中增長倍數(shù)最多的，年均增長率為21.0%；中部地區(qū)由1996年的26.9元增長到990.4元，20年增長了35.82倍，年均增長率為20.9%；東北地區(qū)由1996年的47.5元增長到2015年的 1 403.2元，20年增長了28.54倍，年均增長率為19.5%。

財政農(nóng)業(yè)支出均值由1996年的36.8元增長到2015年的1 210.6元，20年增長了31.90倍，年均增長率為20.2%，東部和東北地區(qū)均低于此增長率。在四大區(qū)域中，東部地區(qū)前8年高于平均值，后12年低于平均值，而中部地區(qū)20年來均低于平均值，處于弱勢地位；西部地區(qū)和東北地區(qū)均高于平均值，因此區(qū)域間人均財政農(nóng)業(yè)支出差距比較明顯。

1.4 區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出力度分析

本研究利用公式財政農(nóng)業(yè)支出力度=各區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出/各區(qū)域財政總支出×100%來計算各區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出力度。該指標能夠反映各區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出在財政支出中所占的比例和受到的重視程度，如果支出力度越大，說明區(qū)域政府的重視程度越大，反之，越小。本研究選取部分年份進行比較，由表4可知，除2009年外，支出力度表現(xiàn)為西部最高，東部最低，東北和中部居中的態(tài)勢。西部地區(qū)由1996年的10.34%下降到2002年的 8.09%，達到最低值，此后有一定的升降，到2015年為 13.35%，此時西部地區(qū)成為支持力度最高的區(qū)域，一方面與西部地區(qū)農(nóng)業(yè)人口較多有關(guān)，另一方面與中央對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付有關(guān)；東北地區(qū)由1996年的7.43%下降到2006年的 6.78%，此后不斷上升，2015年為13.10%；中部地區(qū)由1996年的8.40%下降到2000年的6.25%，達到最低值， 此后有一定的升降，到2015年為11.38%，20年上升了2.98百分點；東部地區(qū)1996年支出力度為6.26%，此后不斷下降到2006年的5.06%，達到最低值，此后有一定的升降，到2015年為8.97%，20年來變化不大?？傮w來看，20年來我國四大區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出力度呈現(xiàn)出較大的區(qū)域差異。

表2 四大區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出

表3 區(qū)域人均財政農(nóng)業(yè)支出

2 區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出差距的分解

本研究采用泰爾指數(shù)(Theil index)來分析農(nóng)業(yè)的區(qū)域差異。泰爾指數(shù)最早由由荷蘭經(jīng)濟學家泰爾(Theil)于1967年提出，開始主要用于測算國家之間的收入差距，后來被應(yīng)用到農(nóng)業(yè)、工程等領(lǐng)域，應(yīng)用范圍不斷擴大。泰爾指數(shù)可以衡量1組經(jīng)濟指標在不同時間、區(qū)域和層次范圍內(nèi)的差異[12]。泰爾指數(shù)具有在子樣本之間分解的特性，利用這一特性，可以將地區(qū)整體差異分解成不同地區(qū)內(nèi)部的差異和地區(qū)之間的差異。本研究選擇以人口比重為權(quán)重，采用泰爾指數(shù)來計算1996—2015年年間區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出差距構(gòu)成，其計算公式為

表4 區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出力度

(1)

式中：Hi為第i區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出占總財政農(nóng)業(yè)支出比例；Pi為第i區(qū)域人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比例；Ti是未加權(quán)的組內(nèi)泰爾指數(shù)，其計算公式為

(2)

式中：hi是第i區(qū)域的財政農(nóng)業(yè)支出；hij為第i區(qū)域中第j省的財政農(nóng)業(yè)支出；pi是第i區(qū)域的人口數(shù)；pij為第i區(qū)域第j省的人口數(shù)。

運用泰爾指數(shù)可以衡量區(qū)域間的財政農(nóng)業(yè)支出差距和區(qū)域內(nèi)財政農(nóng)業(yè)支出差距分別對總差異的貢獻，即：區(qū)域間貢獻率=區(qū)域間差異/總差異×100%；區(qū)域內(nèi)貢獻率=區(qū)域內(nèi)差異/總差異×100%。通過式(1)、式(2)可以計算出1996—2015年的T總值、區(qū)域內(nèi)T值、區(qū)域間T值，以及各自的貢獻率，如表5所示。

從表5可以看出，1996—2015年泰爾指數(shù)的變化整體呈先上升后下降的趨勢，由1996年的0.296 7不斷上升到2002年的0.360 1，2003年后不斷下降，到2015年降為0.201 7，20年來區(qū)域差距縮小了32%，財政農(nóng)業(yè)支出區(qū)域均等化程度不斷提高；財政農(nóng)業(yè)支出區(qū)域差距由區(qū)域間差距和區(qū)域內(nèi)差距共同造成，但是區(qū)域內(nèi)差距是主要原因，其中1996年的差異貢獻率為 97.6%，到2015年貢獻率也達到96.3%，區(qū)域間差距貢獻率比較小。

表5 區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出差距分解

由圖1可知，東部地區(qū)泰爾指數(shù)由1996年的0.010 3下降到2015年的-0.016 4，由正值變?yōu)樨撝?，說明東部地區(qū)處于弱勢地位；中部地區(qū)泰爾指數(shù)一直為負數(shù)，由1996年的 -0.028 2 上升到2015年的-0.018 9，雖然一直處于弱勢地位，但是均等化程度得到一定提升；西部地區(qū)由1996年 0.012 9 上升到2015年的0.032 8，說明其財政農(nóng)業(yè)支出比例大于人口比例，優(yōu)勢地位進一步加強；東北地區(qū)1996年為 0.012 2，此后波動變化，2015年為0.010 0，略低于1996年水平，但變化不大，同樣處于有利地位。

3 區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出收斂性分析

眾多學者在研究區(qū)域經(jīng)濟增長收斂性時常用δ收斂與β收斂等2種檢驗方法，其中δ收斂用于考察各區(qū)域某經(jīng)濟變量偏離整體平均值的差異及其不平衡的動態(tài)過程；β收斂主要考察各區(qū)域經(jīng)濟變量收斂的速度及特征。因此，本研究綜合應(yīng)用這2種方法考察我國區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出的收斂情況。

3.1 δ收斂情況

δ收斂的計算公式為

(3)

由表6看出，1996—2003年區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出CV值整體呈上升趨勢，由1996年的0.454 4上升到2003年的 0.522 0，2003—2010年CV值整體略有下降，2010年為 0.412 5，此后整體呈上升趨勢，2015年為0.485 0，20年來CV值上升了6.7%，因此財政農(nóng)業(yè)支出沒有表現(xiàn)出δ收斂，這對縮小財政農(nóng)業(yè)支出差距來說是一個不好的信號。

3.2 β收斂分析

δ收斂不能說明財政農(nóng)業(yè)支出水平較低區(qū)域的財政農(nóng)業(yè)增長速度是否快于水平高的地區(qū)， 因此用β收斂分析來進一步檢驗，而在β收斂檢驗前須對變量進行如下回歸分析：

表6 1996—2015年財政農(nóng)業(yè)支出CV值

(4)

式中：cit與cit-1分別代表各省某一年以及上一年財政農(nóng)業(yè)支出水平，如果cit存在β收斂的話，那么式(4)的回歸結(jié)果β值將顯著小于零。由表7可知，β值雖然為負值，但沒有通過顯著性檢驗，表明財政農(nóng)業(yè)支出β收斂不明顯，因此今后的財政農(nóng)業(yè)支出更應(yīng)該向中西部落后地區(qū)傾斜，不斷促進我國農(nóng)業(yè)的均等化。

表7 區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出β-收斂檢驗回歸

4 研究結(jié)論與優(yōu)化對策

4.1 研究結(jié)論

1996年以來，財政農(nóng)業(yè)支出呈現(xiàn)出明顯的地方化傾向，區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差距，在支出總量上前12年表現(xiàn)為東部>西部>中部>東北，后8年表現(xiàn)為西部>東部>中部>東北的趨勢，東北地區(qū)支出比例下降明顯，中部地區(qū)支出比例較穩(wěn)定。從人均財政農(nóng)業(yè)支出來看，西部和東北地區(qū)高于均值，東部地區(qū)后12年低于平均值，而中部地區(qū)均低于平均值，處于不利地位。除2009年外，支出力度表現(xiàn)為西部最高，東部最低，東北和中部居中的態(tài)勢，2015年西部地區(qū)的支出力度最大，為13.35%，東部地區(qū)支出力度最小，為8.97%，區(qū)域間支出力度差距明顯。從區(qū)域差距的分解來看，泰爾指數(shù)整體呈先上升后下降趨勢，且2015年的數(shù)據(jù)小于1996年，說明區(qū)域財政農(nóng)業(yè)支出差距20年來呈縮小趨勢；區(qū)域差距主要由區(qū)域內(nèi)差距造成；東部地區(qū)泰爾指數(shù)由正轉(zhuǎn)負，處于不利地位；中部地區(qū)20年來泰爾指數(shù)一直為負值，說明處于劣勢地位；西部地區(qū)泰爾指數(shù)增大，說明其優(yōu)勢地位進一步鞏固；東北地區(qū)泰爾指數(shù)為正值，相對處于優(yōu)勢地位。從收斂性來看，財政農(nóng)業(yè)支出未表現(xiàn)出δ收斂與β收斂。

4.2 優(yōu)化對策

4.2.1 強化農(nóng)業(yè)投入的政府責任，不斷提高財政農(nóng)業(yè)支出水平 近年來，國家財政支農(nóng)規(guī)模不斷擴大，2016年達到 18 587.36億元，但目前我國的財政農(nóng)業(yè)支出投入規(guī)模仍未達到理想狀態(tài)，2016年財政農(nóng)業(yè)支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例為29.1%，而日本、以色列等國高達45%～95%[13]。因此，在我國現(xiàn)有財政農(nóng)業(yè)支出規(guī)模下如何調(diào)整好支出結(jié)構(gòu)，把有限的財政資金投入到農(nóng)村公共服務(wù)上，并發(fā)揮最大效用，顯得尤為必要。因此，必須強化財政農(nóng)業(yè)投入的政府責任，充分發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)資源配置過程中的宏觀調(diào)控作用，逐步扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)資源配置空間非均衡態(tài)勢。

4.2.2 優(yōu)化事權(quán)劃分，不斷提高中央政府財政農(nóng)業(yè)規(guī)模 由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，其自身抵御風險的能力比較弱，但它是任何一個國家不可或缺的產(chǎn)業(yè)，也是一個社會效益明顯的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。因此，在經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，各國中央財政均重視對農(nóng)業(yè)的投入。要合理確立中央政府農(nóng)業(yè)投資的增長速度。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。這是國家對農(nóng)業(yè)財政性資金增長的最低要求，在滿足這一要求的前提下，鑒于農(nóng)業(yè)的特殊性，其中的財政性投資增長速度應(yīng)高于同期財政支農(nóng)總投入的增長速度和財政用于國家總投資的增長速度[14]。

4.2.3 優(yōu)化財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付制度，加大對種糧大省的投入 區(qū)域內(nèi)差距是財政農(nóng)業(yè)支出差距的主要原因，因此，國家財政在轉(zhuǎn)移支付方面，須著重關(guān)注區(qū)域中財政能力較弱的省份，彌補各區(qū)域中落后地區(qū)的財政缺口；另外，須要進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)政府努力程度、農(nóng)業(yè)人口數(shù)、耕地數(shù)量等指標來確定財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付，加大對東北、中部等種糧大省的投入力度。

4.2.4 通過PPP模式，鼓勵社會資本加大對財政農(nóng)業(yè)的投入 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議指出：“鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)?！备鶕?jù)財政部公布數(shù)據(jù)，2016年我國公私合作(public-private-partnership，簡稱PPP)落地項目投資額達到2.2萬億元，因此，鼓勵社會資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大有可為。一方面須要正確處理政府與民間部門的關(guān)系，只有在平等的法律地位和契約框架下規(guī)范政府部門與民間部門的平等合作關(guān)系，才能確保民間資本能夠獲得合理的經(jīng)濟效益，這就須要建立民間資本進入和退出機制、利益平衡機制、風險分擔機制、行業(yè)競爭機制、磋商機制和信息披露機制[15]；另一方面，政府須要采用財政、金融等政策對參與農(nóng)業(yè)投入的民間資本予以扶持，不斷發(fā)展壯大民間組織，實現(xiàn)政府、民間組織、農(nóng)民的多贏局面。

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