科學組織災害應急行動的實踐與思考
——以“11.3”白格堰塞湖重大險情處置為例

應急管理部救援協(xié)調(diào)和預案管理局

2018年4月16日，應急管理部正式掛牌。四年多來，在黨中央、國務院的堅強領(lǐng)導下，部黨委堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，邊組建、邊應急、邊防范，強化應對危機意識，構(gòu)建新質(zhì)應急力量，完善應急預案體系，建立應急聯(lián)動機制，全面提升核心應急能力，成功處置了一系列自然災害和重特大生產(chǎn)安全事故，探索形成了“扁平化”應急指揮、“一體化”救援救災、“一個窗口”發(fā)布災情信息等新體系新模式。特別是在2018年金沙江“11.3”白格堰塞湖重大險情處置中，見事早、行動快、效果好，受災和可能受威脅群眾得到妥善安置，實現(xiàn)了人員零傷亡、最大限度減少經(jīng)濟損失的預期目標，創(chuàng)造了我國人工干預堰塞湖泄流的成功范例。通過“復盤”應急管理部組織金沙江“11.3”白格堰塞湖搶險救援行動案例，探討科學組織應急行動的基本做法。

在金沙江“11.3”白格堰塞湖處置中，應急管理部積極履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，相關(guān)部委和單位大力支持配合，及時有力地指導和協(xié)助四川省、西藏自治區(qū)展開搶險救援行動，歷時14天，應急處置取得決定性勝利。

1 災害基本情況

金沙江全長3300余千米，流域面積50萬平方千米，約占長江流域面積的26%，落差達5100米，水能資源蘊藏量達1億多千瓦，約占全國的16%，富集程度堪稱世界之最；也正是這個極高的落差，造成金沙江水流湍急，河床陡峭，江勢驚險，航運困難。

近年來，隨著不斷發(fā)生的地震和全球氣候變暖等因素疊加，金沙江山體滑坡等災害時有發(fā)生。僅2018年就發(fā)生了兩起大的滑坡。

一是10月10日22時許，金沙江四川省白玉縣與西藏江達縣交界處白格段山體發(fā)生垮塌，堵塞金沙江并形成堰塞湖， 12日18時自然過流，13日凌晨堰塞壩潰決，堰塞湖險情解除。

二是11月3日18時左右，該段山體再次發(fā)生垮塌造成堵江，形成堰塞湖。此次新增滑坡體約200萬立方米，順河堆積長約200余米，掩埋了10月10日堰塞湖自然漫壩形成的泄流通道。堰頂埡口高程約2966.48米，較第一次堰塞湖高出36米。結(jié)合堰塞體壩高和上游來水量分析研判，堰塞湖短時間內(nèi)自然泄洪的可能性不大。根據(jù)當時水利部門預測，自然狀態(tài)下溢流時間最快大約在11月16日之后，屆時堰塞湖庫容水量將達到8億立方米左右。如果自然泄流，造成的主要危害是：一方面，上游將有大范圍村莊、政府機關(guān)、學校、國道、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施被淹，特別是數(shù)十個村莊將變成孤島；另一方面，堰塞湖積水過多造成短時間潰壩，洪峰流量可達25300-35700立方米／秒，極端情況下可達50500立方米／秒，屆時，金沙江下游沿江城鎮(zhèn)、6座大型水電站和大量道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施將會遭到毀滅性破壞。因此，對堰塞湖實施工程干預工作，就被歷史地提到議事日程上來了。

實施工程干預措施面臨四個方面的困難：一是堰塞湖地處高山峽谷之中，山上是原始森林，交通極其困難，應急資源難以保障；二是堰塞湖上方有三塊（K1、K2、K3）不穩(wěn)定山體隨時可能滑落，對施工人員安全面臨巨大威脅；三是堰塞湖地處高原高寒地區(qū)，氧氣稀薄，雨雪交加，氣溫低至零下12度，施工環(huán)境極其惡劣；四是堰塞湖位于少數(shù)民族聚居區(qū)，受到國際國內(nèi)廣泛關(guān)注，處置不好就會帶來很大社會影響。

災害發(fā)生后，應急管理部會同自然資源部、水利部、中國氣象局、國家能源局迅速反應，以高度的政治自覺和行動自覺貫徹落實黨中央、國務院決策部署，打響了高原高寒地區(qū)實施堰塞湖搶險救援戰(zhàn)役。

2 啟動響應

2.1 研判災情發(fā)展趨勢

11月3日深夜，黃明書記收到險情報告后，立即組織召開視頻調(diào)度會，聽取四川和西藏兩地應急管理部門、消防救援總隊的情況匯報，與自然資源部、水利部、中國氣象局負責同志聯(lián)合會商，綜合研判災情發(fā)展趨勢。初步判斷結(jié)論是：這次堰塞湖不可能像前幾次那樣短時間內(nèi)自然過流，必須通過實施工程干預措施，盡快打通江道，下泄積蓄洪水，力爭把災害損失降到最低程度。

2.2 啟動部際響應機制

應急管理部會同自然資源部、水利部、國家能源局聯(lián)合派出現(xiàn)場工作組趕赴現(xiàn)場；飛達康定后，驅(qū)車9個多小時，翻山越嶺、風雪無阻，于21時20分到達白玉縣，并立即召開由甘孜、昌都兩個州市主要負責同志和相關(guān)專家參加的災情研判分析會，推動兩地建立應急聯(lián)動機制。5日凌晨1時許，工作組上報了工程干預初步建議，并展開搶險救援方案研究制定工作，爭分奪秒推進搶險救援工作。

2.3 調(diào)集專業(yè)搶險力量

5日7時50分應急管理部召開視頻調(diào)度會，全面部署人工干預措施。在部黨委統(tǒng)籌之下，現(xiàn)場工作組展開專業(yè)力量準備。協(xié)調(diào)軍委聯(lián)合參謀部和西部戰(zhàn)區(qū)，調(diào)動西藏軍區(qū)某陸航旅、工化旅和陸軍第77集團軍某工兵旅舟橋部隊計500余人，攜帶直升機5架、大型門橋3套、沖鋒舟20余艘和相關(guān)爆破器材，千里馳援災區(qū)；從相關(guān)企業(yè)調(diào)集挖掘機、裝載機、運輸船、潛孔鉆機、炸藥等搶險資源；協(xié)調(diào)中國安能公司從北京和成都抽調(diào)73名指揮員、挖掘機操作能手趕赴現(xiàn)場擔負開挖泄流槽任務。

2.4 組織災區(qū)現(xiàn)場勘察

為確保工程干預措施的針對性和有效性，現(xiàn)場工作組與甘孜州委、州政府主要負責同志一起，于6日凌晨前往堰塞湖進行現(xiàn)場勘察，對工程干預的可行性，以及相關(guān)措施的實施條件和方式方法進行現(xiàn)場論證。經(jīng)過5個多小時的艱難跋涉，勘察人員到達堰塞湖壩頂，現(xiàn)場研究確定了開挖泄流槽的主要方式和具體位置，以及運送大型挖掘機械的道路修筑計劃，同時對不穩(wěn)定山體監(jiān)測工作進行了部署。

3 搶險救援

3.1 增派領(lǐng)導力量

考慮到此次堰塞湖應急處置是一場硬仗、一場大仗的實際，應急管理部增派鄭國光、葉建春兩位副部長率領(lǐng)有關(guān)人員前往災區(qū)，加強現(xiàn)場工作組力量。7日17時，現(xiàn)場工作組協(xié)調(diào)四川、西藏兩省區(qū)負責同志，詳細聽取了地質(zhì)、水利、氣象、遙感、工程、爆破等專家意見建議，對各種人工干預措施的可行性進行分析研究，在國家層面加強了對災區(qū)現(xiàn)場的組織協(xié)調(diào)工作，確保人工干預科學、高效、安全。

3.2 建立指揮機構(gòu)

為加強對四川、西藏兩個省區(qū)的組織協(xié)調(diào)工作，解決好現(xiàn)場統(tǒng)一指揮問題，由現(xiàn)場工作組牽頭，成立了由國家部委、省區(qū)政府和軍隊相關(guān)負責同志參加的金沙江“11.3”白格堰塞湖應急處置聯(lián)席會議，建立工作制度，明確相關(guān)要求，確保對所有參與堰塞湖搶險處置力量的行動實施統(tǒng)一調(diào)度，步調(diào)一致地做好搶險救援工作。

3.3 制定處置方案

根據(jù)現(xiàn)場勘察論證情況和相關(guān)專家建議，現(xiàn)場工作組會同四川、西藏兩地有關(guān)負責同志，研究確定了“以機械開挖為主、爆破和水沖措施為輔，盡量減少對山體振動影響”的應急處置實施方案，一邊報批，一邊組織準備，千方百計加快人工干預進程。同時，按照底線思維要求，對金沙江下游6座水電站實施12億立方米的水庫預泄騰庫調(diào)度方案，組織四川、西藏、云南三省區(qū)對沿江兩岸8.6萬名群眾實施轉(zhuǎn)移安置工作，確保災區(qū)人民群眾生命財產(chǎn)安全。

3.4 打通運輸通道

如何把大型工程機械投送到堰塞湖壩體上，是實施人工干預最關(guān)鍵的一環(huán)。為此，現(xiàn)場工作組確定開辟陸路、水路、空中三條通道。由甘孜州組織100余人的施工隊伍，克服重重困難，歷盡千難萬險，連續(xù)奮戰(zhàn)30多個小時，在原始森林和陡峭的峽谷中打通了陸路運輸通道，最終將17臺挖掘機、裝載機送到壩上，立下了這場戰(zhàn)役勝利的首功。由昌都市組織改裝旅游船，將1臺分解后的挖掘機通過水路運送到堰塞湖壩上；77集團軍利用門橋?qū)?臺大型挖掘機從水路運送上壩，并與陸航部隊一起承擔了大量的人員和物資運輸保障任務。

3.5 實施工程干預

11月9日正式啟動工程干預措施。聯(lián)席會議考慮到壩上作業(yè)的復雜性，決定由專業(yè)能力強、作風過硬的安能公司（原武警水電部隊）執(zhí)行壩上施工任務。安能公司制定了周密的現(xiàn)場施工方案，利用兩地投送的挖掘機和裝載機，科學統(tǒng)籌兵力，人員輪班、機械不停，冒著滑坡、飛石危險，歷時71小時，成功開挖出一條頂寬42米、底寬3米、深15米、長220米、坡比1:1.3的梯型泄流槽，累計完成土方量13.5萬立方米，奠定了成功引流和泄流的工程基礎(chǔ)。

3.6 組織災情監(jiān)測

現(xiàn)場工作組牽頭制定安全方案，指導兩地逐項分解細化，強化對現(xiàn)場地質(zhì)和水利風險監(jiān)測預警。組織國家、省、市、縣國土部門和專家，利用北斗云、地基雷達、無人機、裂縫位移計等先進設(shè)備，強化對滑坡體的監(jiān)測和分析研判；在施工現(xiàn)場，設(shè)置6個固定和流動觀測點，劃分區(qū)域，明確責任，每點每班安排2人對3個滑坡點晝夜觀測。協(xié)調(diào)長江委及時開展應急水文監(jiān)測、預報預警，不斷細化潰壩洪水演進分析。組織氣象部門加密氣象預報，并在堰塞湖附近增設(shè)應急氣象站，提供實時有效的氣象服務。

3.7 嚴格現(xiàn)場管控

考慮到山體滑坡后緣和左右兩側(cè)的三塊不穩(wěn)定山體隨時可能垮塌，將給現(xiàn)場作業(yè)人員帶來毀滅性災難的情況，現(xiàn)場工作組會同前方指揮部嚴格審批上壩人員，嚴禁無關(guān)人員進入危險區(qū)域。加強對壩上施工人員安全培訓教育，劃定安全線、明確緊急撤離信號、設(shè)置緊急撤離路線，遇到險情，采用發(fā)信號槍、搖紅旗、對講機、警報器等方式，及時通知施工人員撤離；在施工前方，還專門設(shè)置安全防護網(wǎng)，并派出十幾名消防救援人員，連續(xù)12個晝夜駐守堰塞體上方安全地帶，做好救援準備。

3.8 加強后勤保障

為保障壩上作業(yè)，消防救援隊伍緊急從四川、西藏兩側(cè)調(diào)運21套移動照明燈具組、10套體育場用大功率照明燈組以及4噸保障物資，特別是西藏方面通過水路先后運送十幾噸油料，確保施工裝備不停機；每天向施工人員送上熱飯和干凈水。四川和西藏兩省區(qū)對參加搶險救援部隊和安能公司隊伍，在交通、宿營、供給等方面給予了及時有力的保障，還組織慰問工作，密切了關(guān)系，鼓舞了士氣，確保協(xié)調(diào)一致做好搶險救援工作。

4 新聞發(fā)布

4.1 規(guī)范信息發(fā)布渠道

按照“圍繞中心、服務大局”的基本要求，建立統(tǒng)一的信息發(fā)布渠道，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門、地方、軍隊等各方面的新聞宣傳工作，嚴格責任落實，有力、有序、有效引導輿情，沒有出現(xiàn)惡意炒作，沒有出現(xiàn)負面輿情，為科學高效開展應急處置營造了良好的輿論氛圍。

4.2 把握信息發(fā)布節(jié)奏

人工干預之前，采取了“適時、適度”披露“適量”信息的策略，確保了輿情平穩(wěn)、避免出現(xiàn)恐慌。人工干預實施中，及時發(fā)布新聞通稿，有序協(xié)調(diào)中央主要媒體對部際聯(lián)合工作組采取的重大救援措施、協(xié)調(diào)的救援力量和調(diào)配的救援物資等及時跟進宣傳報道。人工干預成功后，結(jié)合堰塞湖險情發(fā)展趨勢，多措并舉，正面宣傳藏區(qū)在大災面前聚集的正能量，協(xié)調(diào)地方宣傳部門跟進報道成功應對重大險情涌現(xiàn)出的感人事跡等，專題策劃中央主要媒體跟進報道在應急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制方面采取的新措施等。

4.3 組織專家權(quán)威解讀

充分發(fā)揮并規(guī)范專業(yè)機構(gòu)、專家學者作用，通過專家權(quán)威解讀，多角度、全方位、有序有效答疑解惑，真實、準確、完整傳遞實施人工干預的必要性、實施難度和預期效果等，弘揚主旋律、傳播正能量，主動引導輿情，爭取社會認同、群眾支持。

4.4 加強災害輿情監(jiān)控

部署部相關(guān)司局（單位）加強輿情監(jiān)控，對互聯(lián)網(wǎng)海量信息進行主題檢測、專題聚焦，及時形成分析結(jié)果，為領(lǐng)導全面掌握輿情動態(tài)，做出正確輿論引導，提供分析依據(jù)。同時，主動識別互聯(lián)網(wǎng)信息中的關(guān)鍵信息，及時通知到相關(guān)人員，做到第一時間響應、及時作出回應。

5 經(jīng)驗總結(jié)

5.1 果斷決策，實施了堅強有力的組織領(lǐng)導

險情發(fā)生之初，應急管理部即連夜會同相關(guān)部門派出聯(lián)合工作組，配合指導地方開展工作；黃明書記首次聽取聯(lián)合工作組視頻匯報后，當機立斷，迅速定下實施人工干預的決心；在具體實施中，協(xié)調(diào)中央軍委聯(lián)合參謀部調(diào)集軍隊力量、協(xié)調(diào)有關(guān)方面的應急救援專家趕赴現(xiàn)場參與搶險工作；要求一切處置措施以現(xiàn)場查勘為準，對現(xiàn)場處置工作給予了充分信任，對所采取的工程措施給予了堅定支持?，F(xiàn)場工作組加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將四川、西藏、軍隊、消防、企業(yè)等多方力量緊緊擰成一股繩，形成工作合力。

5.2 攻堅克難，匯聚了眾志成城的磅礴力量

現(xiàn)場工作組組建之初，即成立了臨時黨支部，定期召開黨支部會，及時傳達黨中央、國務院領(lǐng)導同志重要指示批示精神和部黨委有關(guān)要求，確保了應急處置工作的正確方向。在搶險救災過程中，甘孜州、昌都市和中電建、華電集團等企業(yè)的黨員干部發(fā)揮先鋒模范作用，以實際行動影響和帶動了廣大施工人員及當?shù)卮迕穹e極投身搶險救援工作，增強了共克時艱的信心和決心。

5.3 協(xié)同作戰(zhàn)，形成了有力有序的聯(lián)動機制

現(xiàn)場工作組統(tǒng)籌前后方各方面專業(yè)技術(shù)力量，結(jié)合實際及時制定了物資、器械、人員調(diào)運以及后勤保障、堰塞湖壩體泄流槽開挖、壩上人員撤離等10余項工作方案，強化安全防范措施，明確了各方力量職責分工。結(jié)合運輸方式、時間、規(guī)模等不同特點，明確陸路運輸大型挖掘機，水路運輸技術(shù)及操作人員和油料、基本生活保障等物資，直升機實施偵察監(jiān)測、運送輕型物資和專家團隊，各方救援力量密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，構(gòu)建了專群結(jié)合、上下聯(lián)動、軍民融合、左右互通的工作格局。

5.4 統(tǒng)一指揮，發(fā)揮了救援力量的整體威力

本次災害發(fā)生在川藏交界區(qū)域，兩地均成立了前方指揮部，各自負責本行政區(qū)域搶險救災工作。為加強統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動，在聯(lián)合工作組提議下，創(chuàng)造性地成立金沙江“11.3”白格堰塞湖災害應急處置聯(lián)席會議，兩地指揮部、聯(lián)合工作組、軍隊派員參加，部署搶險救災重大工作，統(tǒng)籌調(diào)度搶險救災力量，建立從聯(lián)合指揮部到兩省區(qū)、從兩市州到縣鄉(xiāng)村政令通暢、步調(diào)一致、高效有力的決策和執(zhí)行體系，形成了密切協(xié)作、共克時艱的強大工作合力，使各方救援力量聯(lián)系更加緊密，搶險救災工作更加有序，也開展了屬地管理為主機制下，跨區(qū)域突發(fā)事件應對的有益探索。

6 科學組織災害應急行動的一些思考

6.1 確立綜合應對、科學應對的思想

重特大災害的嚴峻性、復雜性、危害性，以及質(zhì)級和量級不可控性，單獨由一個部門獨自完成搶險救援任務幾乎是不可能的,應急管理部門作為應急管理工作的牽頭部門，必須立足提高救災成效和降低災害風險，協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門和專業(yè)力量，采取綜合應對措施展開應急救援，力爭在最短時間內(nèi)解救生命、恢復災區(qū)秩序。充分發(fā)揮一線指揮部的組織領(lǐng)導作用、應急專家的支撐保障作用和專業(yè)救援隊伍的骨干作用，廣泛聽取各方面意見建議，準確評估風險，科學制定方案，強化監(jiān)測預警，堅持綜合施策，機斷處置險情，始終保持現(xiàn)場的應急應變能力。

6.2 發(fā)揮信息主導、科技支撐的優(yōu)勢

緊緊抓住信息技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動這個根本，深化致災機理研究，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展應急管理規(guī)律性、關(guān)聯(lián)性特征分析，提高科學決策、科學預防、科學救援水平。廣泛運用信息技術(shù)和科技手段防范化解重大風險，解決好應急平臺信息化、指揮手段自動化、救援裝備智能化、資源調(diào)度透明化，把各種救援力量、救援單元、救援要素精準整合為一個有機整體，提升體系應急能力。比如在“11.3”白格堰塞湖搶險救援，動用了北斗云、地基雷達、無人機、裂縫位移計等先進設(shè)備；在國家應急指揮總部建設(shè)中，專門設(shè)計了一個代表當今信息技術(shù)的“全息數(shù)字沙盤”項目。

6.3 科學防控因災衍生或關(guān)聯(lián)風險

一次重特大災害往往衍生出一系列次生災害，各災害的關(guān)聯(lián)度非常高，處理不好又會形成新的災害。比如白格堰塞湖災害，就具有“滑坡—碎屑流—堰塞湖—潰決洪水”這樣一個典型的災害鏈。在處理過程中，就必須依據(jù)這個災害鏈來研究災區(qū)災情監(jiān)測預警、人員轉(zhuǎn)移安置、工程干預措施、洪水分流措施、下游災害預防、沿江工程防御和災后恢復重建等工作，防止應對中因出現(xiàn)忙亂而導致顧此失彼。

此外，地震引發(fā)的建筑垮塌、基礎(chǔ)設(shè)施損毀、地質(zhì)衍生災害等更是不容忽視。比如2005年吉林石化雙苯廠“11.13”特大爆炸事故，從儲罐中泄漏出的苯類污染物和消防水混合物流入松花江，造成江水污染，導致哈爾濱市全城斷水；并且污水最后流入中俄界河黑龍江中，引發(fā)了一起跨省、跨國界的重大環(huán)境污染事件。同時，還要防控因體制改革、政策調(diào)整、企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中可能出現(xiàn)的風險，比如森林防火問題；防控新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)帶來的新風險等。

6.4 建立科學的應急機制

一是構(gòu)建應急信息共享機制，完善應急管理部門與相關(guān)黨政部門、軍隊、企事業(yè)單位信息共建共用制度，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺在應急信息采集、整合、優(yōu)化、利用中的作用，讓高價值信息真正流動起來，為災害監(jiān)測預警、應急資源管理、救援決策行動提供有力支撐。二是構(gòu)建應急指揮協(xié)調(diào)機制，以建設(shè)國家應急指揮總部為龍頭，推動建立國家應對特別重大災害指揮部，順暢指揮協(xié)調(diào)關(guān)系，完善指揮協(xié)調(diào)制度，改進指揮協(xié)調(diào)手段，在大災大難面前形成全國“一盤棋”有力有序應對的局面，真正讓應急指揮體制改革舉措落地。三是構(gòu)建應急行動協(xié)同機制，改變以往救災中的“人海戰(zhàn)術(shù)”，平時注意將綜合性消防救援力量、專業(yè)和社會應急救援力量、軍隊應急救援力量合理編組，明確救災投入時機和方法，一旦有事能夠迅速著眼災害規(guī)模和災區(qū)容量，有序投入救援力量，推動走開專業(yè)救援、協(xié)同救援的路子，防止過度救援和打亂仗、亂打仗。四是構(gòu)建應急資源保障機制，通過簽訂應急保障協(xié)議，充分利用軍隊和其他行業(yè)領(lǐng)域在專業(yè)救援力量、運輸保障力量、應急物資儲備等方面的優(yōu)勢，服務國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，推動建立優(yōu)勢互補、資源共享的應急救援區(qū)域化合作制度。

7 結(jié)語

現(xiàn)階段，人民群眾在安全、生態(tài)方面的需求越來越高，能不能有效地管控危機、有效地應對災害，是檢驗我們黨和人民政府能否取信于民的“試金石”。應急管理工作，反映的是我們黨和政府執(zhí)政為民的宗旨意識，檢驗的是我們黨和政府治國理政的能力水平；必須堅持以防為主、防抗救結(jié)合，堅持做到各類風險隱患早發(fā)現(xiàn)、早報告、早研判、早處置、早解決，提高國家應急管理水平和防災減災救災能力，有效防范化解重特大安全風險。