日本東海道城市群建設(shè)啟示錄

日本是亞洲城市（帶）群發(fā)展程度最高的國家。日本大都市帶又稱為日本東海道城市群，以東京、名古屋、大阪三個大都市圈為核心，覆蓋從東京到北九州的太平洋沿岸帶狀地域。從千葉縣西部、琦玉縣南部開始，經(jīng)東京、橫濱、靜岡、名古屋、岐阜，到京都、大阪及神戶的城市化程度很高的連續(xù)地域，共14個都府縣。城市群的國土面積約為10萬平方公里，占全國總面積的31.7%，集中了日本60%以上的人口，分布了日本80%以上的金融、教育、信息和研究開發(fā)機構(gòu)；集中了日本工業(yè)企業(yè)和工業(yè)就業(yè)人數(shù)的2/3，是日本政治、經(jīng)濟、文化活動的中樞地帶，為全球汽車、家電、自動辦公設(shè)備、造船中心之一。

圈域經(jīng)濟為主體、中心城市為核心的城市群結(jié)構(gòu)

日本城市化是典型的集中型城市化道路，其過程可以看作是人口向東海道城市群集中的過程。日本的城市群地域結(jié)構(gòu)以經(jīng)濟聯(lián)系為紐帶，采取了圈域經(jīng)濟的發(fā)展模式，各都市圈內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)空間分布呈現(xiàn)圈層化特征。以東京都市圈為例，核心主要是第三產(chǎn)業(yè)，中間環(huán)狀地帶主要是第二產(chǎn)業(yè)，外圈層則主要是第一產(chǎn)業(yè)。都市圈外圍的栃木縣、茨城縣、山梨縣等地區(qū)農(nóng)業(yè)比重較高，主要面向東京市場。

由于日本國土狹窄、地形復(fù)雜、資源緊張，促使日本人口和經(jīng)濟不得不高度集聚。日本城市群的發(fā)展注重中心城市的輻射作用，將東京培養(yǎng)成了集多種功能于一身的世界城市。東京具有五大綜合功能，是全國的金融管理中心、工業(yè)中心、商業(yè)中心、政治文化中心、交通中心。東京中心城市作為核心增長極，有較強的輻射發(fā)散作用，帶動了東海道城市群的快速成長。三大都市圈各自形成了“中心城市+衛(wèi)星城”的發(fā)展模式，主要由中樞管理城、生產(chǎn)城、居住城、生產(chǎn)和生活兼用城、學(xué)園城、游覽城構(gòu)成。中心城市對整個都市圈實行統(tǒng)一的組織管理，在文化娛樂方面增強對衛(wèi)星城市的吸引力。衛(wèi)星城市則主要發(fā)展與中心城市中樞管理相一致的生產(chǎn)和生活活動。這形成了一種中樞管理活動點高度集中、生產(chǎn)生活活動面水平分散的空間分離與內(nèi)在聯(lián)系相結(jié)合的模式。以東京都市圈為例，東京都發(fā)展發(fā)達的都市型工業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，發(fā)揮著政治、金融、信息以及科教文化的中樞職能。神奈川、千葉（海港、空港）是工業(yè)和物流產(chǎn)業(yè)集聚地。多摩地區(qū)則承擔(dān)高科技產(chǎn)業(yè)、研究開發(fā)和科研職能。

特色鮮明、多產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展的城市功能格局

東海道城市群內(nèi)各城市根據(jù)自身的基礎(chǔ)和特色，承擔(dān)不同的職能分工，從而使城市群具有區(qū)域綜合職能和產(chǎn)業(yè)協(xié)作優(yōu)勢。各城市間形成了一種產(chǎn)業(yè)分工連鎖關(guān)系，避免了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同化。

以東京為中心的東京都市圈，不僅是全國的大市場和重要的綜合性大工業(yè)帶，也是世界經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心。以大阪、神戶、京都為中心的大阪都市圈，早在江戶時代就是全國最大的市場，目前是以消費品生產(chǎn)為主的大工業(yè)地帶。以名古屋為中心的名古屋都市圈，以生產(chǎn)纖維、陶器等傳統(tǒng)工業(yè)為主，逐漸發(fā)展為日本最大的重化工業(yè)區(qū)。 東海道城市群在更大空間范圍內(nèi)進行資源的合理配置，實現(xiàn)了城市規(guī)模效應(yīng)、城市聚集效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)，產(chǎn)生了巨大的綜合經(jīng)濟效益。

由于發(fā)達的交通體系，三大都市圈內(nèi)部形成了緊密聯(lián)系的高度一體化經(jīng)濟區(qū)域。如東京和橫濱市相距25公里，都是大工業(yè)城市，因而在日本被稱作“京濱工業(yè)區(qū)”。京濱工業(yè)區(qū)以東京灣沿岸的城市東京、川崎、橫濱為中心，分為京葉工業(yè)區(qū)、鹿島沿海工業(yè)區(qū)、內(nèi)陸部工業(yè)區(qū)三大板塊，機械、印刷、出版業(yè)比重較高，向周圍的沿海地區(qū)及內(nèi)陸不斷輻射延伸。

高度重視國土規(guī)劃的編制和實施

由于日本特殊的自然地理條件，促使日本政府較早地重視國土開發(fā)和整治。城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局與空間組織是在日本政府有計劃、分步驟推動下逐漸形成的。

日本將城鎮(zhèn)體系建設(shè)、土地開發(fā)利用規(guī)劃等統(tǒng)一起來，制定綜合的國土規(guī)劃，并把國土規(guī)劃和經(jīng)濟計劃（規(guī)劃）一同作為制定國家經(jīng)濟社會發(fā)展法律、法規(guī)或政策的重要依據(jù)。早在1940 年9 月，日本內(nèi)閣就批準通過了《國土計劃設(shè)定綱要》。1950 年，日本在1945 年制定的《國土計劃基本方針》和1946 年制定的《國土復(fù)興計劃綱要》的基礎(chǔ)上，正式頒布了《國土綜合開發(fā)法》。此后，日本先后編制和實施了多次“全國綜合開發(fā)規(guī)劃”。最終形成從一級一軸、多級多軸到廣域地方圈、多層次網(wǎng)絡(luò)化的國土結(jié)構(gòu)。除全國綜合開發(fā)規(guī)劃外，日本還制定了大經(jīng)濟區(qū)綜合開發(fā)規(guī)劃、都道府縣和市町村規(guī)劃，形成了從全國到大經(jīng)濟區(qū)、特定區(qū)域、都道府縣和市町村完整的規(guī)劃體系。在處理各層級規(guī)劃的關(guān)系時，嚴格堅持下一級規(guī)劃服從上一級規(guī)劃的原則。如，日本的廣域地方國土規(guī)劃必須在日本全國國土規(guī)劃的指引下進行，下一級的規(guī)劃必須報上一級政府批準。

根據(jù)國土規(guī)劃的實施情況和國土空間開發(fā)格局的變化及國際競爭態(tài)勢和人類發(fā)展理念的演變，適時對規(guī)劃的原則和內(nèi)容進行調(diào)整。例如，日本于2008年7月通過了新一輪的“國土形成計劃”。其突出變化是將日本整個國土劃分為10個廣域圈，以廣域圈為基礎(chǔ)編制圈內(nèi)地方國土規(guī)劃，促進日本國土空間結(jié)構(gòu)由點、線或軸到面或圈的發(fā)展。從規(guī)劃編制的原則和導(dǎo)向看，日本的“國土形成計劃”強調(diào)了由開發(fā)向利用、保全和維護的轉(zhuǎn)變，由重視企業(yè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)向重視生活方式的開發(fā)轉(zhuǎn)變。同時，規(guī)劃減少數(shù)量控制指標，引入了制度建設(shè)的內(nèi)容。2014年3月，國土交通省公布的《2050國土構(gòu)想》，是日本立足長遠對未來包括東京及其都市圈在內(nèi)的城市區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展做出的戰(zhàn)略性設(shè)計，目的是促進大都市圈與地方都市圈的互助交流。同時，充分發(fā)揮各地區(qū)積極性，促成更多有個性的多樣性地區(qū)發(fā)展，構(gòu)筑更加均衡的城市區(qū)域發(fā)展格局，構(gòu)筑緊湊、多層次、網(wǎng)絡(luò)化的國土空間。

注重加強區(qū)域協(xié)調(diào)的機制建設(shè)

通過立法保證地方政府的自主權(quán)利。日本中央政府對于城市群的發(fā)展與建設(shè)采取了積極的行政干預(yù)方式，明確走發(fā)展、限制、集中的路線，并從立法的高度保證了城市群內(nèi)地方政府的自治權(quán)利，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供了較為寬松的政治背景。中央的權(quán)利下放有利于各大都市圈成員城市進行自主決策，使各個城市能夠根據(jù)各自的地理特征和歷史特點，明確城市分工，形成城市功能差異，更好地發(fā)揮各個城鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢。

制定區(qū)域規(guī)劃確保城市群內(nèi)戰(zhàn)略性協(xié)作。作為市場經(jīng)濟條件下的一種公共服務(wù)，政府組織制定區(qū)域規(guī)劃闡述了政府的戰(zhàn)略意圖，引導(dǎo)和規(guī)范了市場行為。具體措施包括交通、環(huán)境、信息共享平臺的建立，產(chǎn)業(yè)一體化與行政體制改革等。同時，區(qū)域規(guī)劃強調(diào)，以上政策的實施不受行政區(qū)劃限制，且不劃分具體的城市等級，而是適用于整個城市群內(nèi)的所有成員城市。

構(gòu)建多主體的區(qū)域協(xié)調(diào)模式。日本城市群協(xié)調(diào)機制的主體不局限于中央政府，而是由政府、企業(yè)、非政府組織、公民等多元主體共同參與的混合體，形成多中心的協(xié)調(diào)模式。城市群的協(xié)調(diào)機構(gòu)是關(guān)西經(jīng)濟聯(lián)合會，該組織成立于1946年，下設(shè)23個委員會，成員包括關(guān)西地區(qū)（大阪府、京都府、兵庫縣、奈良縣、和歌山縣、滋賀縣、三重縣）約850家主要公司和團體。關(guān)西經(jīng)濟聯(lián)合會是非營利性民間組織，目的是為區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，其活動經(jīng)費由會員承擔(dān)。它起到了溝通企業(yè)和政府的橋梁作用，不僅有助于反映企業(yè)的需求，而且有助于提高政府的工作效率和政策準確性。

重視區(qū)域性交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建

城市群內(nèi)東京、名古屋及阪神地區(qū)的高速公路與日本南部相貫通的五條大干線相接，形成了全國高速公路網(wǎng)體系。1889年，東海道鐵路干線的開通對連接關(guān)東和關(guān)西的經(jīng)濟、社會交流和人員往來起到了重大作用，推動了城市群一體化的發(fā)展。1964年開通了東海道新干線，1969年東海道高速公路全線通車，這使東海道城市群成為了內(nèi)部聯(lián)系緊密的交通統(tǒng)一體。日本東海道城市群還擁有日本最大的港口群體和航空網(wǎng)絡(luò)。便捷和快速的交通方式促進了經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品銷售量激增，大大提高了農(nóng)業(yè)的專業(yè)化水平和集約化程度，帶動了周邊農(nóng)業(yè)觀光產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。東海道城市群內(nèi)的信息網(wǎng)絡(luò)為城市群的區(qū)域分工與協(xié)作以及城市群參與國際分工創(chuàng)造了條件，使城市群直接與國內(nèi)市場和國際市場接軌。

在各個都市圈內(nèi)部，核心城市和周邊地區(qū)通過高速公路和電車網(wǎng)緊密地聯(lián)系在一起，形成了具有球心空間的城市群交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架，奠定了產(chǎn)業(yè)圈層分布的基礎(chǔ)。

日本經(jīng)驗對京津冀協(xié)同發(fā)展的啟示

從日本的經(jīng)驗來看，京津冀協(xié)同發(fā)展需要在落實國家層面總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，逐步形成統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域整體發(fā)展的一致行動綱領(lǐng)。建立健全各城市間在生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)功能對接等方面的工作推進機制，激活企業(yè)、協(xié)會等社會力量的合作機制。

探索有利于推動京津冀協(xié)同發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)，包括區(qū)域規(guī)劃法以及與之相配套的土地、財政、稅收、環(huán)保等相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標準，以保證京津冀區(qū)域規(guī)劃和建設(shè)的規(guī)范性、嚴肅性和權(quán)威性。

推動成立強有力的區(qū)域管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。只有建立高規(guī)格、強有力的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，才能有效地統(tǒng)籌區(qū)域資源，調(diào)動各方力量，促進區(qū)域健康發(fā)展，統(tǒng)一對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境治理等戰(zhàn)略性合作問題進行深入磋商，在尋求有關(guān)各方利益結(jié)合點及合作切入點上取得重大突破，加速推進京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

充分發(fā)揮京津冀地區(qū)各個城市的區(qū)位優(yōu)勢，合理分工，逐步形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，促進各要素根據(jù)市場規(guī)律在各城市間自由流動，實現(xiàn)區(qū)域城市職能優(yōu)勢互補、平等合作、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者：李榮欣，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司科研與信息中心科技情報室項目經(jīng)理）

責(zé)任編輯 / 沈 聰