海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)架構(gòu)與創(chuàng)新路徑

魯長安 呂丹

摘 要：海綿城市建設(shè)是新時代治理“城市看?！钡韧怀霏h(huán)境問題的有力抓手。武漢市海綿城市建設(shè)取得了階段性成效，但也需要解決不少突出問題。為此，要從理想目標(biāo)、理念原則、根本保障、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、建設(shè)途徑、制度機(jī)制、評估反饋等多層面明確武漢市海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)架構(gòu)，并從理念、規(guī)劃、統(tǒng)籌、體制機(jī)制、投入、科技、宣傳等多角度探索武漢市海綿城市建設(shè)的創(chuàng)新路徑。

關(guān)鍵詞：海綿城市；系統(tǒng)架構(gòu)；創(chuàng)新；路徑

中圖分類號：X1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-198X（2018）03-0090-07

人與自然是生命共同體。習(xí)近平總書記提出的“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市”[1]（P603）就是建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的重要組成部分。建設(shè)海綿城市，既是推進(jìn)綠色發(fā)展，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的戰(zhàn)略舉措，又是著力解決“城市看?！钡韧怀霏h(huán)境問題的有力抓手。自從2015年4月，武漢市成功入選全國首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市以來，海綿城市建設(shè)進(jìn)入“快車道”，并取得了階段性成效。堅持規(guī)劃引領(lǐng)，初步繪就海綿城市新藍(lán)圖；堅持生態(tài)優(yōu)先，日益形成綠色發(fā)展新常態(tài)；堅持安全為重，逐步建立生態(tài)安全新屏障；堅持因地制宜，著力打造試點(diǎn)城市新品牌；堅持統(tǒng)籌建設(shè)，積極探索人水和諧新路徑。城市水資源持續(xù)涵養(yǎng)、城市水生態(tài)逐步修復(fù)、城市水環(huán)境日益優(yōu)化、城市水安全穩(wěn)步提高、城市水文化不斷提升，武漢市越來越接近“護(hù)一城凈水、繪兩江畫廊、顯三鎮(zhèn)靈秀”的治水愿景。

兩江、百湖是武漢市最珍貴的水資源寶庫，水優(yōu)勢是武漢決勝未來的核心競爭力。武漢市海綿城市建設(shè)工作及試點(diǎn)，在防治城市內(nèi)澇、保障城市生態(tài)安全等重點(diǎn)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域上積極探索實踐，取得了一定成效。但是，武漢市在海綿城市建設(shè)的理論與實踐、技術(shù)與管理等方面尚處于起步階段，加上作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，海綿城市項目自身的特殊性，所以，從總體上看，武漢市海綿城市建設(shè)依然沿襲了傳統(tǒng)治水思維方式，城市排水設(shè)施目標(biāo)單一、標(biāo)準(zhǔn)不高、系統(tǒng)不全、風(fēng)險應(yīng)對能力不足，難以從根本上解決城市內(nèi)澇、水體黑臭、初期雨水地表徑流污染等問題，特別是在規(guī)劃編制、設(shè)計施工和運(yùn)營管理等階段存在一些突出問題，并同時存在各個階段不能有效銜接的問題。究其原因，源于建設(shè)理念不夠先進(jìn)、制度設(shè)計不夠優(yōu)化、管理機(jī)制不夠完善、技術(shù)保障不夠有力等。因此，在中國特色社會主義新時代，研究武漢市海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)架構(gòu)與創(chuàng)新路徑，具有重大的理論價值和實踐意義。

一、海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)架構(gòu)

城市化和生態(tài)文明建設(shè)是一切國家走向現(xiàn)代化的必由之路。而新型城鎮(zhèn)化與綠色化是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中國城市化和生態(tài)文明建設(shè)的主題，因此，建設(shè)海綿城市是協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與綠色化的系統(tǒng)集成?！敖ㄔO(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市”[1]（P603）這是海綿城市的本質(zhì)特征，也是黨中央城鎮(zhèn)化工作的基本要求；堅持建設(shè)以人為本、人水和諧、為民造福的海綿城市，這是建設(shè)海綿城市的根本目的，是推進(jìn)社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)融合的幸福工程；堅持建設(shè)規(guī)劃引領(lǐng)、因地制宜、統(tǒng)籌推進(jìn)的海綿城市，這是建設(shè)海綿城市的基本原則，是可持續(xù)資源管理系統(tǒng)和低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)相結(jié)合的系統(tǒng)工程?；谖錆h市海綿城市建設(shè)的初步經(jīng)驗，提升和梳理出海綿城市建設(shè)系統(tǒng)架構(gòu)為以下七大層次。

（一）理想目標(biāo)層：城市人水和諧共生

“從人與水的關(guān)系的發(fā)展歷程來看，先后經(jīng)歷四個時期：人敬畏水、被動地適應(yīng)水—人開發(fā)水、有意識地改造水—人掠奪水、過度地索取水—人水和諧共生、科學(xué)開發(fā)綜合治理水?！盵2]（P37）在每一個歷史時期，水都對人類歷史產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也潤育出新的治水理念。在綠色發(fā)展視域下，海綿城市哲學(xué)的基本問題是城市中人與水的水生態(tài)關(guān)系問題，而海綿城市的基本理念是人水和諧共生，讓城市學(xué)會與水共生共榮?！敖ㄔO(shè)海綿城市，汲取中國智慧，就要傳承以人為本、上善若水、天人合一的中國理念，汲取古代治水的中國經(jīng)驗”，[3]（P59）追求城市人水和諧共生的終極目標(biāo)，并在社會實踐探索中不斷凝煉創(chuàng)新當(dāng)代“海綿哲學(xué)”，建構(gòu)傳播關(guān)于海綿城市的中國話語體系，才可能實現(xiàn)對簡單粗暴的工程思維的反叛，才可能摒棄“破壞性建設(shè)”海綿城市，切實維護(hù)城市建設(shè)中的水生態(tài)安全。只有逐步實現(xiàn)城市水節(jié)約高效、城市水治理完善、城市水功能協(xié)調(diào)、城市水環(huán)境優(yōu)美，才能最終實現(xiàn)城市人水和諧共生。

（二）理念原則層：貫徹五大發(fā)展理念和五項基本原則

政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型是建設(shè)海綿城市的根本動力。中國特色社會主義的特色之一就在于黨和政府具有自上而下的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力，集中力量解決重大的、疑難的和系統(tǒng)的問題。能否建設(shè)好海綿城市，需要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，這是統(tǒng)領(lǐng)海綿城市建設(shè)全過程和各環(huán)節(jié)的精髓和主線。同時，武漢市海綿城市建設(shè)還要嚴(yán)格遵循五項基本原則：“規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先、安全為重、因地制宜、統(tǒng)籌建設(shè)”。[4]（P1）

（三）根本保障層：確立海綿城市建設(shè)的架構(gòu)和規(guī)劃體系

我們要確立的武漢市海綿城市建設(shè)的架構(gòu)是：統(tǒng)籌海綿城市建設(shè)與城市發(fā)展，不斷完善海綿城市基礎(chǔ)工程體系、城市內(nèi)澇預(yù)警監(jiān)測體系、組織動員體系、應(yīng)急救援體系和社會治理體系的相關(guān)制度，依法建設(shè)、科學(xué)建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)，有序推進(jìn)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，全面提高城市防洪排澇能力，盡最大努力維護(hù)水生態(tài)安全。具體而言，武漢市海綿城市建設(shè)的架構(gòu)要從歷史維度、國際維度、全域維度和全過程維度出發(fā)，需要解決傳統(tǒng)中國海綿城市建設(shè)理念和手段的現(xiàn)代運(yùn)用，以及西方海綿城市建設(shè)理念的中國實踐問題，需要不同層級的區(qū)域空間積極應(yīng)對海綿城市規(guī)劃，實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及各專項規(guī)劃的空間橫向協(xié)調(diào)一致，從項目的全生命周期角度，關(guān)注海綿城市建設(shè)的全過程和各環(huán)節(jié)，建立過程縱向及外延空間相互銜接，從而形成海綿城市建設(shè)系統(tǒng)化制度體系和風(fēng)險防控機(jī)制。

海綿城市建設(shè)的規(guī)劃體系是統(tǒng)攬統(tǒng)籌海綿城市建設(shè)全過程和各環(huán)節(jié)的基本依據(jù)。武漢市政府作為責(zé)任主體，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，在各相關(guān)規(guī)劃編制過程中落實海綿城市建設(shè)的各項內(nèi)容。規(guī)劃的基本原則是：保護(hù)性開發(fā)、水文干擾最小化、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。武漢市海綿城市建設(shè)的規(guī)劃體系主要包括：一是以保護(hù)水生態(tài)敏感區(qū)、集約開發(fā)利用土地、合理控制不透水面積、合理控制地表徑流、明確低影響開發(fā)策略和重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域等為主要內(nèi)容的城市總體規(guī)劃；二是以城市水系規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃、城市排水防澇綜合規(guī)劃、城市道路交通專項規(guī)劃為主要內(nèi)容的專項規(guī)劃；三是以明確各地塊的低影響開發(fā)控制指標(biāo)、合理組織地表徑流、統(tǒng)籌落實和銜接各類低影響開發(fā)設(shè)施為主要內(nèi)容的控制性詳細(xì)規(guī)劃；四是修建性詳細(xì)規(guī)劃。總之，要科學(xué)編制規(guī)劃、嚴(yán)格實施規(guī)劃、完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立一套源頭控制、過程管理、末端治理的海綿城市建設(shè)管控體系和規(guī)劃、設(shè)計、施工、竣工驗收、運(yùn)行維護(hù)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（四）內(nèi)部結(jié)構(gòu)層：建立“防洪水、排澇水、治污水、保供水”工程的互動機(jī)制

2017年7月，湖北省第十一次黨代會提出，打好治水戰(zhàn)役，“全力恢復(fù)江湖自然聯(lián)通，推進(jìn)‘治污水、凈湖水、保江水、促節(jié)水工程，消除縣級以上城市建成區(qū)水體黑臭現(xiàn)象，全面改善水環(huán)境質(zhì)量”。這四大工程是武漢市“四水共治”（即防洪水、排澇水、治污水、保供水）經(jīng)驗的戰(zhàn)略升級版。就武漢市而言，防洪水主要是分級分類鞏固“兩江干堤、中小河流、水庫山洪、湖泊民垸”四條防線，完善防汛指揮系統(tǒng)，進(jìn)一步提升全市防洪體系安全保障能力。排澇水與海綿城市建設(shè)息息相關(guān)，主要堅持應(yīng)急與謀長遠(yuǎn)相結(jié)合，還欠賬，補(bǔ)短板，提標(biāo)準(zhǔn)。治污水主要是大力推進(jìn)全過程控污、全系統(tǒng)截污、全方位治污。保供水主要是調(diào)整供水布局，提升治水工藝，改造供水管網(wǎng)，保護(hù)水源地，推進(jìn)節(jié)水建設(shè)，全面打造“布局科學(xué)、工藝優(yōu)良、管網(wǎng)互聯(lián)”的供水體系?！笆濉逼陂g，武漢市應(yīng)全面實施《水污染防治行動計劃》，以大江、大河、大湖、大庫保護(hù)與治理為重點(diǎn)，恢復(fù)江湖自然連通，全面推進(jìn)“防洪水、排澇水、治污水、保供水”。

（五）建設(shè)路徑層：明確武漢市海綿城市建設(shè)途徑

海綿城市建設(shè)的路徑層是一個龐大的系統(tǒng)。它主要包括：“一是對城市原有生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。最大限度地保護(hù)原有的水生態(tài)敏感區(qū)，盡力維持城市開發(fā)前的自然水文特征，這是海綿城市建設(shè)的基本要求?！薄岸巧鷳B(tài)恢復(fù)和修復(fù)。對已經(jīng)受到破壞的水體和其他自然環(huán)境，運(yùn)用生態(tài)的手段進(jìn)行恢復(fù)和修復(fù)?！薄叭堑陀绊戦_發(fā)。按照對城市生態(tài)環(huán)境影響最低的開發(fā)建設(shè)理念，合理控制開發(fā)強(qiáng)度，最大限度地減少對城市原有水生態(tài)環(huán)境的破壞，同時，根據(jù)需求適當(dāng)開挖河湖溝渠、增加水域面積，促進(jìn)雨水的積存、滲透和凈化。海綿城市建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)和超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)。”[4]（P3）三者相互補(bǔ)充，相互依存，是海綿城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)元素。值得注意的是，武漢市各地區(qū)的水資源稟賦不同、發(fā)展階段各異，選擇的海綿城市建設(shè)實施路徑要因地制宜。

（六）制度機(jī)制層：創(chuàng)新武漢市海綿城市建設(shè)制度機(jī)制

制度機(jī)制層也是一個龐大的系統(tǒng)，其內(nèi)容與武漢市海綿城市建設(shè)路徑相適應(yīng)，也要因地制宜，作出多元化的設(shè)計。海綿城市建設(shè)要解決的“水危機(jī)”，其本質(zhì)是制度危機(jī)?！搬槍Α帻堉嗡锥艘訌?qiáng)部門整合和統(tǒng)籌，針對‘條塊分割弊端要加強(qiáng)‘條的功能和‘塊的責(zé)任，針對‘單打一決策弊端要加強(qiáng)科學(xué)的綜合決策，針對‘運(yùn)動員與‘裁判員合一弊端要建立第三方檢測體制。”[5]（P54）武漢市海綿城市建設(shè)中的水資源配置和水環(huán)境保護(hù)往往面臨政府失靈、市場失靈和社會失靈，因此，必須加強(qiáng)政府管理機(jī)制創(chuàng)新、市場機(jī)制創(chuàng)新和社會機(jī)制創(chuàng)新，同時加強(qiáng)三大機(jī)制的相互制衡機(jī)制的構(gòu)建。推進(jìn)“防洪水、排澇水、治污水、保供水”工程需要制度體系的保障。制度體系包括治理性制度、經(jīng)濟(jì)性制度和社會性制度。對于替代性制度要進(jìn)行優(yōu)化選擇，互補(bǔ)性制度要進(jìn)行組合強(qiáng)化。推進(jìn)“防洪水、排澇水、治污水、保供水”工程的制度創(chuàng)新，就是要通過實施機(jī)制建設(shè)來加強(qiáng)制度體系建設(shè)。因此，武漢市海綿城市建設(shè)“必須加強(qiáng)水污染舉報機(jī)制、水環(huán)境監(jiān)測機(jī)制、水生態(tài)評價機(jī)制、治水績效考核機(jī)制、治水工作獎懲機(jī)制等”[5]（P54）方面的建設(shè)，通過機(jī)制落實到位來充分發(fā)揮制度績效。

（七）評估反饋層：完善武漢市海綿城市建設(shè)的評估體系與反饋機(jī)制

各地要“因地制宜確定海綿城市建設(shè)目標(biāo)和具體指標(biāo)，科學(xué)編制和嚴(yán)格實施相關(guān)規(guī)劃，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。[6]海綿城市建設(shè)的指標(biāo)體系應(yīng)包括兩大類：一是評估海綿城市建設(shè)的水平和質(zhì)量的指標(biāo)體系；二是評估“海綿”與城市相互適應(yīng)情況的協(xié)調(diào)度指數(shù)。這就要求“將低影響開發(fā)控制目標(biāo)納入生態(tài)城市評價體系、綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)，通過單位面積控制容積、下沉式綠地率及其下沉深度、透水鋪裝率、綠色屋頂率等指標(biāo)進(jìn)行落實”。[4]（P9）武漢市要在實踐中逐步探索并完善海綿城市建設(shè)的評估體系與反饋機(jī)制。

在武漢市海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)架構(gòu)中，前四層屬于頂層設(shè)計，是海綿城市建設(shè)必須遵循的目標(biāo)、方向和基礎(chǔ)架構(gòu)，是共性；后三層是具體實施路徑，是特性，武漢市要因地制宜，在試點(diǎn)中為中國探索海綿城市建設(shè)貢獻(xiàn)“武漢方案”。

二、海綿城市建設(shè)的創(chuàng)新路徑

武漢市海綿城市建設(shè)要貫徹落實黨的十九大精神，推進(jìn)綠色發(fā)展，打好治水戰(zhàn)役。建設(shè)海綿城市，武漢市要以城市人水和諧共生為理想目標(biāo)，以“規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先、安全為重、因地制宜、統(tǒng)籌建設(shè)”[4]（P1）為基本原則，堅持“示范先行、四周輻射、點(diǎn)線成面、全面覆蓋”的總體思路，以“防洪水、排澇水、治污水、保供水”工程為戰(zhàn)略抓手，協(xié)同推進(jìn)海綿城市建設(shè)的綠色創(chuàng)新發(fā)展，走上一條山、水、城綠色融合發(fā)展之路，實現(xiàn)武漢市“建設(shè)海綿城市、打造城市名片、培育海綿產(chǎn)業(yè)”的美麗目標(biāo)。

（一）堅持轉(zhuǎn)變觀念，明確職責(zé)，依法治水

轉(zhuǎn)變觀念，培育先進(jìn)的海綿城市建設(shè)理念。理念是行動的先導(dǎo)。各級政府各個部門要理念先行，從“快速排放、末端治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸搭^減排、過程控制、系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌建設(shè)”，從“工程治水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)治水”，“灰色與綠色”“地上與地下”“源頭與末端”“蓄與排”有機(jī)結(jié)合，回歸城市水文自然循環(huán)，不僅要讓城市建設(shè)“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”，還要讓城市“河渠管網(wǎng)暢起來、陽臺屋頂綠起來、公園綠地沉下去、道路鋪地透起來”，在全省各地打造“水暢、湖清、岸綠、景美”的海綿城市。

深化大部制改革，明確部門職責(zé)。海綿城市建設(shè)是一項功在當(dāng)代、利在千秋的系統(tǒng)工程，這就決定了我們必須統(tǒng)一海綿城市建設(shè)的管理體系，切實解決“多龍治水”導(dǎo)致的管理責(zé)、權(quán)、利界定不清的突出問題。武漢市作為首批試點(diǎn)城市可先行先試，要像當(dāng)年原創(chuàng)“湖長制”一樣，在實踐探索中根據(jù)大部制改革的精神，明責(zé)確權(quán)，明晰分工。推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作部門間聯(lián)席會議制度進(jìn)一步優(yōu)化升級，不斷優(yōu)化海綿辦的職責(zé)功能，明確海綿辦為牽頭責(zé)任部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作，形成“上級帶下級、一級抓一級、層層抓落實”的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制，做到“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)”。

完善法規(guī)政策，堅持依法治水。武漢市海綿城市的建設(shè)管理需要立法先行與政策配套相結(jié)合，積極開展水生態(tài)法律和政策的調(diào)研工作，出臺指導(dǎo)意見，制定政策法規(guī)，建立基于全生命周期的海綿城市規(guī)劃實施法律制度體系，立法部門要清理各類涉水法律法規(guī)，構(gòu)建統(tǒng)一的涉水法律體系，為海綿城市建設(shè)提供法律保障。通過加強(qiáng)海綿城市管理立法和完善規(guī)范制度體系，解決海綿城市“誰來建、怎么建、誰投入、誰受益、誰運(yùn)營”等系列問題。

（二）堅持普查先行，規(guī)劃引領(lǐng)，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

全面開展普查。武漢市各地應(yīng)對建成區(qū)內(nèi)易澇點(diǎn)、排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施、水域面積、綠地覆蓋、道路硬化、黑臭水體等海綿城市有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行全面普查、登記造冊。摸清現(xiàn)有雨水容納能力，結(jié)合當(dāng)?shù)刈钚碌臍庀?、水文、城市地表等資料，修編或編制暴雨強(qiáng)度公式，研究暴雨設(shè)計雨型，武漢市有條件的地區(qū)應(yīng)分區(qū)制訂暴雨強(qiáng)度公式，按照雨水產(chǎn)消平衡的原則，合理配置調(diào)蓄設(shè)施，確保海綿城市建設(shè)因地制宜。

科學(xué)編制規(guī)劃。武漢市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同建設(shè)、市政、園林、水務(wù)等部門負(fù)責(zé)海綿城市專項規(guī)劃編制具體工作，高起點(diǎn)、高規(guī)格編制規(guī)劃方案，使其具有科學(xué)性和可操作性。一要因地制宜。武漢市應(yīng)按照住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》要求，在掌握分析第一手水文數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，綜合考慮自然地理條件、排水設(shè)施現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，因地制宜出臺針對性的指導(dǎo)意見和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、制定年度建設(shè)計劃。二要注重韌性。武漢市海綿城市建設(shè)的韌性規(guī)劃不僅涉及城市本身，還必須從流域整體來統(tǒng)籌抗洪防澇，從山河林湖城一體化來提高城市防災(zāi)韌性。針對不同城市及地區(qū)，要以問題導(dǎo)向為主，經(jīng)驗和目標(biāo)導(dǎo)向為輔，增強(qiáng)城市韌性。三要強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性。武漢市應(yīng)堅持規(guī)劃先行，創(chuàng)新規(guī)劃理念與方法，將海綿城市建設(shè)理念和要求，與建設(shè)智慧城市、森林城市等結(jié)合起來，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)控制性規(guī)劃、修建性規(guī)劃、專項性規(guī)劃等，將它們系統(tǒng)性地融入到城市總體規(guī)劃之中。四要彰顯流域性。海綿城市建設(shè)是流域性生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須將武漢市海綿城市建設(shè)與流域性生態(tài)修復(fù)結(jié)合起來，在編制流域水生態(tài)治理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過流域水生態(tài)規(guī)劃指導(dǎo)武漢市各地海綿城市建設(shè)，同時按照流域海綿與區(qū)域海綿并重的原則，推進(jìn)流域性的海綿城市建設(shè)。統(tǒng)籌流域水生態(tài)規(guī)劃，實施以流域治理為目標(biāo)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的生態(tài)海綿城市建設(shè)行動計劃。

（三）堅持統(tǒng)籌建設(shè)，有序推進(jìn)，科學(xué)發(fā)展

著力“五大統(tǒng)籌”建設(shè)。建設(shè)海綿城市，要貫徹落實中央城市工作會議精神，“統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發(fā)展持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性。”[7]海綿城市建設(shè)切忌“一刀切”，而要因地制宜，統(tǒng)籌有序建設(shè)。

科學(xué)有序推進(jìn)。一是加快海綿型城市新區(qū)建設(shè)。武漢市各城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域要堅持以目標(biāo)為導(dǎo)向，將海綿城市建設(shè)理念、目標(biāo)要求、技術(shù)方法系統(tǒng)納入新區(qū)建設(shè)的具體規(guī)劃和工程實踐中。二是有序?qū)嵤┖＞d型舊城改造。對城市舊城區(qū)，要堅持以問題為導(dǎo)向，結(jié)合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊居住小區(qū)綠化更新改造等，因地制宜采取微地形處理、屋頂綠化、透水鋪裝、柔性防水基礎(chǔ)、雨水調(diào)蓄與收集利用等措施，推進(jìn)區(qū)域整體治理，提高雨水積存和蓄滯能力?？茖W(xué)確定建設(shè)內(nèi)容、合理安排建設(shè)時序和資金，避免大拆大建。三是著力抓好海綿型縣城和特色小鎮(zhèn)建設(shè)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，延伸開展城鄉(xiāng)一體化海綿體建設(shè)。結(jié)合全市小城鎮(zhèn)建設(shè)、歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等，把海綿城市建設(shè)作為宜居建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，大力推進(jìn)海綿型縣城建設(shè)，積極探索海綿型特色小鎮(zhèn)建設(shè)，先行先試。四是堅持先行試點(diǎn)、逐步推開。按照國家海綿城市建設(shè)要求，武漢市作為試點(diǎn)城市要在規(guī)劃統(tǒng)籌安排下，堅持示范帶動、重點(diǎn)突破的工作方式，指導(dǎo)各地研究制定具體實施方案，并通過競爭性評選的方式，選取城市發(fā)展對排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)蓄雨洪和應(yīng)急管理能力需求強(qiáng)烈，建設(shè)基礎(chǔ)條件好，實施效果明顯，同時能對其他地區(qū)的建設(shè)起到很強(qiáng)示范引領(lǐng)作用的區(qū)域作為先行建設(shè)示范區(qū)，在示范區(qū)內(nèi)選取條件成熟、可行性強(qiáng)、群眾需求迫切、效益明顯的項目進(jìn)行重點(diǎn)推進(jìn)，優(yōu)先安排資金進(jìn)行建設(shè)。以武漢市試點(diǎn)城市先行先試，為全省海綿城市建設(shè)提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

推進(jìn)重點(diǎn)項目建設(shè)。海綿城市建設(shè)是“十三五”時期我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，要科學(xué)把握建設(shè)時序，有序推進(jìn)重點(diǎn)項目進(jìn)度。武漢市應(yīng)結(jié)合實際，從最亟待解決的水環(huán)境問題入手，統(tǒng)籌推進(jìn)海綿城市建設(shè)。一是努力推進(jìn)海綿型建筑與住宅小區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)雨水源頭控制。二是穩(wěn)步推進(jìn)既有建筑和老舊居住小區(qū)海綿化改造，削減雨水徑流。三是抓好海綿型城市道路和廣場建設(shè)，控制徑流污染。四是強(qiáng)化海綿型公園綠地建設(shè)，增強(qiáng)滲滯能力。五是扎實開展公共服務(wù)設(shè)施海綿體建設(shè)，提升人民幸福感。六是加強(qiáng)城市排水防澇設(shè)施建設(shè)，提高消納能力。七是抓好城市水系的保護(hù)和修復(fù)，確保城市水生態(tài)安全。八是統(tǒng)籌建設(shè)海綿城市和地下綜合管廊，發(fā)揮調(diào)蓄功能。

（四）堅持完善體制，健全機(jī)制，深化海綿側(cè)改革

完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。武漢市政府要成立專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化工作機(jī)制，明確海綿城市規(guī)劃建設(shè)牽頭部門及相關(guān)責(zé)任部門和單位，全面開展管理工作。各相關(guān)部門在明確職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，要形成協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組確立的工作目標(biāo)分階段推進(jìn)各項工作任務(wù)。要進(jìn)一步優(yōu)化簡化海綿城市建設(shè)項目的審批流程，加強(qiáng)部門聯(lián)動，探索網(wǎng)上審批，切實提高審批效率。加快創(chuàng)新海綿城市建設(shè)項目的管理運(yùn)營方式，形成權(quán)責(zé)明確、集約有效、管理專業(yè)的市場化管理體制和運(yùn)行機(jī)制。武漢市要在已有的地下綜合管廊、海綿城市建設(shè)聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全部門聯(lián)席會議、專題會議、海綿城市建設(shè)工作周例會等會議制度，并按照問題內(nèi)容的緊急、難易程度，從省市領(lǐng)導(dǎo)、海綿辦、行業(yè)主管部門三個層面進(jìn)行協(xié)調(diào)，保證重點(diǎn)問題得到快速解決，重點(diǎn)工作得到有序推進(jìn)。建設(shè)預(yù)警平臺及應(yīng)急設(shè)施，完善防汛應(yīng)急預(yù)案，汛期要及時對相關(guān)設(shè)施進(jìn)行清理維護(hù)，配備臨時機(jī)泵、發(fā)電機(jī)等搶險設(shè)備，提高應(yīng)急處置能力。

創(chuàng)建海綿側(cè)改革機(jī)制。海綿城市建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除工程技術(shù)體系之外，政策、法律、體制、產(chǎn)業(yè)、人才、投融資等因素都不能缺位。為了營造海綿城市建設(shè)良好的社會環(huán)境，武漢市需要對上述相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行全面的改革，并與供給側(cè)改革同步。需要國家及時出臺工程建設(shè)領(lǐng)域全面實施低影響開發(fā)技術(shù)的約束力法律文件。同時，武漢市要開展海綿城市建設(shè)的研究，對與建設(shè)海綿城市有關(guān)的體制機(jī)制進(jìn)行改革，增強(qiáng)法律保障，構(gòu)建投融資平臺，培養(yǎng)人才等，這些相關(guān)保障因素都需要及時創(chuàng)新跟進(jìn)。涉及水生態(tài)的行政資源整合和行政體制改革需要率先突破。為激活科研、產(chǎn)業(yè)、市場，保障社會有效供給，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展，武漢市有必要對政府決策系統(tǒng)、政策法律系統(tǒng)、設(shè)計工程系統(tǒng)、公眾參與等方面資源進(jìn)行戰(zhàn)略整合。此外，武漢市還要根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，創(chuàng)新建設(shè)運(yùn)營機(jī)制。

健全流域管理機(jī)制。作為技術(shù)體系，海綿城市建設(shè)始終處于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)術(shù)層面，統(tǒng)籌流域生態(tài)治理與加強(qiáng)流域管理才是生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略性安排。因此，武漢市流域管理體制的建立和海綿城市建設(shè)需要同步進(jìn)行，不可偏廢。武漢市要強(qiáng)化流域理念，規(guī)劃建設(shè)流域性海綿設(shè)施，通過流域調(diào)蓄設(shè)施規(guī)劃，健全流域管理機(jī)制，還要強(qiáng)化連片效應(yīng)，將海綿理念與黑臭水體治理深度融合，構(gòu)建起“治污為本、科學(xué)保護(hù)、健康和諧”的內(nèi)河沖溝水環(huán)境保護(hù)與修復(fù)體系，強(qiáng)調(diào)以恢復(fù)和改善水體功能為目標(biāo)，以“削減總量、改善水質(zhì)、營造景觀”為主線，逐步修復(fù)河湖系水生態(tài)系統(tǒng)。

引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制。武漢市要加強(qiáng)多元主體參與的議事協(xié)商制度建設(shè)、協(xié)商對話制度建設(shè)、監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度等方面的建設(shè)。居民作為城市的主人，他們對于海綿城市建設(shè)具有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。海綿城市建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為居民服務(wù)的，居民積極參與海綿城市建設(shè)，體現(xiàn)了城市生態(tài)理性的覺醒和生態(tài)智慧的彰顯，有利于增強(qiáng)海綿城市建設(shè)總體規(guī)劃的科學(xué)合理性以及可操作性。

建立監(jiān)督考核激勵機(jī)制。武漢市政府要將海綿城市建設(shè)管理任務(wù)分解落實到相關(guān)責(zé)任部門和單位，將海綿城市建設(shè)納入湖北省生態(tài)文明建設(shè)體系，確保責(zé)任到位、資金到位、措施到位。

（五）堅持加大投入，落實資金，創(chuàng)新融資

加大政府投入。“中央財政要發(fā)揮‘四兩撥千斤的作用，通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持，積極引導(dǎo)海綿城市建設(shè)?！盵6]加大中央財政支持力度。采取以獎代補(bǔ)，對驗收考核符合標(biāo)準(zhǔn)的海綿城市項目給予中央財政支持。加大對中小城市相關(guān)項目建設(shè)信貸支持力度。多渠道籌措建設(shè)資金，加大海綿城市建設(shè)資金投入，積極爭取中央資金支持，加強(qiáng)試點(diǎn)城市中央獎勵資金的使用監(jiān)管。此外，武漢市還要根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，多措并舉，完善融資支持。

鼓勵引導(dǎo)各地策劃區(qū)域板塊的“大項目”。武漢市要借鑒“規(guī)劃一張圖”，將上級相關(guān)任務(wù)要求疊加到城市片區(qū)空間上，打捆包裝成綜合性大項目，采取PPP模式推進(jìn)，加強(qiáng)整體統(tǒng)籌和連片效應(yīng)。針對部分單個建設(shè)項目獨(dú)立、缺乏連片統(tǒng)籌的問題，制定項目規(guī)劃設(shè)計指導(dǎo)意見，加強(qiáng)項目優(yōu)化，推進(jìn)協(xié)同解決漬水、污染、景觀問題。

武漢市還要在考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)方式方面出臺相關(guān)政策。建議部委組織專家團(tuán)隊，編制相關(guān)工作導(dǎo)則，指導(dǎo)各地具體制定考核細(xì)則和收費(fèi)付費(fèi)政策。針對項目建設(shè)和運(yùn)營的不同階段設(shè)定考核辦法。對PPP項目公司一體化信息監(jiān)控平臺方案進(jìn)行評審及運(yùn)行監(jiān)控，采集監(jiān)控數(shù)據(jù)等作為績效考核依據(jù)，各項指標(biāo)定期抽查并取平均值作為成績，由政府方和項目公司共同委托第三方機(jī)構(gòu)具體操作，相關(guān)費(fèi)用計入本項目運(yùn)營成本。政府按照考核和檢測結(jié)果進(jìn)行付費(fèi)。考核之外，給予建設(shè)項目適度的補(bǔ)貼，確保武漢市海綿城市建設(shè)啟動階段穩(wěn)步推進(jìn)；穩(wěn)固階段檢查后可配套獎懲作為持續(xù)性的常規(guī)管理手段。

（六）堅持搭建平臺，夯實科技，扶持海綿產(chǎn)業(yè)

依托武漢大學(xué)海綿城市建設(shè)研究中心，建立武漢市海綿城市技術(shù)示范基地。以創(chuàng)新工程建設(shè)技術(shù)為核心、以武漢大學(xué)海綿城市建設(shè)研究中心為依托是推動武漢市海綿城市建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。既要加大科技創(chuàng)新資金投入力度，又要推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，強(qiáng)化研發(fā)中心建設(shè)，高度重視基礎(chǔ)前沿及核心技術(shù)研究，提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新水平。進(jìn)一步地，建立武漢市海綿城市技術(shù)示范展示中心，形成一個以生態(tài)、科技、文化為主題的綜合片區(qū)。

建立智慧海綿信息管理平臺，建設(shè)智慧型海綿城市。武漢市在推進(jìn)海綿城市建設(shè)過程中，應(yīng)積極融入智慧城市建設(shè)理念。要以人工智能為重要發(fā)展方向，通過深度融合城市科學(xué)、水科學(xué)與互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，使武漢市海綿城市建設(shè)成為科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，帶動城市發(fā)展升級。為此，一要搭建武漢市海綿城市規(guī)劃建設(shè)管理一體化信息平臺。按照智慧城市建設(shè)要求，整合現(xiàn)有涉水管理信息系統(tǒng)，通過大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對氣象數(shù)據(jù)、雨水匯集量、土壤濕度等進(jìn)行全面監(jiān)測，并在云端實時整理和分析，建立信息共享機(jī)制，逐步實現(xiàn)雨水動態(tài)監(jiān)控和綜合調(diào)度，為海綿城市管理提供信息保障，幫助政府部門進(jìn)行決策。二要注重互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)在雨洪監(jiān)測中的深度應(yīng)用。武漢市可通過智能傳感技術(shù)，立體檢測城市雨洪信息，適時掌握雨洪運(yùn)動狀態(tài)；耦合氣象、水文模型，強(qiáng)化暴雨洪澇預(yù)警預(yù)報；實現(xiàn)智慧排水、雨水收集、管網(wǎng)堵塞實時監(jiān)測、智慧水循環(huán)利用；推行集中與分散相結(jié)合的智慧水污染治理。海綿城市+智慧城市=城市智慧管理。三要采用大數(shù)據(jù)分析和云計算技術(shù)，實現(xiàn)城市水系統(tǒng)智能調(diào)控和精細(xì)化管理，使城市快捷、智慧、彈性地應(yīng)對治水問題。

（七）堅持宣傳引導(dǎo)，打造海綿文化

武漢市要通過多種渠道和形式宣傳海綿城市建設(shè)的重大意義、政策措施，以及先進(jìn)典型，充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用，增強(qiáng)公眾對海綿城市理念的認(rèn)同度，引導(dǎo)民眾將海綿城市建設(shè)理念和具體要求轉(zhuǎn)化成思維習(xí)慣或行為模式，形成海綿城市文化。及時向社會公開海綿城市建設(shè)進(jìn)展情況，注重總結(jié)典型經(jīng)驗，拓展群眾參與和監(jiān)督渠道。加強(qiáng)政府引導(dǎo)，鼓勵社會各界積極參與海綿城市建設(shè)，引導(dǎo)建設(shè)單位在方案設(shè)計和工程建設(shè)中優(yōu)先采用海綿城市建設(shè)理念的設(shè)計方案。

此外，還可立足武漢市“大江大湖”特色，實施海綿文化海綿旅游親水工程。建立國際海綿城市論壇，發(fā)展海綿文化、海綿旅游產(chǎn)業(yè)，建成一批展現(xiàn)武漢歷史文化、風(fēng)格多樣、內(nèi)涵豐富的海綿文化載體群落，實現(xiàn)海綿城市生態(tài)、海綿城市景觀、海綿文化的有機(jī)融合。

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