公共管理視域下的社會風險管理體系培育：戰(zhàn)略、邏輯與分析框架

◎黃英君 （重慶大學經濟與工商管理學院，重慶400030）

一、引言

風險無處不在，無時不有。在某種程度上講，人類社會的發(fā)展史就是一部與風險做斗爭的歷史，在紛繁蕪雜的利益背后，風險并不區(qū)分社會形態(tài)和國界，它一直增長并威脅著人類社會的發(fā)展。風險總是僅僅產生局部的兩極分化，這些分化基于風險也同時生產的益處，至少當它們還沒有充分發(fā)展的時候是這樣的［1］53-55。20世紀60年代以來，國際風險研究領域出現(xiàn)一個重大轉變，即從傳統(tǒng)的以保險為核心的商業(yè)保險風險管理中脫離出來，逐步向社會、政府治理等公共管理領域延伸擴展，進而形成現(xiàn)代全方位的風險管理格局［2］。與此同時，風險及風險治理儼然成為公共管理學科中一個重要研究方向，在國際學界經歷長期的發(fā)展和演化，其許多成果對國內相關領域的研究亦有著顯著影響。

一般而言，所謂的公共管理是人類社會治理模式的最新發(fā)展，是對傳統(tǒng)公共行政的替代和升級，是以政府為核心的公共組織運用經濟的、政治的、管理的、法律的手段，配置和優(yōu)化社會力量和社會資源，實現(xiàn)對社會公共事務的治理活動。公共管理作為一種新型的社會治理模式，在某種程度上是一種對傳統(tǒng)公共行政的揚棄與超越，其實質是政治國家和公民社會、政府與非政府、公共政治領域與公共社會領域的合作與互動。在對社會進行有效治理的過程中，作為公共管理主體的政府部門則運用公共治理權力處理有關公共事務，以期實現(xiàn)社會公共利益的最大化，進而達到社會公平、公正的“善治”狀態(tài)。西方國家社會發(fā)展與政府實踐表明，風險治理（或風險管理）對于降低現(xiàn)實風險危害、維護國家安全及公共秩序、提升政府公信力起到十分積極的作用，成為改善現(xiàn)代公共管理的關鍵內容之一［3］。縱向來看，社會風險研究的內容及方法緊隨時代脈搏呈現(xiàn)發(fā)展多樣化、多學科交叉融合的整體趨向，并不斷形成一些新的研究熱點，把握總體，系統(tǒng)集成風險治理、國家與社會力量全方位融合或將成為未來研究的主要特征。烏爾里?！へ惪苏J為，“風險社會”是繼工業(yè)社會后并傳承工業(yè)社會所有危險的一個新的社會階段［1］53-55。我國正處于社會轉型期，社會發(fā)展伴隨著日益錯綜復雜、矛盾激化、社會不穩(wěn)、民心浮動等諸多不確定性因素，使得個人在面對風險時顯得蒼白無力，加之人與人之間的關系變得前所未有地緊密，這就導致個體風險的聚合效應很有可能使其產生聚合效果，進而引發(fā)成社會風險［4］。因此，在社會風險頻發(fā)的背景下，建立一個能夠有效整合社會資源、從根源上消除社會風險、實行對風險進行動態(tài)和過程管理的社會風險管理體系，顯得日益緊迫［5］。

我國面臨經濟體制深刻變革、社會體制深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化等問題，這使得我國社會風險總量不斷增大、結構日趨復雜、外部風險和內部風險相互交織等狀況日益惡化，種種跡象都表明我國已經進入“風險社會”。從學科交叉的視角來看，社會風險研究是一個從社會風險到公共危機的“連續(xù)統(tǒng)”；從學術的國際對話視角來看，社會風險研究是一個從現(xiàn)實主義到建構主義的“連續(xù)統(tǒng)”。由此，在理論發(fā)展與現(xiàn)實推進的雙重驅動下，基于社會風險的相關研究和實踐應用在中國再度興起。然而，當前我國抵抗社會風險的能力基礎薄弱、市場化風險管理手段缺失、風險管理技術相對落后，這就要求我們在前人研究與分析的基礎上建立一個規(guī)范、合理、科學、完善的社會風險管理體系?？梢哉f，“風險社會”給我國政府公共管理帶來前所未有的巨大挑戰(zhàn)，然而存在于我國公共管理領域的現(xiàn)實困境將制約著“社會風險管理”（Social Risk Management）的有效推進，因此，清醒地認識公共管理的困境是探尋“社會風險管理路徑”的重要前提，也是進行社會風險管理體系培育的基礎。

二、培育現(xiàn)代社會風險管理體系的戰(zhàn)略審視

隨著人類社會的深入發(fā)展以及全球經濟發(fā)展放緩，使得原本只有冰山一角的社會風險變得具有燎原之勢?；谇叭说姆治雠c研究，筆者認為，當前社會風險管理研究重點在于建構社會風險管理的基本理論體系，主要包括社會風險管理內涵和框架、社會風險測量工具與方法。具體而言，社會風險管理是關于社會保障（保護）的全新理念，通過全面系統(tǒng)地對社會風險進行分析，合理分配各部門的風險管理責任，運用各種風險控制手段，有效處置社會風險，建立系統(tǒng)的、動態(tài)調節(jié)的制度框架和政策思路［6］；而社會風險管理的工具與方法多用于對發(fā)展中國家的社會風險和脆弱性的研究。我國社會貧富差距進一步拉大、地區(qū)經濟發(fā)展不平衡、民族沖突日益尖銳以及男女比例嚴重失衡等社會問題與日俱增，使得我國當前亟須培育一個完整的社會風險管理體系。

（一）培育現(xiàn)代社會風險管理體系是創(chuàng)新與完善社會保障制度的潛在動力

從社會保障制度和社會風險管理的定義來看，社會保障制度從屬于社會風險管理，是社會風險管理的重要組成部分；創(chuàng)新與完善社會風險管理有助于創(chuàng)新與完善社會保障制度，而創(chuàng)新與完善社會保障制度在創(chuàng)新與完善社會風險管理中起著中流砥柱的作用。社會保障作為化解社會風險的重要手段越來越受到重視，健全的社會保障能夠有效遏制社會風險的發(fā)生和蔓延，通過社會保障機制設計能夠大大降低社會風險發(fā)生的可能性。個體/家庭在面臨各種經濟生活風險時，抵抗風險的能力較低，一旦出現(xiàn)系統(tǒng)性的風險，如經濟蕭條下的失業(yè)潮、流感等，風險集聚成為社會整體風險，依靠個體/家庭層面難以充分化解，完善的社會保障體系就十分必要。社會保障制度是社會的“安全閥”和“減壓劑”，一方面，社會個體/家庭在面對諸如失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等一系列問題時，完善的社會保險制度、社會福利制度、社會救濟制度能夠有效地減少風險，使社會整體“安全可控”；另一方面，一旦“社會風險”爆發(fā)，依托高效完善的社會保障制度，可以有效地采取風險處置措施，降低風險帶來的損失，減輕或減緩社會壓力?？梢?，社會保障制度在社會風險管理中扮演著重要的角色，完善與創(chuàng)新社會保障制度是培育現(xiàn)代社會風險管理體系的必然選擇，培育現(xiàn)代社會風險管理體系對創(chuàng)新和完善社會保障制度起到重要的推動作用。

（二）培育現(xiàn)代社會風險管理體系是轉變政府社會治理方式的內在要求

社會治理是在法律與制度的框架下，協(xié)調社會關系、規(guī)范社會行為、調節(jié)社會心態(tài)、化解社會矛盾的動態(tài)過程。我國當前經濟發(fā)展進入轉型期，政府的社會治理工作面臨諸多的嚴峻挑戰(zhàn)，諸如社會結構的演變、社會矛盾的加劇、互聯(lián)網(wǎng)技術帶來的科技變革等，造成傳統(tǒng)的社會治理模式無法適應新的形勢。因此，要使傳統(tǒng)的社會治理方式能夠應對日益復雜多變的社會風險，就需要加快社會治理方式的轉變，以適應日益嚴峻的社會風險。轉變社會治理方式，是當前推進全面深化改革、轉變政府職能、建立公共管理與公共服務體制的重要內容之一。當前，我國社會風險復雜、社會矛盾突出，大多數(shù)的風險來源于社會制度的不健全，尤其是在社會轉型過程中，“社會制度”的真空地帶成為“社會風險”滋生的溫床，烏爾里?！へ惪酥赋?，全球性的經濟危機、生態(tài)危機、恐怖襲擊等風險，不是取決于哪個民族、哪個國家、哪個地區(qū)，而是取決于制度層面的選擇［7］。可見，社會風險與社會治理是高度關聯(lián)的，社會風險管理是社會治理的重要內容，在社會治理的過程中，風險治理是重中之重。轉變社會治理方式應該著眼于明確社會治理的內容、任務，加強對社會風險的管控。完善社會保障措施，培育現(xiàn)代社會風險管理體系，這是當前黨和政府轉變社會治理方式的內在要求。明確政府職能，把公共服務職能轉移給社會和市場，提高社會的參與度，這是當前黨和政府轉變社會治理方式的一個基本思路。

（三）培育現(xiàn)代社會風險管理體系是新形勢下推進現(xiàn)代化建設健康持續(xù)發(fā)展的重要支撐

現(xiàn)代社會風險管理體系的構建對于保障國家治理現(xiàn)代化健康穩(wěn)定運行具有重要的意義，是推進現(xiàn)代化建設健康持續(xù)發(fā)展的重要支撐。隨著全球化的擴散和現(xiàn)代化建設，社會治理的環(huán)境復雜多變，治理的風險正在加劇，我國社會治理步入嶄新階段。風險是現(xiàn)代化建設過程中不可避免的，由于現(xiàn)代科學技術的發(fā)展，科學技術革命作為驅動力在現(xiàn)代化建設中扮演日益重要的角色，推動傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉化，同時也成為社會風險問題的主要成因。社會風險不是現(xiàn)代化失敗的結果，是現(xiàn)代化的意外后果或衍生品。簡言之，科學技術革命帶來的現(xiàn)代化發(fā)展也伴隨大量的社會風險問題，可見，現(xiàn)代化建設本身就是一把“雙刃劍”，不能盲目地推進現(xiàn)代化建設而忽略其帶來的社會風險問題。

西方現(xiàn)代化分為兩個不同的社會形態(tài)，即前工業(yè)社會和風險社會［8］。前工業(yè)社會的現(xiàn)代化是一種舊式的、直線發(fā)展的現(xiàn)代化，風險主要來自自然界，諸如傳染病、災害威脅等，又稱為“簡單現(xiàn)代化”；風險社會的現(xiàn)代化，又稱為“反思性現(xiàn)代化”，它是在“自然的終結”之后，被制造出來的以風險為主導的社會。而“反思性現(xiàn)代化”時代的風險是“人造的”，需要我們去審視和反思工業(yè)現(xiàn)代化給人類所帶來的危機和后繼的風險問題。每個國家的現(xiàn)代化路徑不一定相同，結合自身的國情都會存在一定的差異。在中國特色社會主義現(xiàn)代化過程中，伴隨大量的社會風險后果，一方面帶來某種不確定性、危險性；另一方面，如果能夠構建完善的現(xiàn)代社會風險管理體系，實現(xiàn)對社會風險的預警、預測和管理，也是社會發(fā)展、創(chuàng)新的源泉，反過來能推進現(xiàn)代化建設。毋庸置疑，轉型期的中國正處于社會矛盾激化、社會沖突加劇的風險高發(fā)期，亟須通過建立預防為主、源頭治理、防控結合無縫隙的社會風險預警和應對體系，實現(xiàn)現(xiàn)代化進程中的國家治理現(xiàn)代化，進一步促進社會善治，推進現(xiàn)代化建設健康持續(xù)發(fā)展［9］。

三、現(xiàn)代社會風險管理體系培育的邏輯辨識

現(xiàn)代社會風險管理體系的培育是一項復雜而又長期的系統(tǒng)工程，涉及眾多參與者，從個人、家庭、社區(qū)、非政府組織，到各級政府、國際組織甚至國際社會。各參與主體在社會風險管理中，擁有自身在資源或能力方面的優(yōu)勢，同時與風險受眾之間存在不同程度的信息不對稱問題，無法單獨提供堪稱完善的社會風險管理工具，因此需要協(xié)調各方參與者形成互為補充的有機整體，“降低或消除不穩(wěn)定合作關系的關鍵就是建立開放、平等、協(xié)作的網(wǎng)絡”［10］。此外，在信息和市場效率不斷發(fā)展變化的過程中，各參與主體的優(yōu)勢會因時、因勢而變。因此，有必要在動態(tài)評估不同參與主體的風險管理資源與能力的基礎上，使參與者的角色具有一定的靈活性，從而最大限度地發(fā)揮他們在風險管理中的積極作用。與此同時，更有必要探尋社會風險管理的歷史演進以及發(fā)展的規(guī)律，通過厘清其歷史邏輯，把握現(xiàn)代社會風險管理體系培育的方向，進而沿著一定的制度邏輯前行，并在社會風險管理應用實踐中遵循相應的行為邏輯。

（一）社會風險管理體系發(fā)展演進的歷史邏輯

毋庸置疑，社會風險的變遷歷程影響著社會風險管理體系的演進。按照技術社會形態(tài)，社會風險的歷史進程主要分為三類：農業(yè)社會風險時期、工業(yè)社會風險時期、信息社會風險時期［11］。在風險社會的不同時期，政府風險治理的管理范式不斷演進，社會風險越來越呈現(xiàn)高度復雜性和深度不確定性，給政府風險治理帶來的挑戰(zhàn)也不斷增加。在農業(yè)社會風險時期，面臨的主要社會風險為“自然災害”，政府風險治理的管理范式為“統(tǒng)治行政范式”；在工業(yè)社會風險時期，則是針對現(xiàn)代化進程中帶來的“外部風險”，政府以“管理行政范式”應對社會風險；當前的信息社會風險時期，各類社會風險復雜交織，難以預測且存在高度關聯(lián)性，以往的“管理行政范式”難以有效應對傳統(tǒng)與現(xiàn)代碰撞帶來的風險考驗，“服務行政范式”正逐漸取代“管理行政范式”，成為現(xiàn)代政府社會風險管理的重要方式［12］，見圖1。

圖1 社會風險管理的歷史變遷

中華人民共和國成立后，我國社會發(fā)展走出一條既不同于西方發(fā)達國家，也不同于其他發(fā)展中國家的道路，其發(fā)展變遷過程主要分為三個階段：第一階段是中華人民共和國初期以及改革開放前的1978年，由農業(yè)社會向工業(yè)社會過渡，稱為“中國工業(yè)化道路”，以重工業(yè)為中心，同步發(fā)展農業(yè)和輕工業(yè)，此時的風險類型同西方類似，主要是自然界的威脅和危險；第二階段是改革開放后1979年至20世紀末，我國逐步邁入工業(yè)社會，社會主義現(xiàn)代化發(fā)展過程中存在突出矛盾，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距拉大、經濟結構失調、社會意識形態(tài)失衡、生態(tài)環(huán)境惡化等社會風險因素；第三階段是跨入21世紀以來，隨著現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，尤其是近幾年大數(shù)據(jù)、云計算的跳躍式發(fā)展，我國正逐步從工業(yè)社會向信息社會轉換，社會風險呈現(xiàn)出不同以往的新類型、新特點：一方面，風險無法感知、難以測量、難以控制；另一方面，社會風險具有高度關聯(lián)，一旦未能及時控制易造成一系列連鎖反應。

目前，社會轉型期的中國正處于制度快速變遷的歷史階段，社會治理面臨復雜多變的制度環(huán)境。在此制度環(huán)境下，中國的社會風險既不能簡單由國際經驗來詮釋，也不能簡單歸咎于改革開放的復雜性。從社會風險管理參與主體的角度分析，中國的社會風險管理體系存在諸多缺陷，以政府為主導的風險治理體制要讓位于由公民和政府共同負擔的復合風險治理體制，也就是我們要進行的社會風險管理體系培育。因此，構建一個符合當前風險社會的理念，使得現(xiàn)代社會風險管理體系能夠更規(guī)范、更科學、更合理、更高效、更公平地運轉，顯得極為緊迫。

（二）培育現(xiàn)代社會風險管理體系的制度邏輯

社會風險的變化不僅對傳統(tǒng)的社會秩序產生重大的影響，還會促進社會秩序的完善和創(chuàng)新，并對現(xiàn)有的社會制度、社會結構以及現(xiàn)有的行為模式進行變革。與此同時，通過對制度的有效安排，實現(xiàn)對社會風險的預警、預測和管理，是走出“風險社會”的基本思路。在這里，社會風險管理體系則通過將系統(tǒng)、綜合、整體協(xié)調和動態(tài)調整的制度框架運用到社會治理和公共管理決策中，實現(xiàn)對社會風險的有效控制。通常，我們將社會風險管理制度安排分為非正式安排、市場安排和公共安排?；诖?，我們從這三個方面分別對社會風險管理的制度邏輯進行深入分析。

1.非正式安排的制度邏輯。非正式制度安排，主要是由于原有的、正式的市場制度和約束性規(guī)則不能或者不能完全滿足社會發(fā)展的需要，通過補充非正式的制度安排，使得原有的正式制度安排能夠得以完善。這種規(guī)范作用并非強制的，而是通過內在的自覺自省和輿論褒獎對社會成員產生普遍的約束力。正如青木昌彥所指出的：“如果產權關系來自習俗并與之一致，那它將在人們心目中產生相應的道德判斷，只要違犯了規(guī)則，不管是習俗還是成文的，都會在人們的心目中產生消極的道德感，如內疚感、恥辱感和焦慮感。”［13］更進一步，非正式制度作為一種規(guī)范社會成員的行為準則，是制度系統(tǒng)的重要組成，相較于正式制度，非正式制度規(guī)范約束作用具有非外顯性的特征，但其作用的發(fā)揮卻相對穩(wěn)定持久。譬如，個人和家庭通過諸如家庭保障（自我保障和自我保險）、民間互助援助等非正式安排來應對風險。相對于正式制度而言，非正式制度依托傳統(tǒng)習俗、倫理道德在相當程度上影響著正式制度安排，對社會成員的行為規(guī)范產生潛移默化的促進作用。尤其是在我國，非正式的制度安排更是有著深遠的文化和歷史淵源，家庭構成了處置社會風險的基本單位，家庭內部、代際能夠有效地分散集聚的社會風險，是任何其他正式的制度安排都無法取代的。然而，個體或家庭的抗風險能力有限，這種保障措施具有脆弱性。更進一步，盡管非正式制度不能像正式制度那樣對社會行為規(guī)范進行強制性約束，但是其對社會成員的規(guī)范作用在一定程度上通過內化為社會成員的行為，以無形的方式表現(xiàn)出來，對社會經濟各方面產生間接的作用，可以說，非正式制度已經成為社會運行中不可或缺的重要組成部分。

2.市場安排的制度邏輯。市場安排，是指以市場運行規(guī)則為基礎的制度安排，而市場運行規(guī)則是有關機構（政府、立法機構、行業(yè)協(xié)會等）按照市場運行的客觀要求制定或沿襲下來的由法律、法規(guī)、制度所規(guī)定的行為準則。對于改革者而言，市場必須通過社會價值來進行調合，市場行為主體有時為了達到某種特定的社會目的，運用政府規(guī)則（如稅收優(yōu)惠等）和補貼（包括直接補貼和間接補貼）來修正市場結果是非常有必要的，甚或是一種必需；反之，市場行為主體迫切需要一種社會道德，以避免在某種特定的市場規(guī)則下可能出現(xiàn)的異常行動。無論是完善的還是不完善的市場，總存在一些為人們普遍享用的價值判斷和公共選擇規(guī)則。一種特殊的倫理選擇可能不包含某些改革者所偏好的價值，但是它涉及一定的自我約束，由此，市場是一種倫理的制度［14］。市場是現(xiàn)代社會風險管理工具的主要供給者，是現(xiàn)代社會風險管理體系不可或缺的重要環(huán)節(jié)，由此面向政府和個人及家庭提供商業(yè)保險、儲蓄、投資組合等多種風險分散的標準化產品，是政府主導的社會保障（甚至是更寬泛的社會保護意義上）體系的有效補充。市場安排使得個人或家庭的選擇更加多元化，體現(xiàn)了一定的自愿性，但現(xiàn)階段可能會普遍存在產品定價過高、普及率低、市場失靈等方面問題，這就必然導致市場在社會風險管理中存在一定的局限性，需要進一步引導、規(guī)范和完善。隨著人們風險意識的增強，社會風險管理與此同時也會創(chuàng)造并改變著相關的社會觀念、結構和制度，市場安排將成為當下社會治理模式轉變的重要力量。

3.公共安排的制度邏輯。公共安排，是政府主導的正式制度安排，主要依托社會保險、社會救助、社會福利等內容的社會保障體系。當非正式安排或市場安排缺位時，政府可以通過社會保險項目來應對風險。強制參與可以規(guī)避逆向選擇問題，政府可以采取一系列工具來幫助家庭應對風險沖擊，如社會救助、補貼、基本商品和服務及公共工程計劃。政府的社會保障以降低社會整體風險為目的，通過制定統(tǒng)一的社會風險管理制度框架，地方各級政府和相關部門則據(jù)此制訂詳細的風險管理方案。社會保障具有一定的強制性，涵蓋范圍廣，諸如失業(yè)、養(yǎng)老、工傷、殘疾和疾病保險等社會保險基本上覆蓋了個人或家庭面臨的主要風險；社會救濟和社會福利作為補充，能夠解決社會保險未能覆蓋到的人群以及突發(fā)的特殊情況諸如自然災難、重大事故等。政府公共安排是社會風險管理體系的支柱，也是當前最為重要的手段。

構建和培育現(xiàn)代社會風險管理體系，需要開拓現(xiàn)有風險管理模式，運用多種風險控制方法、多種風險防范和補償?shù)闹贫劝才?，系統(tǒng)、綜合、動態(tài)地應對社會風險，減緩社會風險給社會穩(wěn)定和社會秩序造成的威脅?，F(xiàn)代社會風險管理體系要注重打造全面的風險處置網(wǎng)絡，在充分發(fā)揮政府引導的同時，要廣吸納市場資源參與，重視個人或家庭以及民間互助機構的重要性。同時，要協(xié)調好政府社會保障制度、市場保險機制、家庭及民間互助機構等三者的關系，共同承擔起在處置社會風險和實現(xiàn)社會穩(wěn)定上的責任。

（三）現(xiàn)代社會風險管理體系培育的實踐邏輯

現(xiàn)代社會風險并非靜止的、孤立的、片面的，因此社會風險管理要注重全局性、整體性和動態(tài)性，需要建立一個科學、合理的社會風險管理體系。完善的社會風險管理體系由社會風險預警體系、社會風險治理體系、社會風險管理評估體系等依次構成。首先，社會風險預警是社會風險管理的第一個邏輯環(huán)節(jié)，由于社會風險點多面廣，通過風險預警機制，對社會風險進行有效的識別和度量，發(fā)現(xiàn)社會系統(tǒng)中的各類潛在風險，是確保風險管理活動有序開展的重要基礎，在社會風險體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用［15］。其次，通過社會風險治理體系，針對社會風險制定處置措施，把風險點降到最低；對已經發(fā)生的風險，采取相關應對方案加以執(zhí)行，使損失降到最低。最后，搭建社會風險管理評估體系，制定社會風險管理評估方法，對社會風險管理全過程進行系統(tǒng)客觀的分析，考察和評價社會風險管理水平、危害影響等。

1.社會風險管理體系I層級：社會風險預警體系。社會風險預警體系，是通過對社會系統(tǒng)運行中的不良因素或負面因素進行評估和監(jiān)測，防范社會風險爆發(fā)，防止造成社會的不穩(wěn)定以及社會秩序的破壞。現(xiàn)代社會風險管理體系應更注重社會風險因素識別的基礎上對社會風險的預防而非事后處理，更加注重管理體系的系統(tǒng)性和管理過程的動態(tài)性，從單一、被動、應急的危機管理模式向全面、主動、長期的風險管理模式轉變，從“減輕災害損失”向“減輕災害風險”轉變，重點在于建立風險的識別、評估和預警機制。利用相關的手段和方法，對風險爆發(fā)的臨界點做出早期的預報，包括風險的識別和風險的度量。在社會風險預警工作中，首要環(huán)節(jié)是風險的識別，即判斷風險的種類、風險的誘因、風險的危害性等方面。其次是風險的度量，要對風險發(fā)生的可能性進行評估，社會風險度量的方式有多種，包括經驗性社會預警、實證性社會預警、綜合性社會預警等。風險發(fā)生是一個過程，風險預警就是對風險進行預測、預報，要對風險發(fā)生的整個過程進行長期的、動態(tài)的監(jiān)測。可以通過構建風險預警指標體系，采取包括經濟發(fā)展、生活水平、社會民生等多個維度的指標，對特定的社會風險預警指標體系中敏感指標的異常變化實現(xiàn)動態(tài)的監(jiān)測，對被檢測的風險發(fā)生的概率進行評估，對風險進行分級，確定風險的臨界點，一旦超過風險臨界值采取相應的措施，開始擬訂風險處理方案，為社會風險管理決策做準備。

2.社會風險管理體系II層級：社會風險治理體系。社會風險一旦爆發(fā)或臨近爆發(fā)點，對社會正常運行造成威脅，就需要采取措施應對社會風險所帶來的社會危機，減少全社會的損失，因此，需要建立社會風險的治理體系，目的是要針對社會風險帶來的社會危害，合理地選擇管理措施和治理方案，進行有效的風險控制和風險補償，使社會風險得到妥善的處理和化解。社會風險治理體系主要包括風險管理制度、風險管理機構、風險管理配套機制：首先，要制定完善的風險管理制度，通過相關的立法，制定相關的社會重大危機應急辦法等，確定職權職責，管理工作做到有法可依。其次，建設風險管理機構，充分發(fā)揮政府、市場、家庭等三方在社會風險管理過程中的作用，由政府部門主導、市場機構參與，同時要鞏固家庭和民間互助機構的應對社會風險的基礎性作用，構建多層次的風險管理結構統(tǒng)籌各主體，協(xié)同應對社會風險。最后，完善風險管理的配套機制，風險管理是一個復雜多變的過程，尤其是當前社會，風險層出不窮、難以把握，傳統(tǒng)依靠主觀判斷和經驗推斷很難對社會風險實現(xiàn)準確、及時的預警和治理，管理的科學性和合理性越發(fā)重要。因此，在社會風險治理過程中，要進行相關的配套建設，尤其是信息化建設，提升風險應對的成效。

3.社會風險管理體系III層級：社會風險管理評估體系。搭建社會風險管理評估體系，就是通過對社會風險管理的效果進行評測，客觀評價當前社會風險管理體系是否準確。由于社會風險的突發(fā)性、緊急性和高度的不確定性，加之風險的時間、空間分布也存在差異，很難構建一勞永逸的社會風險管理體系對社會風險進行有效的管控。因此，有必要對社會風險管理的現(xiàn)狀、模式、成果等進行一系列的評估，并根據(jù)評估結果進行改進和完善，這樣才能保證社會風險管理的準確性、及時性。此外，針對具體的案例，要進行總結，對風險管理工作過程中管理水平、危害程度進行分析，對現(xiàn)有的管理政策進行政策評價，總結經驗教訓和形成信息反饋，不斷修正和完善現(xiàn)有體系，為未來的社會風險管理決策和提高社會風險管理能力提供借鑒。

四、構建和培育現(xiàn)代社會風險管理體系的分析框架

如前所述，社會風險管理需要政府、市場、個人等多元主體，通過對風險的識別、評估，綜合利用多種管理方法，構建系統(tǒng)的、動態(tài)的制度框架和政策體系，對諸社會風險因素進行處理和分散。我們通過對現(xiàn)代社會風險管理體系培育進行戰(zhàn)略審視、邏輯辨識，試圖以此構建和培育社會風險管理體系的分析框架，以期對未來社會風險管理的理論研究和實踐開展提供全新的分析視角和有力的研究支撐。Holzmann和Jorgensen提出，社會風險管理框架的主要內容包括風險管理策略、風險管理制度安排、風險管理中的行動者［16］?；谇捌谘芯砍晒S英君，2013；黃英君和韓經緯，2016 等）［5］［17］，我們根據(jù)當前國內外社會風險管理基本理論以及研究重點，構建培育社會風險管理體系分析框架，主要包括社會風險的內涵、風險管理中的構成主體、風險管理安排、風險管理實踐路徑：

第一，社會風險的內涵主要是對風險進行辨識和界定，尤其是要結合社會變遷的進程，動態(tài)、系統(tǒng)地進行甄別，確定社會風險管理體系的管理對象，這是培育現(xiàn)代社會風險管理體系的前提條件。

第二，社會風險管理體系構成主體主要包括政府、市場、個體或者家庭，政府采取“服務行政范式”的管理模式，市場以市場運行規(guī)則為基礎進行風險管理，個體/家庭補則充非正式的風險管理策略，市場和個體/家庭逐步將成為當下社會治理模式轉變的重要力量。

第三，社會風險管理的制度安排主要是對應構成主體包括政府、市場、個體或者家庭所采取的一系列風險管理的手段，包括正式的和非正式的。政府一方面提供公共制度安排下的風險管理措施；另一方面，引導市場和個體積極參與社會風險管理環(huán)節(jié)，可以通過市場制度安排和非正式制度安排同步推進。

第四，社會風險管理實踐路徑主要依托制度和技術手段，搭建從風險的識別、風險的防范與治理到風險管理評估的全面、系統(tǒng)的風險管理體系，具體包括三個部分：社會風險預警體系、社會風險治理體系、社會風險管理評估體系。

基于以上分析框架可知，構建和培育現(xiàn)代社會風險管理體系，既要注重發(fā)揮并強化政府主導的支柱作用、市場的調節(jié)效應，又要充分利用傳統(tǒng)的非正式制度的重要功能，綜合協(xié)調政府、市場、個體及家庭在處置社會風險與實現(xiàn)社會穩(wěn)定上的重要作用，同時也要重視民間互助援助、非政府組織、家庭（個人）保障等在增強社會穩(wěn)定和化解社會風險等方面的基礎性作用，進一步全方位增強社會風險的吸納和分散能力，見圖2。

圖2 現(xiàn)代社會風險管理體系的分析框架

五、結語：培育現(xiàn)代社會風險管理體系的制度保障

如前所述，現(xiàn)代社會風險管理體系培育是一項龐大的系統(tǒng)工程，要結合我國的實際情況，尋找新方法、新思路。社會風險管理的產生是為了應對自然環(huán)境和社會環(huán)境的變化；社會風險管理提倡對各種風險管理工具的運用，強調多主體的共同參與和責任共擔尤其是政府的政策干預；社會風險管理注重在社會風險因素識別的基礎上對社會風險的預防而非事后處理，更加注重管理體系的系統(tǒng)性和管理過程的動態(tài)性?；诖?，我們應更進一步考察現(xiàn)代社會風險管理體系培育的制度保障。

（一）逐步推進并規(guī)范社會風險管理相關立法工作

構建和培育現(xiàn)代社會風險管理體系，當務之急是要逐步完善與之相關的法律法規(guī)。在培養(yǎng)現(xiàn)代社會風險管理體系中，通過制定相關的法律法規(guī)，明確風險管理各行為主體的職能、職責，既符合依法治國的要求，也為當前社會風險管理工作提供重要依據(jù)和保障。當然，由于社會風險形式復雜多樣，加上參與主體風險管理意識不足，我國社會風險管理體系建設仍有待提高。一方面，相關的法律法規(guī)存在空白。社會風險管理最大的困難在于風險的復雜性和不確定性，應該根據(jù)社會發(fā)展及時篩選風險，提高立法效率，使社會風險管理法律更加全面、系統(tǒng)。另一方面，缺乏統(tǒng)一的社會風險管理法律體系。盡管有各種單一的風險管理法律，但立法層級偏低，風險治理類的法律效力等級普遍偏低，大多為行政法規(guī)，約束力不夠，且缺乏統(tǒng)一的社會風險管理法律體系，國家整體的社會風險管理體系不健全。因此，在社會風險頻發(fā)的當今社會更加需要建立一個符合當前社會正在爆發(fā)的社會風險以及未來可能爆發(fā)的社會風險并具有伸縮性的法律規(guī)范體系，只有這樣，才能提前防范和控制社會風險的發(fā)生。

（二）構建和完善社會風險管理的組織體系

社會風險管理的實質是對一個國家社會治理能力的綜合考察，因此構建現(xiàn)代化社會風險管理體系和全面的風險管理網(wǎng)絡，除了政府以外，應該納入市場和個體。忽視了任何一個環(huán)節(jié)，整個社會風險的防控必然會出現(xiàn)缺口，對社會的穩(wěn)定造成潛在威脅。政府作為社會風險管理的主導者，通過社會保障機制，提供社會保險項目應對風險，同時協(xié)調各個部門，設立專門的決策、指揮機構，構建一個協(xié)同合作的社會風險應急管理系統(tǒng)，一旦爆發(fā)風險，履行政府責任，在有限時間內提供有效的解決方案。積極引導市場參與，市場化的參與能夠有效解決政府管理能力的局限性，豐富風險管理的手段，市場作為社會風險管理的補充機制，能夠有效緩沖風險的集聚和爆發(fā)，起到了調節(jié)劑的作用。政府應該在社會風險監(jiān)管方面要保持包容審慎的態(tài)度，一方面出臺政策，鼓勵社會參與公共事務，另一方面，要進行有效的監(jiān)管，過度的開放可能會是市場過度自由，野蠻生長，產生系統(tǒng)性風險，造成潛在的威脅，這樣市場不但沒有減緩社會風險，反而成為風險的一部分。如前所述，個體是社會風險管理的重要一環(huán)，應充分發(fā)揮其基礎性作用，積極鼓勵發(fā)展民間互助機構，個人和民間機構的合作與配合是社會風險管理成效的保證。要建立起政府主導、市場協(xié)同、個人參與的社會風險管理組織體系，各自發(fā)揮每個參與主體的作用，實現(xiàn)社會風險管理最大范圍的覆蓋。

（三）建立健全社會風險管理體系的配套機制

現(xiàn)代社會風險管理體系的培育，需要配備必要的人力、物力、財力，才能使整個體系持續(xù)有效運轉。整個社會風險管理體系的建設就是信息資源、人力資源、技術資源等合理配置的過程，其中信息資源是當前社會風險管理體系建設的重中之重。社會風險管理的首要環(huán)節(jié)在于風險預警，要積極推動全國范圍的社會風險防控網(wǎng)絡管理系統(tǒng)，加快管理系統(tǒng)的信息化建設，重視新技術的應用，結合互聯(lián)網(wǎng)云計算、大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新風險監(jiān)控、評估機制，有效搜集社會風險的信息，并及時進行整理和反饋，實現(xiàn)社會風險實時、動態(tài)的監(jiān)管。各部門要保證信息渠道的通暢，加強信息資源的共享，同時，要加強政府與基層的溝通協(xié)調機制，政府要培育政府之外的各種合法組織，如各種中介組織、行業(yè)協(xié)會和民間維權組織，支持各類基層組織做好協(xié)調管理的作用，收集各種風險信息，及時上報，使政府能夠實施有效把握社會風險，提前做好防范和處置措施。此外，政府要完善信息披露機制，新聞媒體既是民眾獲取信息的主要方式，也是政府發(fā)布信息的重要渠道，在法律允許范圍內，及時公布公共信息，尤其是有重大影響的社會事件發(fā)生時，要及時、全面公布真實信息，及時平定群眾情緒，避免群眾聽信謠言，提高政府公信力。

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