三維框架：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變

◎黃建紅 （湖南農(nóng)業(yè)大學公共管理與法學學院，湖南長沙410128）

“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是黨的十九大做出的重大決策部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國政權(quán)組織中特有的最基層的一級政府，其職能的充分發(fā)揮對農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展都非常重要。然而隨著農(nóng)業(yè)稅費改革直至全面取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進入“維持型”狀態(tài)，基層治理能力弱化，學術(shù)界甚至展開了一場“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政建制是否有必要保留”的大辯論，引發(fā)人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的大思考［1］。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來新的發(fā)展契機。隨著國家一系列惠農(nóng)政策的出臺，國家資源和社會資本源源不斷輸入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何因時制宜地轉(zhuǎn)變職能，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，為農(nóng)村和諧社會創(chuàng)造條件，為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，是一個亟待研究和解決的問題。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的三維界定

“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的充分發(fā)揮下才能具體實施。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行是在一定的社會組織系統(tǒng)中進行的，它不可避免地要受到社會組織系統(tǒng)的制約和影響。社會組織系統(tǒng)是由諸多相互聯(lián)系、相互制約的各組織構(gòu)成的有機體，是一個上下、左右、前后的關(guān)系系統(tǒng)［2］。因此，如何充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的三維界定，即政府縱向?qū)蛹墸ㄖ醒?、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的“上下”維度、政府—市場—社會橫向關(guān)系的“左右”維度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職方式的“前后”維度，見圖1。

圖1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的三維界定

（一）“上下”維度縱向?qū)蛹壍泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

從國家結(jié)構(gòu)形式的角度看，政府間縱向關(guān)系是指：“國家的中央權(quán)力機關(guān)和地方權(quán)力機關(guān)、整體與局部之間關(guān)系的構(gòu)成方式，它是中央權(quán)力與地方權(quán)力在國家結(jié)構(gòu)形式和原則上的體現(xiàn)。”［3］國家結(jié)構(gòu)形式勾勒出政府間縱向?qū)哟蔚目傮w框架，我國政府層級“自上而下”分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級。在職責結(jié)構(gòu)方面，政府間縱向關(guān)系模式是以“條塊關(guān)系”為基礎(chǔ)的，即各級地方政府的職能部門在縱向上從屬于上級職能部門，形成垂直管理的“條條”系統(tǒng)，各個層級的政府職能有各自的側(cè)重點，分別有自己專門的職責。基層地方政府是指處于層級結(jié)構(gòu)最底層、直接面向當?shù)鼐用瘛λ牭赜虺袚苯又卫砺氊煹牡胤秸??；鶎诱鶕碛械穆氊煓?quán)限與較高層級的政府相比，種類相對要少，涉及面有限，其承擔的多是具有社會公共管理特性的職能，職權(quán)范圍主要為執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令以及承擔本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的各項行政工作。

我國作為中央高度集權(quán)的單一制國家，事關(guān)國計民生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，需要中央決策層規(guī)劃，做好“頂層設(shè)計”，由中央統(tǒng)一推動。2018年中央一號文件對如何實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行謀篇布局，明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求和主要任務(wù)，構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計?！绊攲釉O(shè)計”離不開“基層探索”，中央的許多制度設(shè)計和改革舉措往往是對基層經(jīng)驗的總結(jié)和提升，中央的各項政策歸根結(jié)底要靠基層政府的落實與執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國縱向職能層級中最基層的政府，需要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟和政治的基本狀況以及農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，在充分執(zhí)行上級政府各項決定和命令的基礎(chǔ)上，積極進行地方和基層的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化改革創(chuàng)新和探索，具體落實與執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（二）“左右”維度橫向關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

政府與市場、社會的多元互動是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村社會服務(wù)體系，應(yīng)對巨量農(nóng)村公共事務(wù)治理的必然選擇［4］。因此，“左右”維度橫向關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是正確處理好政府、市場、社會之間的關(guān)系，從傳統(tǒng)的政府一元主體向多元主體共同治理轉(zhuǎn)型，以滿足農(nóng)村公共服務(wù)的需要。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，政府起著至關(guān)重要的作用，特別是我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱與農(nóng)村發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更成為實施與推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的中堅力量。首先，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過法律和政策的保證來進行因地制宜的制度安排與統(tǒng)籌規(guī)劃；其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會服務(wù)體系建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展等，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供相應(yīng)的財政、組織和信息等方面的支持。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程同時也是市場化的過程，有效的市場才能合理地配置農(nóng)業(yè)農(nóng)村的獨特資源，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。在市場體系不完善時，政府需要采取傾斜政策培育市場；在市場機制逐漸成熟后，政府應(yīng)該放手讓其進行自由市場競爭，以滿足多元化、個性化需求的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集群化模式。

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全社會化服務(wù)體系。專業(yè)大戶、專業(yè)協(xié)會、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中做出重要的貢獻。政府應(yīng)積極支持并扶植其進行自主發(fā)展，通過“以龍頭企業(yè)發(fā)揮示范帶頭作用，以農(nóng)民合作社建立利益聯(lián)結(jié)機制，以創(chuàng)新驅(qū)動增添內(nèi)生動力”［5］，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接。

（三）“前后”維度雙輪驅(qū)動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在前方揮舞好指揮棒，進行農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的規(guī)劃引導與各項鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其政策的全面貫徹與執(zhí)行，又要在后方提供農(nóng)村基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的各項兜底保障工作?！扒昂蟆本S度雙輪驅(qū)動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職方式既要加強“前端”的行政推動，也要保障“后方”的公共服務(wù)，雙輪驅(qū)動促推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要政府通過不斷完善各種支農(nóng)惠農(nóng)強農(nóng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展政策來進行“行政推動”。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高投資、慢回報，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的建立和發(fā)展，不會自己成長起來，需要政府進行扶植和引導，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極組織、協(xié)助和推動。政府制定的有關(guān)政策及措施是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的軸心與方向。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與引導下，采取切實有效的措施，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能順利實現(xiàn)。

在鄉(xiāng)村振興發(fā)展的高歌猛進中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要做好前瞻性的規(guī)劃與引導，還要加強后方的服務(wù)與保障工作。在目前政策利好的情況下，鄉(xiāng)村振興項目發(fā)展迅速，各種現(xiàn)代農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)公司遍地開花。然而農(nóng)業(yè)項目雖然引進成功，但與其相關(guān)的公共服務(wù)配套卻嚴重缺乏，導致許多農(nóng)業(yè)項目“進得來”，卻“留不住”，不能可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須變基層政府的政績工程為農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要活動不是參與生產(chǎn)，而是遠景規(guī)劃與服務(wù)保障，免除農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的后顧之憂，更重要的是通過服務(wù)保障工作，讓其自身產(chǎn)生“造血”功能，真正地改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)生活水平，使鄉(xiāng)村得到實質(zhì)性的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行面臨的三重桎梏

黨的十九大報告在“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”一段中特別強調(diào)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重。國家一系列支農(nóng)強農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺，給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來新的機遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的充分發(fā)揮，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標能否順利推進。然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨拉力賽機制、科層制結(jié)構(gòu)和經(jīng)營型政權(quán)等三重桎梏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這三重困境中尋求自洽的生存之道，最終形塑出策略性執(zhí)行、官僚化運作、公司化行為等三種邏輯與特性（見圖2），阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的全面實施，導致基層治理面臨內(nèi)卷化①內(nèi)卷化（involution），又譯為“過密化”，源于美國人類學家吉爾茨（Chifford Geertz）《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化》（Agricultural Involution），是指一種社會或文化模式在某一發(fā)展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式，只能簡單重復再生產(chǎn)而沒有實際發(fā)展的增長。杜贊奇后來將內(nèi)卷化的概念引入政治領(lǐng)域，提出“國家政權(quán)內(nèi)卷化”這一概念。的困境。

圖2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行面臨的三重桎梏

（一）拉力賽機制與策略性執(zhí)行

我國政府縱向?qū)哟畏譃橹醒?、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于自上而下壓力型體制的最底層。上級政府通過“屬地化行政發(fā)包制”將行政和經(jīng)濟管理事務(wù)由中央逐級發(fā)包到基層，基層作為最終的承包方，具體實施政府管理的各項事務(wù)［6］。關(guān)于加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的中央文件出臺以后，各級政府組織為了實現(xiàn)政策目標，完成上級下達的各項命令任務(wù)，會逐級向下發(fā)包各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目。在這個過程中，為了便于考核，上級部門盡可能把下級的工作任務(wù)數(shù)量化，如把農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展量化為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)管理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面（見表1），每個方面都賦予不同的分值，然后以年度為單位，綜合計算出被考核單位績效得分，根據(jù)績效得分來評定考核等次和評先評優(yōu)、獎金分配方案等，并做出有關(guān)干部誡勉、調(diào)整、免職、責令辭職等決定。隨著各種各樣的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目不斷“上山下鄉(xiāng)”，基層治理進入“項目制”時代。目標考核體系就像汽車拉力賽一樣，每個項目就是一段賽道，項目完成最及時者就是績效考核的獲益者［7］。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政體系的末梢，各種任務(wù)都要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完成，為了在各種“項目競爭”的拉力賽中勝出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織有時會采取策略主義變通行為，即“上有政策，下有對策”來迎合上級政府的檢查。許多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策文件都進行“紙上畫畫、墻上掛掛”，并且制作了裝裱非常精致的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃圖，但在實際的操作中很多改革難以落實到基層。隨著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村進入“反哺”時代，大量資源下鄉(xiāng)，各種資金以項目的形式進入基層社會中，但項目進鄉(xiāng)入村之后，主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來具體執(zhí)行和實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因為項目制而變得越來越繁忙，天天“跑腿辦事”，卻又“沒錢沒權(quán)”。在這種情境下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)付，遵循“不出事”的邏輯消極敷衍。在目標管理考核責任制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要關(guān)注可以量化的“硬指標”，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目數(shù)量、規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)數(shù)量等；而其他沒有量化的“軟指標”，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民收入增長等則不會重視，使得許多國家輸入資源無法與農(nóng)民實現(xiàn)對接，農(nóng)村公共服務(wù)也難以獲得改善。

表1 C縣Q鎮(zhèn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展績效考核目標分解表

（二）科層制結(jié)構(gòu)與官僚化運作

作為一種行政和生產(chǎn)管理的組織形式，科層制是人們?yōu)檫m應(yīng)社會化合作需要而摸索和總結(jié)出來的管理模式。在馬克斯·韋伯看來，按照科層制模型建立起來的政府機構(gòu)，層級結(jié)構(gòu)分明，規(guī)章制度嚴格，職權(quán)職責明確，給工業(yè)社會的政府管理帶來理性與效率，現(xiàn)代科層制是一種高度理性化的組織機構(gòu)“理想模型”［8］。我國政府部門是典型的科層制結(jié)構(gòu)，在縱向上，地方政府的組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在政府的層級結(jié)構(gòu)上；在橫向上，地方政府的組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在政府每個層級中都并列地設(shè)置一些地位平等的機構(gòu)、部門，負責某項具體工作。任何一個層級的地方政府都需要對自身的機構(gòu)、部門、職位進行科學合理的設(shè)置和有效的管理，強化層級節(jié)制、明確分工、權(quán)責界限清晰，一件事情必須交給一個部門完成，以期獲得分工明確、廉價高效的結(jié)果，并最終使地方政府高效運轉(zhuǎn)。

科層制由于對專業(yè)技術(shù)和固定的專業(yè)化分工的強烈推崇，最終表現(xiàn)為政府功能日益官僚化，造成科層體系內(nèi)部職能部門的分化，形成條塊分割的局面。官僚化運作使得政府組織刻板僵化、缺乏彈性，無法適應(yīng)環(huán)境的快速變化和各種突發(fā)事件的出現(xiàn)；同時也極大地制約了政府官員自主性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，無法應(yīng)對日益復雜的公共環(huán)境和民眾多樣化需求的壓力。于是我們看到在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中，許多政策文件，上級怎么寫，下級也怎么寫，如法炮制，層層轉(zhuǎn)發(fā)，以文件執(zhí)行文件，以政策執(zhí)行政策。然而隨著鄉(xiāng)村的發(fā)展日益現(xiàn)代化，以及信息化時代的到來，基層政府面對的社會環(huán)境日趨復雜，基層社會也開始朝著多元化方向發(fā)展。傳統(tǒng)的基于命令和控制機制的封閉官僚體制進行公共事務(wù)管理已不能適應(yīng)時代的發(fā)展。官僚化運作的封閉性雖然保證了政府單一中心統(tǒng)治的權(quán)威性，但在市場因素不斷滲入農(nóng)村、社會組織日趨增多、農(nóng)民對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求日益增長和多樣化的現(xiàn)實背景下，繼續(xù)保持這樣一種單中心體制，必將阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程。

（三）經(jīng)營型政權(quán)與公司化行為

目前，國家戰(zhàn)略漸漸從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)階段轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村階段，國家資源的不斷輸入為農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來新的契機。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要角色逐步從國家汲取鄉(xiāng)村資源的“抽水機”轉(zhuǎn)變?yōu)槿霾腋＠摹皞魉蜋C”。作為資源分配的對象，農(nóng)民本應(yīng)是國家資源輸入的直接受益者，在資源分配體系中，絕大多數(shù)農(nóng)民卻是被動的接受者，而不是參與者，更不是主導者。一些學者從代理人視角指出基層政府具有自身的獨立利益，具有謀利性、自利性和權(quán)宜性特征。在基層組織研究中，許多學者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府偏離了其應(yīng)當履行的公共職責，出現(xiàn)了目標替代，成為“政權(quán)經(jīng)營者”或“謀利型政權(quán)”［9］?！罢?jīng)營者可以無償或象征性地有償使用公共資源，比如房產(chǎn)、土地、資金，都不是基層政權(quán)運用市場信譽及其償還能力獲得，而是運用它的‘政權(quán)’地位獲得。政府經(jīng)營者自己則不必承擔賠償?shù)呢熑?，它沒有風險，只有收益”［10］。在國家自上而下輸入資源的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的利益主體，在完成國家治理目標的同時，也會在給定的政策框架內(nèi)運用自身掌握的資源，借此實現(xiàn)自身利益目標。

在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”“發(fā)展是第一要務(wù)”的綱領(lǐng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以招商引資作為首要工作，主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導“不是在抓項目，就是在跑項目的路上”，而政府的公共管理與公共服務(wù)職能卻明顯被忽視。政府是面向全體社會成員而存在的，既不能嫌貧愛富，也不能恃強凌弱。公司化的行為模式，將普通民眾排除在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標之外，政府對于基層社會的公共需求缺乏回應(yīng)，工作人員更缺乏為民眾做事的激勵機制，鄉(xiāng)村基層治理出現(xiàn)內(nèi)卷化［11］。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的三維框架

政府職能具有動態(tài)性，政府需要不斷調(diào)整自己的職能以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。政府職能轉(zhuǎn)變是指由于行政環(huán)境改變，政府的基本任務(wù)和工作重點發(fā)生轉(zhuǎn)變，學術(shù)界一般認為主要圍繞三個方面的內(nèi)容進行：一是政府職能重心轉(zhuǎn)變，即政治、經(jīng)濟、社會、文化職能之間的相互調(diào)適，也就是政府“應(yīng)該做什么”的問題；二是政府職能關(guān)系轉(zhuǎn)變，即如何理順政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關(guān)系和界限，也就是政府“能夠做什么”的問題；三是政府職能方式轉(zhuǎn)變，即以何種方法管理公共事務(wù)，也就是政府“應(yīng)該怎么做”的問題［12］。目前在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)組織的末端，是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、推進鄉(xiāng)村發(fā)展的核心，是聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的重要橋梁和紐帶。如何按照公共行政原則，在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能三維界定的基礎(chǔ)上，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行面臨的三重桎梏，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變？本文通過構(gòu)建“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)S框架”（見圖3），從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重心位移、職能關(guān)系重構(gòu)、職能方式轉(zhuǎn)型等三個維度來闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，提出執(zhí)行性職能、“政府+”多元主體共治、基層治理能力現(xiàn)代化等對策建議，以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型，全面推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

圖3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的三維框架

（一）“上下”維度鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重心位移——執(zhí)行性職能

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央各項現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策紛紛出臺，成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的動力與引擎，但是再好的中央政策關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的落實與執(zhí)行。許多農(nóng)民從電視新聞及報刊上了解到國家每年頒布了很多惠農(nóng)政策，但疑惑好處落實到自己身上的怎么不多，就想當然地認為基層干部“把好經(jīng)念歪了”，形成“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”的差序政治信任格局。因此，如何把國家已經(jīng)出臺的各項鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展政策切實用足，全面貫徹實施；如何進村入戶進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的宣傳工作，使各級強農(nóng)政策與補貼家喻戶曉；如何結(jié)合本地實際對各項惠農(nóng)資金進行陽光操作，維護農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)？這都有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的全面貫徹與落實執(zhí)行。

中國政府職能“上下”維度縱向?qū)蛹壏譃橹醒搿⑹?、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織，其職能重心主要為執(zhí)行性職能。沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行，政策就變成一紙空文。如果是“上有政策，下有對策”的策略性執(zhí)行，政策就面臨實踐過程中的制度困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主導者和推動者，是我國各級政府和政府各個部門對國家政策方針的具體操作者，更是各項農(nóng)業(yè)政策落地生根的主要平臺。它的基礎(chǔ)性和微觀性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行性和直接面向基層的務(wù)實性，同時也決定了其執(zhí)行性職能的重要性。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的“重中之重”，最艱巨最繁重的執(zhí)行任務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，迫切需要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“執(zhí)行性”職能問題，樹立科學的政策執(zhí)行觀，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力度。

（二）“左右”維度鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能關(guān)系重構(gòu)——“政府+”多元主體共治

職能關(guān)系重構(gòu)是指不同的職能行使主體之間權(quán)限的劃分及其調(diào)整，“左右”維度橫向關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是正確處理好政府、市場、社會等多元主體之間的關(guān)系。中國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加快向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型跨越的新階段，由于農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益嚴重，在一片“將來誰來種地”的擔憂聲中，中央明確提出，逐步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為骨干，其他組織形式為補充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的先行者，越來越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理所面對的主要為同質(zhì)性的小農(nóng)家庭，而隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，同質(zhì)性的小農(nóng)家庭逐步向異質(zhì)性的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體演變。多元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)發(fā)展資金和農(nóng)業(yè)科學技術(shù)上的要求都較過去的單家獨戶要高，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營的項目也較過去多元化，這些都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能提出更高的要求，也對其管理能力的提升有了更高的期待。同時多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的崛起，也帶來政府與市場、政府與社會、政府與農(nóng)民等多種職能關(guān)系的變化。面對各種不同類型的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該如何整合與扶持，以滿足其對生產(chǎn)、管理、技術(shù)、資金等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求。

“政府+”多元主體共治就是肯定政府作為公共治理核心和主導的“元治理”作用，充分發(fā)揮市場、社會、農(nóng)民等多元主體的力量，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為平臺，整合多方力量，共促鄉(xiāng)村振興與發(fā)展。從公共事務(wù)的治理機制來看，中國慣用官僚制機制，政府是管理國家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的唯一主體，基于“父愛主義”的臆設(shè)，政府成為萬靈和萬能的“全能”政府，排斥和拒絕市場、社會和自組織等多元機制。但隨著農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展帶來的社會結(jié)構(gòu)分化、社會主體多元化，必然要求治理主體或責任主體更加多元的治理體制與之適應(yīng)。多中心治理理念主張通過其他主體、機構(gòu)的參與改變傳統(tǒng)政府的壟斷地位，充分結(jié)合政府、市場、社會的優(yōu)勢，已滿足于公民多樣化的需求。通過“政府+”多元主體共治，我們期待各個治理主體相互協(xié)作，通過取長補短、優(yōu)勢互補，形成一股強大的合力，共同推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

（三）“前后”維度鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方式轉(zhuǎn)型——基層治理能力現(xiàn)代化

職能方式轉(zhuǎn)型是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的各種方式和手段的改善?！巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”既是我們建設(shè)社會主義現(xiàn)代國家的必然要求，也是治國理政理念的重大創(chuàng)新和發(fā)展。政府治理能力的現(xiàn)代化程度決定了政府職能轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)程度。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展對傳統(tǒng)的基層治理發(fā)展出相當?shù)慕鈽?gòu)力量，傳統(tǒng)的治理理念和治理方式已經(jīng)不適應(yīng)多元化的農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要基層治理能力現(xiàn)代化?！扒昂蟆本S度雙輪驅(qū)動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方式需要由維持型向引導型、管理型向服務(wù)型、層級化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能方式需要由維持型向引導型轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)稅費全面取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要靠上級轉(zhuǎn)移支付維持基本運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員得到進一步精簡，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成為沒有多少實質(zhì)性財政權(quán)和人事權(quán)的一級機構(gòu)，其職能行使方式類似于“維持型”，維護地方穩(wěn)定、協(xié)調(diào)各類矛盾、完成上級交辦的各項臨時任務(wù)等，鄉(xiāng)村干部“不得罪”［13］與“不出事”的行為邏輯盛行。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為推動鄉(xiāng)村發(fā)展的主導力量。在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極引導和干預(yù)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民盡快從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展?！拔覈纳鐣兏矬w現(xiàn)了明顯的政府驅(qū)動特征。不管是農(nóng)村經(jīng)濟改革還是城市經(jīng)濟改革，不管是經(jīng)濟體制改革還是政治體制改革，都是在政府的倡導和推動下得以實施的”［14］。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能方式需要由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。隨著各種農(nóng)業(yè)項目資源逐漸在農(nóng)村落地生根，農(nóng)村經(jīng)濟進一步放開搞活，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主程度不斷加強，廣大農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的變化。過去傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)不再適應(yīng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的需要，迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，從過去的“管、征、批”管理型政府向“扶、幫、引”服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要為各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目發(fā)展做好服務(wù)保障工作，免除農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的后顧之憂，最終形成鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，促使鄉(xiāng)村現(xiàn)代化從“行政推動”走向“內(nèi)源發(fā)展”［15］；另一方面，在鄉(xiāng)村振興進程中，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民都開始向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升公共服務(wù)水平，以全面滿足鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)生需求［16］。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能方式需要由層級化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變?！肮び破涫?，必先利其器”。網(wǎng)絡(luò)組織、信息技術(shù)的快速發(fā)展，擴展了鄉(xiāng)村的發(fā)展環(huán)境與活動空間，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式發(fā)生變化，從以層級化為主導的科層制治理結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化治理形式發(fā)展，以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多變的環(huán)境和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的各方利益，進一步助推基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的步伐。現(xiàn)代信息技術(shù)的進步及其應(yīng)用為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)絡(luò)化管理提供了大量的技術(shù)支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極利用這一平臺進行職能方式的重塑，以適應(yīng)不斷變化的鄉(xiāng)村環(huán)境，進而滿足農(nóng)民多元化的利益需求。為了促進鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要加快實施“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)行動，推進信息進村入戶，進一步強化物聯(lián)網(wǎng)、智能裝備的推廣應(yīng)用，以網(wǎng)絡(luò)信息化助推鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。

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