事業(yè)單位建立風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)踐研究[1]
——以上海市檢測中心為例

文/朱 明 黃 芳

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處于增速換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，事業(yè)單位發(fā)展面臨新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)，深化改革與創(chuàng)新發(fā)展已成為主旋律。管理創(chuàng)新是事業(yè)單位的永恒課題，探索管理模式創(chuàng)新必須與時(shí)俱進(jìn)。

上海市檢測中心（以下簡稱中心）作為檢測檢驗(yàn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)主體，歷來重視標(biāo)準(zhǔn)化工作，為實(shí)現(xiàn)“將上海市檢測中心建成具有國際先進(jìn)水平的綜合性檢測檢驗(yàn)基地”的總體目標(biāo)，2016年初，開始研究建立風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制體系標(biāo)準(zhǔn)，希望通過標(biāo)準(zhǔn)體系的運(yùn)行，進(jìn)一步夯實(shí)事業(yè)單位法人治理基礎(chǔ)，推動(dòng)廉潔高效機(jī)構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建機(jī)構(gòu)管理的最佳秩序。

事業(yè)單位建立風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系的重要意義

1. 有助于夯實(shí)事業(yè)單位法人治理基礎(chǔ)

建立風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系（以下簡稱“風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系”），有助于以標(biāo)準(zhǔn)化的方法管控各類風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范事業(yè)單位管理，夯實(shí)法人治理基礎(chǔ)。在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)視角下，完善風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系，可以使規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、有效的治理機(jī)制、相應(yīng)的治理規(guī)則三者有機(jī)結(jié)合，避免出現(xiàn)權(quán)力制約的缺失和決策過程的虛化等問題。通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范和管控，不僅為事業(yè)單位完善規(guī)范運(yùn)行的配套制度建設(shè)提供有力的支撐，也是完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)、提高機(jī)構(gòu)自治能力的重要途徑。

2. 有助于推動(dòng)高效廉潔機(jī)構(gòu)的建設(shè)

隨著中央八項(xiàng)規(guī)定精神的落實(shí)，規(guī)范機(jī)構(gòu)運(yùn)行的不斷深入，對提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部控制、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)提出了更高的要求。2012年底，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了一個(gè)內(nèi)容全面、針對性強(qiáng)的指導(dǎo)文件。由于風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制在管理方向、思路、內(nèi)容、方法上與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)有著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，因此體系建設(shè)應(yīng)該成為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的有效組成部分。

3. 有助于建立機(jī)構(gòu)管理的良性秩序

組織管理在一個(gè)綜合框架內(nèi)采用一致性過程，有助于確保在組織內(nèi)有效控制風(fēng)險(xiǎn)。事業(yè)單位若能將風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制融入到組織文化、整體治理、戰(zhàn)略規(guī)劃中，引入標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，形成一套工作體系、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作模式，統(tǒng)一語言、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)控流程，將大大提升單位管理的能力和水平，構(gòu)建起良性的管理秩序。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系框架圖

事業(yè)單位建立風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系的路徑方法

中心風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是目前上海市第一個(gè)以標(biāo)準(zhǔn)形式構(gòu)建事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制的實(shí)踐項(xiàng)目，構(gòu)建原則堅(jiān)持先進(jìn)性、系統(tǒng)性和適用性。先進(jìn)性是指納入體系的標(biāo)準(zhǔn)要在體系文件構(gòu)建上實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新；系統(tǒng)性是指既要關(guān)注頂層策劃，按系統(tǒng)工程管理思路，整體推進(jìn)體系建設(shè)，也要符合實(shí)際情況，急用先行、成模塊開發(fā)，形成一套具有一定開放性、實(shí)現(xiàn)與具體管理要求實(shí)時(shí)接軌的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系；適用性是指體系應(yīng)根據(jù)組織的規(guī)模、所采用的管理模式和活動(dòng)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)合理配置，以期達(dá)到實(shí)用管用的目的。

1. 建立風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系的總體框架

事業(yè)單位建立風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系，必須根據(jù)本單位的業(yè)務(wù)事項(xiàng)、運(yùn)作特點(diǎn)和管理需要，按標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)范要求，規(guī)劃出體系框架。為此，事業(yè)單位應(yīng)策劃建立風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系框架（見圖1）。

2. 選擇風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系的適用依據(jù)

事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系要求，廣泛收集并篩選相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為體系建設(shè)的依據(jù)。中心根據(jù)自身的體系建設(shè)需要，選擇《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（財(cái)會(huì) 〔2012〕21號(hào)）、ISO 31000-2012《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》，GB/T 24353-2009《風(fēng)險(xiǎn)管理原則與實(shí)施指南》、GB/T 1.1-2000《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和編寫》、GB/T 13016-2009《標(biāo)準(zhǔn)體系表編制原則和要求》、GB/T 20000.2-2009《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南 第2部分：采用國際標(biāo)準(zhǔn)》、GB/T 20000.3-2009《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第3部分：引用文件》、GB/T 24421.2-2009《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南 第2部分：標(biāo)準(zhǔn)體系》、GB/T 19001-2016《質(zhì)量管理體系 要求》等標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，為體系建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3. 確定風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系的推進(jìn)程序

中心根據(jù)所涉及的職能與業(yè)務(wù)范圍，按照重要、緊急雙維度分類，結(jié)合先易后難的方法，提出了“三年三步走”計(jì)劃，即第一年以風(fēng)險(xiǎn)較高、涉及面廣的采購、預(yù)算、合同管理為標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)范圍，建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分類、評(píng)價(jià)、對應(yīng)措施制定、內(nèi)控制度和流程，為中心更大范圍地建設(shè)風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系探索出科學(xué)的方法。第二年將標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的范圍擴(kuò)展到收支、資產(chǎn)等領(lǐng)域，按體系建設(shè)目標(biāo)綜合考慮權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)、人力資源政策對內(nèi)部控制的影響。第三年則重點(diǎn)完成建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，完成整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作，并著手完善內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。在各標(biāo)準(zhǔn)子體系建設(shè)過程中，基本遵循以下路徑：風(fēng)險(xiǎn)調(diào)研、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)控策略選擇、風(fēng)控措施制定、內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)建立、培訓(xùn)和改進(jìn)、糾偏（見圖2）。

事業(yè)單位建立風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)踐效果

由于事業(yè)單位風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)沒有可供參考的范例，為保證效果，中心科學(xué)制定了三年工作計(jì)劃，并進(jìn)一步統(tǒng)一思想，采取系列保障措施，力求體系建設(shè)和執(zhí)行有力。中心風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系于2016年獲批為上海市標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，在全市率先開展基于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化研究和建設(shè)。

1. 構(gòu)建了一套系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系

中心在開展標(biāo)準(zhǔn)化工作中明確了以業(yè)務(wù)流程和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制為主要對象的工作思路，圍繞內(nèi)部控制要求，持續(xù)推動(dòng)在崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)，以標(biāo)準(zhǔn)化手段促進(jìn)工作效能的提升，落實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的歸口管理和監(jiān)督職責(zé)，實(shí)施流程再造，將制衡機(jī)制嵌入到各項(xiàng)管理工作中。自標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作開展以來，中心對標(biāo)ISO 31000-2012、GB/T 13016-2009等標(biāo)準(zhǔn)，陸續(xù)編制完成48項(xiàng)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)涵蓋中心核心業(yè)務(wù)，自有標(biāo)準(zhǔn)編制率達(dá)到64%，形成了一整套符合標(biāo)準(zhǔn)化要求、更加具體、細(xì)化、易于操作的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為抓好重點(diǎn)環(huán)節(jié)控制和實(shí)施監(jiān)控等提供了有力保障。

2016年，完成預(yù)算等模塊的制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化工作，建立分層級(jí)的預(yù)算、合同、采購風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系文件，以制度和表單形式固化職責(zé)和工作流程。2017年，聚焦內(nèi)控規(guī)范內(nèi)涉及的收支、資產(chǎn)等主要相關(guān)業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)，按內(nèi)部控制重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，將與業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的供應(yīng)商管理、人力資源（包括但不僅限于部門職責(zé)分工、不相容崗位設(shè)置）、檔案管理、安全管理等相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容也納入整體建設(shè)目標(biāo)，確保內(nèi)部控制貫穿中心經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。同年，建立風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系。2018年，結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)和2017年標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督檢查結(jié)果，繼續(xù)完善業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、人力資源合規(guī)性管控、檔案管控等領(lǐng)域文件，優(yōu)化業(yè)務(wù)管理和持續(xù)改進(jìn)質(zhì)量控制，完成對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的再次修訂和印發(fā)，初步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制預(yù)防過程和補(bǔ)救控制的閉環(huán)管理。

2. 形成了一套可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

圖2 風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)路徑

中心堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，以頂層設(shè)計(jì)、發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和不斷適應(yīng)工作發(fā)展需要為要義，對標(biāo)國際國內(nèi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化工具，融入已經(jīng)建立的制度體系和日常形成的管理規(guī)則，扎實(shí)推行風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。經(jīng)過2年多的努力，風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系試點(diǎn)項(xiàng)目在探索運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化手段和體系建設(shè)理念、推動(dòng)管理標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新等方面取得了階段性成果，獲得了非常有價(jià)值的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中心地處上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，該項(xiàng)探索作為制度創(chuàng)新的一項(xiàng)先行先試成果，在本市事業(yè)單位中為首創(chuàng)，具有較強(qiáng)的可操作性、可復(fù)制性和可推廣性，可為全市相關(guān)事業(yè)單位提供有益借鑒。

3. 有效提升了風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制水平

通過實(shí)踐，中心將事業(yè)單位各環(huán)節(jié)的活動(dòng)內(nèi)容、相互的銜接關(guān)系、各自承擔(dān)的責(zé)任和工作程序等以標(biāo)準(zhǔn)的形式加以確定，為規(guī)范工作流程、控制工作質(zhì)量提供了科學(xué)依據(jù)；通過風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系運(yùn)作，有效提高了事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)控制能力和管理水平，保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和服務(wù)活動(dòng)的持續(xù)、健康發(fā)展，進(jìn)一步夯實(shí)事業(yè)單位法人治理基礎(chǔ)，推動(dòng)了廉潔高效機(jī)構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建了機(jī)構(gòu)管理的最佳秩序。在此基礎(chǔ)上，2018年中心著手實(shí)施以風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系文件為基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)升級(jí)工作，通過信息化手段，固化管理流程，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，改變各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)分塊管理、信息分割、信息“孤島”的局面，將管理層的管理方式由傳統(tǒng)的日常管理向例外管理轉(zhuǎn)變，集中精力處理重大問題，進(jìn)一步提高管理效能。

事業(yè)單位建立風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系的工作啟示

1. 關(guān)注頂層設(shè)計(jì)和底層基礎(chǔ)建設(shè)

風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系是一個(gè)立體體系，它涉及內(nèi)外部環(huán)境、主體及參與者等，涵蓋提供機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)的量綱設(shè)置以及具體內(nèi)容，需要按照標(biāo)準(zhǔn)化、體系化思路進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和一體化構(gòu)建，從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、組成與實(shí)現(xiàn)等方面建立邏輯關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)管理和控制活動(dòng)貫穿于整個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)的所有工作，厘清職責(zé)權(quán)限、避免職能的交叉和缺失、完善業(yè)務(wù)流程至關(guān)重要。因此，在底層基礎(chǔ)搭建時(shí)需結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，綜合節(jié)點(diǎn)控制和自動(dòng)改進(jìn)，按預(yù)防性控制和發(fā)現(xiàn)性控制相結(jié)合的原則，綜合運(yùn)用各類控制措施，自下向上按業(yè)務(wù)分類逐項(xiàng)推進(jìn)，夯實(shí)底層基礎(chǔ)。頂層設(shè)計(jì)和底層基礎(chǔ)相結(jié)合，可將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)，提高效率，便于系統(tǒng)聯(lián)調(diào)、發(fā)現(xiàn)問題和及時(shí)處理。

2. 對標(biāo)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧和突出重點(diǎn)

體系建設(shè)過程中，充分借鑒ISO 31000-2012《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》和其他可供參考的體系建設(shè)文件，通過科學(xué)的方法識(shí)別、分析和評(píng)定來管理和處置風(fēng)險(xiǎn)。在職能化管理的基礎(chǔ)上，輔之以流程化措施，形成多維、立體的風(fēng)控體系，通過總體規(guī)劃、逐項(xiàng)推進(jìn)，將風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制整合到事業(yè)單位的整體治理、戰(zhàn)略和規(guī)劃、管理、報(bào)告、方針、價(jià)值觀和文化當(dāng)中，達(dá)到內(nèi)部管理的提升。綜合考慮來自紀(jì)檢監(jiān)察部門、財(cái)政部、人社部及其他監(jiān)管部門的核心要求，就日常運(yùn)作中各業(yè)務(wù)領(lǐng)域可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理、識(shí)別，并形成針對關(guān)鍵控制點(diǎn)的內(nèi)控措施和制度，有計(jì)劃、有步驟，系統(tǒng)地把主要業(yè)務(wù)活動(dòng)按重要性順序進(jìn)行改善，及時(shí)堵塞漏洞。

3. 發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)和通用優(yōu)勢

標(biāo)準(zhǔn)遵循“一事一議”的研制規(guī)則，對制度、手冊編制提出了針對性和精準(zhǔn)度保持均衡的要求，可使總體策劃和進(jìn)度安排更為合理。標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)具有開放性，也為后續(xù)增補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留接口。風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)體系需要將末端延伸至具體操作部門和所有員工，因此不僅需要從機(jī)構(gòu)實(shí)際情況入手做好頂層設(shè)計(jì)，還要考慮與業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)水平以及所處內(nèi)外環(huán)境等相匹配，只有實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)體系與現(xiàn)有的法律和制度體系相融合，提升組織開展標(biāo)準(zhǔn)化工作的接受程度，才能取得理想的控制效果。