論黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家治理體系

宋儉

【摘要】 以憲法為中心的法律體系和以黨章為中心的黨內(nèi)法規(guī)體系都是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的法理遵循，二者統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，共同構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義法治體系的法理支撐。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中的重要作用；在國(guó)家治理中加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，必須把加快形成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)，充分認(rèn)識(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度在國(guó)家治理中的重要地位和作用。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)共產(chǎn)黨 黨內(nèi)法規(guī)體系 黨的全面領(lǐng)導(dǎo) 依法治國(guó) 國(guó)家治理

【中圖分類號(hào)】 D262.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.006

在世界政黨中，中國(guó)共產(chǎn)黨最重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。在當(dāng)代中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度不僅適用于管黨治黨，也適用于黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特的政黨功能和中國(guó)特色的國(guó)家治理體系決定的。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要充分認(rèn)識(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度在國(guó)家治理中的重要地位和作用。

中國(guó)共產(chǎn)黨的雙重政黨功能

筆者所說(shuō)的雙重政黨功能是指中國(guó)共產(chǎn)黨在當(dāng)代中國(guó)政治生活中作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重角色。這種雙重角色既是合一的，也是分開(kāi)的。領(lǐng)導(dǎo)黨角色體現(xiàn)著中國(guó)共產(chǎn)黨更為重要、更為全面的政黨功能。執(zhí)政黨的功能主要是執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，通過(guò)國(guó)家政權(quán)管理國(guó)家事務(wù)，其活動(dòng)范圍主要是在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)；而領(lǐng)導(dǎo)黨的功能則體現(xiàn)為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，即黨對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民及其一切活動(dòng)的全面領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)范圍包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍各個(gè)方面，即黨按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則對(duì)立法、行政、司法等全部國(guó)家機(jī)關(guān)以及軍隊(duì)、民主黨派、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、企事業(yè)單位實(shí)行的全方位的領(lǐng)導(dǎo)。

在當(dāng)代中國(guó)政治生活中，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅領(lǐng)導(dǎo)黨的各級(jí)組織、全體黨員和黨的全部活動(dòng)，還要領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民及整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的全部公共活動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨的中央委員會(huì)和地方委員會(huì)不僅是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也是國(guó)家和地方各級(jí)的最高決策機(jī)關(guān)和權(quán)力中心。中國(guó)共產(chǎn)黨還在中央和地方的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組，在人民軍隊(duì)中設(shè)立黨委，作為這些非黨組織和機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心，從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

中國(guó)共產(chǎn)黨不同于西方國(guó)家執(zhí)政黨的一個(gè)重要特點(diǎn)是，其在國(guó)家治理中的職能不僅是執(zhí)政，更重要、更全面、更權(quán)威的是領(lǐng)導(dǎo)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！弊鳛閳?zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政，其在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)履行執(zhí)政職能的全部活動(dòng)當(dāng)然是以憲法和法律法規(guī)來(lái)調(diào)適。而作為領(lǐng)導(dǎo)黨，在其對(duì)中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，也就是說(shuō)其作為國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)力量在履行國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)職能時(shí)，就不僅需要靠憲法和法律法規(guī)來(lái)調(diào)適，還需要依靠黨章和黨內(nèi)法規(guī)制度來(lái)調(diào)適。

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重角色，決定了中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)亦具有雙重的功能，即其不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的法理依據(jù)和根本遵循，也是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要依據(jù)和重要遵循。黨內(nèi)法規(guī)不僅適用中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨，也適用于中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理中作為執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政、依法行政，作為領(lǐng)導(dǎo)黨必須依法領(lǐng)導(dǎo)、依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)治國(guó)理政的活動(dòng)既以憲法法律為依據(jù)，也以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)不僅用以規(guī)范、管理作為國(guó)家治理基本和核心力量的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員干部隊(duì)伍，即依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)把黨管好、建設(shè)好，把權(quán)管好、用好。（唯有如此，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部才可能模范地遵守憲法和法律，保障憲法和法律的實(shí)施，把國(guó)家治理好）；更重要的是，直接用以規(guī)范黨治國(guó)理政的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的功能，并具有極高的權(quán)威性。所以，以憲法為中心的法律體系和以黨章為中心的黨內(nèi)法規(guī)體系都是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要規(guī)范體系的制度基礎(chǔ)，都是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重器，二者統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，共同構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容。

正因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)具有適用于中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的功能，所以《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確將中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障?！绷?xí)近平在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中更明確提出：“必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！盵1]2017年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安?！盵2]充分肯定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”的要求[3]，表明了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在治國(guó)理政過(guò)程中的重要作用的高度重視。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

十八屆三中全會(huì)將完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標(biāo)。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)是“國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命”[4]。十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出了“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系”的具體改革方案，被認(rèn)為是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)“深刻變革”。[5]至此，具有鮮明中國(guó)特色的國(guó)家治理體系基本形成。

中國(guó)特色國(guó)家治理體系的最鮮明特點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。十九大報(bào)告指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，強(qiáng)調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。這既是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家的根本經(jīng)驗(yàn)的高度概括，也是對(duì)新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須堅(jiān)持的根本原則的科學(xué)闡釋。必須要明確，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理中的全面領(lǐng)導(dǎo)是含兩個(gè)基本理念的。一個(gè)基本理念是“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家”，這一理念揭示了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的主體和領(lǐng)導(dǎo)核心——人民是國(guó)家治理的主體，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心——體現(xiàn)著社會(huì)主義制度下人民當(dāng)家作主的本質(zhì)和具體實(shí)現(xiàn)形式。所以，黨的十九大報(bào)告在強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持人民主體地位”“用制度體系保證人民當(dāng)家作主”。[6]以“全面提高國(guó)家治理能力和治理水平”為目的的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》亦將“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”和“堅(jiān)持以人民為中心”并列為改革必須遵循的原則，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向”來(lái)推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。[7]另一個(gè)基本理念是“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”，這一理念揭示了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的基本模式是以社會(huì)主義法治體系為基本支撐的國(guó)家治理模式，體現(xiàn)著推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本路徑和發(fā)展方向，黨的十九大報(bào)告深刻指出，“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命”“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面”。[8]由于中國(guó)共產(chǎn)黨以為人民服務(wù)為根本宗旨，始終把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，始終把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上就是為人民依法管理國(guó)家事務(wù)提供保障，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與堅(jiān)持人民主體地位在國(guó)家治理中具有內(nèi)在一致性。所以，新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心問(wèn)題是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與全面依法治國(guó)的關(guān)系問(wèn)題。

關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系問(wèn)題，黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在多次講話中強(qiáng)調(diào)這是社會(huì)主義法治的“核心問(wèn)題”和“根本問(wèn)題”。從國(guó)家治理的角度來(lái)說(shuō)，這一問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是中國(guó)共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政。在當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理模式下，黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治理國(guó)家包括領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面雖然關(guān)聯(lián)緊密，黨的文獻(xiàn)也習(xí)慣于把黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式放在一起來(lái)談，但領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政并不是同一個(gè)問(wèn)題，其活動(dòng)的范圍是有區(qū)別的。

在“如何執(zhí)政”的問(wèn)題上，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)確立了依法執(zhí)政的執(zhí)政方略。習(xí)近平在中共十八屆四中全會(huì)的講話中明確指出“依法治國(guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略，而能不能做到依法治國(guó)，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)政府能不能依法行政”，要求“增強(qiáng)依法執(zhí)政意識(shí)，堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開(kāi)展工作”“推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化”。十九大報(bào)告向全黨提出了“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)”的要求。

在“如何領(lǐng)導(dǎo)”的問(wèn)題上，為適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理的需要，中國(guó)共產(chǎn)黨也明確提出了改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的要求。中共十八屆四中全會(huì)提出要“善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”，實(shí)際上是提出了中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政中要依法領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)既包括對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也包括對(duì)其他各方面的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政本質(zhì)上是一致的，領(lǐng)導(dǎo)是執(zhí)政，執(zhí)政也是領(lǐng)導(dǎo)。依法執(zhí)政、依法行政實(shí)際上也就是黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的依法領(lǐng)導(dǎo)。但在國(guó)家治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不只是對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨政軍民學(xué)各方面的領(lǐng)導(dǎo)，都屬于國(guó)家治理的范圍，而在黨政軍民學(xué)五個(gè)方面中，對(duì)黨軍民學(xué)四個(gè)方面都主要不是執(zhí)政的問(wèn)題，而是領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》將新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系劃分成黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系四大體系，其中，只有政府治理體系是屬于執(zhí)政的問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨軍民學(xué)四個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然也必須要遵循憲法和法律，但調(diào)適這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的不只是憲法和法律，還包括中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度。在一些重要的領(lǐng)域，如對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)武裝力量體系的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)群團(tuán)工作體系的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)，主要不靠憲法法律來(lái)調(diào)適，而靠中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)和政策制度來(lái)調(diào)適。所以，在當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理體系中，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)既包括依法領(lǐng)導(dǎo)，也包括依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)、依制領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)制度和憲法法律一樣，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的重要規(guī)范體系，在國(guó)家治理中具有重要地位。新時(shí)代深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

要把加快形成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出的目標(biāo)是，“到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”?！兑庖?jiàn)》顯然主要還是從全面從嚴(yán)治黨的角度來(lái)規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨的十九大報(bào)告從增強(qiáng)黨依法執(zhí)政本領(lǐng)的角度，提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)體系”，更加注重從黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的角度來(lái)規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，并把加快形成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度放在了突出地位，這顯然為適應(yīng)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求提出來(lái)的。

中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)體系包括黨章和黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，即“1+4”的法規(guī)制度體系。其中，黨的組織法規(guī)制度規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，旨在夯實(shí)管黨治黨及黨執(zhí)政治國(guó)的組織制度基礎(chǔ)；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，為黨在國(guó)家治理中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供規(guī)范和制度保證；黨的自身建設(shè)法規(guī)制度規(guī)范黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)等自身建設(shè)活動(dòng)；黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度規(guī)范對(duì)黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障等，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力。由于中國(guó)共產(chǎn)黨的雙重政黨功能，中國(guó)共產(chǎn)黨的全部黨內(nèi)法規(guī)制度均適用于中國(guó)共產(chǎn)黨履行治國(guó)理政的職能。但從功能上來(lái)分的話，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度可以分為兩部分：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，用以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，二是黨的自身建設(shè)各方面的法規(guī)制度，用以規(guī)范黨的自身建設(shè)活動(dòng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法規(guī)在國(guó)家治理中具有更加重要的地位和作用，而目前，在中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)相對(duì)較為薄弱。新時(shí)代應(yīng)當(dāng)把加快形成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要著力點(diǎn)。

十九大對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革做出了部署，總體思路是在加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則下，將黨政部門(mén)都作為國(guó)家治理機(jī)構(gòu)來(lái)一體配置權(quán)力、明確職責(zé)分工，提出要“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。這一改革思路在黨的十九屆三中全會(huì)得到了全面落實(shí)?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》從“全面提高國(guó)家治理能力和治理水平”的目的出發(fā)，將“加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)”明確為“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)”，要求“把加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面和全過(guò)程，完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排”“確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力”。提出了建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位、更好發(fā)揮黨的職能部門(mén)作用、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革等重大改革措施。

從十九屆三中全會(huì)通過(guò)并提交十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出的具體方案來(lái)看，這一次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的突出特點(diǎn)，一是強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，如新組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，就體現(xiàn)了加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一的改革思路。擬議中的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)等黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同樣是按照加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力的原則而設(shè)立的黨政一體化的機(jī)構(gòu)。這是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的重大變革，按照這樣的改革思路建立起來(lái)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系將是新時(shí)代國(guó)家治理體系的主體部分。

十九屆三中全會(huì)關(guān)于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了新的、更高的要求，使黨的十九大提出的“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求變得更為緊迫?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》也明確提出了要“依法依規(guī)完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能”“在改革中完善和強(qiáng)化法治”的要求。[9]隨著黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革的深化，特別是黨對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的調(diào)整和完善、中央和地方各級(jí)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公等重要改革措施的實(shí)施，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度滯后的問(wèn)題變得更為突出。筆者認(rèn)為，在國(guó)家治理中加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度在國(guó)家治理中的作用，要把加快形成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)；同時(shí)必須解決好中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系同中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系在國(guó)家治理層面的銜接和協(xié)調(diào)問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理過(guò)程中依法執(zhí)政與依法領(lǐng)導(dǎo)、依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一。

注釋

[1]《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，北京：人民出版社，2016年，第178、150頁(yè)。

[2]《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)〉》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年6月26日。

[3]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第68頁(yè)。

[4]《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，第192頁(yè)。

[5]《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月5日。

[6]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，第20、21、36頁(yè)。

[7]《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月5日。

[8]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，第38、22頁(yè)。

[9]《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月5日。

責(zé) 編/楊昀赟