以開發(fā)區(qū)升級(jí)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

張二震

江蘇經(jīng)濟(jì)正在從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。對(duì)江蘇這個(gè)開放大省來說，以開發(fā)區(qū)升級(jí)促進(jìn)高水平開放，以高水平開放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，就是抓住了轉(zhuǎn)型發(fā)展的“牛鼻子”。

江蘇的對(duì)外開放一直走在全國(guó)前列。吸引外資大多名列全國(guó)第一，對(duì)外貿(mào)易一直名列全國(guó)第二。其中開發(fā)區(qū)是我省對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體，全省131家國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了全省1/2的地區(qū)生產(chǎn)總值和一般公共預(yù)算收入，完成了全省4/5的進(jìn)出口總額，吸納了3/4的實(shí)際使用外資，成為江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，在江蘇經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、高速增長(zhǎng)中起著不可替代的作用。但是，總體來看，在前一輪發(fā)展過程中，開發(fā)區(qū)主要依托特殊的體制安排和低端生產(chǎn)要素所形成的低成本優(yōu)勢(shì)，在各種政策紅利的作用下，通過與發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)公司的資本和成熟技術(shù)相結(jié)合，承接全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈中低端環(huán)節(jié)的梯度轉(zhuǎn)移，推動(dòng)了中低端制造業(yè)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚。隨著土地、環(huán)境、勞動(dòng)力等傳統(tǒng)低成本優(yōu)勢(shì)的逐步喪失，原有經(jīng)驗(yàn)做法也已被其它地區(qū)充分借鑒，相對(duì)優(yōu)勢(shì)正在逐漸喪失，專業(yè)化于價(jià)值鏈中低端的條件不復(fù)存在。從外部環(huán)境看，美歐國(guó)家紛紛實(shí)施“再工業(yè)化戰(zhàn)略”，信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)接近尾聲，一些更具低成本優(yōu)勢(shì)的國(guó)家和地區(qū)逐漸加入到全球競(jìng)爭(zhēng)中來，開發(fā)區(qū)中處于全球價(jià)值鏈中低端的勞動(dòng)密集型環(huán)節(jié)和生產(chǎn)階段，不斷向東南亞以及我國(guó)中西部等地區(qū)轉(zhuǎn)移，開發(fā)區(qū)原有發(fā)展路徑已經(jīng)走到盡頭，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫。

開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向

作為對(duì)外開放的重要載體，開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)不是要脫離全球分工體系，而是要改變核心競(jìng)爭(zhēng)力的要素來源，即從以往依托低端和通用生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)高速度增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向吸引、集聚、整合全球高端創(chuàng)新要素推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

第一，通過高水平開放集聚全球高端要素，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。江蘇是制造業(yè)大省，實(shí)體經(jīng)濟(jì)是我們的“看家本領(lǐng)”。但是制造業(yè)的發(fā)展不能停留在產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的中低端環(huán)節(jié)和階段，而是要依托高端創(chuàng)新要素的集聚，推動(dòng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。這又包括兩層含義：一是將新技術(shù)融入傳統(tǒng)制造業(yè)，通過對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)進(jìn)行改造而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，即在原有制造業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行深耕，推動(dòng)傳統(tǒng)制造業(yè)向精致化、精細(xì)化和高品質(zhì)化方向發(fā)展；二是依托技術(shù)創(chuàng)新包括顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。需要強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)制造業(yè)向先進(jìn)制造業(yè)方向轉(zhuǎn)型升級(jí)，絕不是制造業(yè)自身的“單兵突進(jìn)”，還要實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)如研發(fā)、設(shè)計(jì)等，本身就是脫胎于制造業(yè)但又依賴于制造業(yè)，具有“分而不離”的典型特征。目前，我省開發(fā)區(qū)以制造業(yè)尤其是傳統(tǒng)制造業(yè)為主，服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后的產(chǎn)業(yè)格局尚未出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。李克強(qiáng)總理在今年“兩會(huì)”記者招待會(huì)上承諾：重點(diǎn)放寬服務(wù)業(yè)的外資準(zhǔn)入，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、金融等領(lǐng)域，加大放寬準(zhǔn)入力度，在一些領(lǐng)域逐步放寬甚至取消股比限制。江蘇開發(fā)區(qū)在制造業(yè)開放上有一整套經(jīng)驗(yàn)，成績(jī)顯著，應(yīng)該也能夠在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開放上繼續(xù)起引領(lǐng)作用。

第二，通過高水平開放集聚全球高端要素，建成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)。開發(fā)區(qū)自誕生之日起，就擔(dān)負(fù)著先試先行的改革發(fā)展示范區(qū)的重要功能。無論是發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，還是發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，根本上都要依托于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)從粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型發(fā)展，尤其是轉(zhuǎn)向綠色集約型發(fā)展。目前，大部分開發(fā)區(qū)（包括高新區(qū)）發(fā)展的大思路仍然是引進(jìn)內(nèi)外資項(xiàng)目，帶動(dòng)大量資源投入，對(duì)GDP增長(zhǎng)產(chǎn)生立竿見影的效果。較少考慮如何才能把創(chuàng)新的環(huán)境營(yíng)造得更好，把創(chuàng)新的平臺(tái)搭建得更好，較少考慮如何才能吸納集聚創(chuàng)新要素，有效利用創(chuàng)新要素，依托創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展。當(dāng)然，創(chuàng)新總是具有不確定性的，并具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。為了能夠盡可能地避免風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，一方面需要建立一定的“特區(qū)”和“平臺(tái)”，對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)發(fā)揮支持和引導(dǎo)作用；另一方面要搭建更易于交流合作的創(chuàng)新平臺(tái)，營(yíng)造濃厚的創(chuàng)新活動(dòng)氛圍，使得作為創(chuàng)新活動(dòng)主體的企業(yè)更易于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。這就意味著開發(fā)區(qū)要在推進(jìn)自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及綠色發(fā)展等方面先行先試、探索經(jīng)驗(yàn)、做出示范。

第三，通過高水平開放集聚全球高端要素，將開發(fā)區(qū)打造成開放型經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)。開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程本身就是一個(gè)不斷進(jìn)行改革、不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新以適應(yīng)發(fā)展新需要的過程。擁有先行先試的“特權(quán)”，正是開發(fā)區(qū)具備的最大優(yōu)勢(shì)。在體制機(jī)制上進(jìn)行不斷創(chuàng)新，是開發(fā)區(qū)不斷發(fā)展的重要保障，更是寶貴經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過多年的努力，我省開發(fā)區(qū)在開放型體制機(jī)制創(chuàng)新上已經(jīng)取得了一些成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，涌現(xiàn)出蘇州工業(yè)園區(qū)、昆山高新區(qū)、南京高新區(qū)等一大批先進(jìn)典型。但是，也應(yīng)該看到，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段后，一些開發(fā)區(qū)面臨的體制機(jī)制“回歸”現(xiàn)象日益凸顯。例如，開發(fā)區(qū)的法律地位問題一直未能解決，開發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)作為當(dāng)?shù)攸h委、政府的派出機(jī)構(gòu)，并非一級(jí)行政主體，在行政審批、社會(huì)管理和執(zhí)法等具體工作上存在許多模糊地帶。再比如，開發(fā)區(qū)理應(yīng)機(jī)構(gòu)扁平、精簡(jiǎn)高效，但近年來機(jī)構(gòu)日益膨脹，一些地方把開發(fā)區(qū)作為安置任用干部的特殊平臺(tái)，有的開發(fā)區(qū)管委會(huì)僅副主任、主任助理等崗位就配備10多人，而其中熟悉經(jīng)濟(jì)和招商工作的干部卻不多。部分開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任期過短、調(diào)整過快，難以謀及長(zhǎng)遠(yuǎn)。由于對(duì)開發(fā)區(qū)的授權(quán)不夠充分，許多與經(jīng)濟(jì)管理有直接關(guān)系的行政審批事項(xiàng)沒有下放，部分地區(qū)還出現(xiàn)權(quán)力上收的現(xiàn)象，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)辦事環(huán)節(jié)增多、協(xié)調(diào)難度增大、行政效能降低，無法實(shí)現(xiàn)“區(qū)內(nèi)事務(wù)、區(qū)內(nèi)辦結(jié)”，等等。這當(dāng)然不能適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需要。開發(fā)區(qū)應(yīng)該復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)的體制機(jī)制創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，成為新一輪開放的試驗(yàn)田，繼續(xù)在改革創(chuàng)新上出新招、出經(jīng)驗(yàn)。

開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的對(duì)策思路

第一，著力形成良好創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，吸引更多的高端人才，使各類開發(fā)區(qū)真正成為高質(zhì)量發(fā)展的高地。在深化科技體制改革、加大科技創(chuàng)新力度，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力人才發(fā)展環(huán)境方面，各類開發(fā)區(qū)理應(yīng)走在前列。江蘇以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為基點(diǎn)推動(dòng)創(chuàng)新，加快用新技術(shù)新業(yè)態(tài)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，不斷壯大新經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)邁向中高端，建設(shè)具有全球影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)基地，都離不開高端人才的支撐和引領(lǐng)。人才的高度，決定了產(chǎn)業(yè)的高度和未來創(chuàng)新的高度。人才的引進(jìn)，是江蘇聚力創(chuàng)新的重中之重。什么時(shí)候江蘇高校的學(xué)子把留在江蘇發(fā)展作為第一選擇，什么時(shí)候外地乃至國(guó)外的高端人才把江蘇視為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱土，江蘇的高質(zhì)量發(fā)展就能真正實(shí)現(xiàn)。

第二，從實(shí)際出發(fā)，注重創(chuàng)新的多維性。主要包括兩個(gè)方面，一方面是指創(chuàng)新活動(dòng)在不同地區(qū)和不同開發(fā)區(qū)之間應(yīng)具有差異性，可稱為區(qū)域的多維創(chuàng)新；二是指創(chuàng)新活動(dòng)本身的多維性，主要是指創(chuàng)新不僅包括原始創(chuàng)新，也包括引進(jìn)、消化、吸收再創(chuàng)新以及集成創(chuàng)新等。就區(qū)域的多維創(chuàng)新而言，一方面，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就；另一方面，我省各類開發(fā)區(qū)存在著明顯的區(qū)域發(fā)展差異。對(duì)于已經(jīng)基本走完“利用低端要素優(yōu)勢(shì)，吸引并與先進(jìn)生產(chǎn)要素相結(jié)合，形成產(chǎn)業(yè)集聚”發(fā)展歷程的開發(fā)區(qū)，要注重集聚和整合創(chuàng)新要素實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新；而對(duì)于尚未走完上述歷程的地區(qū)和開發(fā)區(qū)，則應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮原有比較優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)鞏固加強(qiáng)原有的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑完整產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈走向中高端。不管處于哪個(gè)發(fā)展階段，每個(gè)開發(fā)區(qū)都要明確自己的核心區(qū)，這個(gè)核心區(qū)要成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的策源地。

第三，把開發(fā)區(qū)打造成創(chuàng)新平臺(tái)，為創(chuàng)新要素提供便利的“創(chuàng)新熟地”和事業(yè)平臺(tái)。開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，離不開平臺(tái)的搭建，良好的平臺(tái)和載體能夠?yàn)閯?chuàng)新要素提供更為廣闊的空間和舞臺(tái)，從而對(duì)創(chuàng)新要素的吸引和集聚具有更強(qiáng)的凝聚作用。良好的平臺(tái)不僅能夠有效降低集聚和使用創(chuàng)新要素成本，同時(shí)也更有利于提高創(chuàng)新成功的概率和創(chuàng)新收益。各類開發(fā)區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，應(yīng)該結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢(shì)，立足產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重點(diǎn)抓好創(chuàng)新載體和平臺(tái)的布點(diǎn)落子，積極推進(jìn)各類園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)廠房和孵化器建設(shè)，積極打造“眾創(chuàng)空間—孵化器—加速器—?jiǎng)?chuàng)業(yè)園區(qū)”科技創(chuàng)業(yè)孵化鏈條，著力構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研金介政“六位一體”的協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，大力發(fā)展以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為內(nèi)生動(dòng)力，以高密度技術(shù)、高素質(zhì)人才、高價(jià)值服務(wù)為引領(lǐng)的創(chuàng)新平臺(tái)發(fā)展模式，提升開發(fā)區(qū)對(duì)創(chuàng)新人才等高端要素的吸引力和承載力。

第四，推廣復(fù)制蘇州工業(yè)園區(qū)開放創(chuàng)新綜合試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建開發(fā)區(qū)治理新體系。伴隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，原有開發(fā)區(qū)的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不復(fù)存在，需要再造新優(yōu)勢(shì)。這方面，蘇州工業(yè)園區(qū)特別強(qiáng)調(diào)新形勢(shì)下開發(fā)區(qū)的“特”字，賦予特別功能，簡(jiǎn)政放權(quán)、流程再造，創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗(yàn)。目前開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展所要解決的問題，不僅僅是“放管服”這種行政管理便利化問題，不能停留在原有物理空間上的“特區(qū)”概念，而是要從虹吸和集聚高端創(chuàng)新要素的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，研究創(chuàng)新遇到的瓶頸和障礙，研究如何通過打造創(chuàng)新制度高地，來降低創(chuàng)新的成本、提高創(chuàng)新的效率。針對(duì)開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，要有特殊的政策安排。比如做生物制藥，就得有一個(gè)專注生物研發(fā)的特殊區(qū)域，以方便國(guó)外血液制品的流入流出。因此，在開發(fā)區(qū)從產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)向創(chuàng)新集聚區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，特殊政策仍然不可或缺。賦予開發(fā)區(qū)以新的政策和制度環(huán)境，更確切地說，給予高端要素和創(chuàng)新要素以更具有吸引力的特殊和優(yōu)惠政策，是促進(jìn)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

第五，提升江蘇城市國(guó)際化水平。以開發(fā)區(qū)建設(shè)推動(dòng)城市化，是江蘇城市化道路的鮮明特色和重要經(jīng)驗(yàn)。但是，總體來說，江蘇的城市還不夠“洋氣”，高品質(zhì)生活服務(wù)業(yè)發(fā)展很不充分。比如國(guó)際航班偏少，國(guó)際化的學(xué)校不多。為了能夠吸引和集聚創(chuàng)新要素尤其是國(guó)際化人才，要加快提升與開發(fā)區(qū)相適宜的生活配套服務(wù)，構(gòu)建有利于創(chuàng)新發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。要合理布局金融、商貿(mào)、教育、醫(yī)療、體育、休閑、娛樂等公共服務(wù)功能和配套設(shè)施，規(guī)劃建設(shè)開發(fā)區(qū)商業(yè)綜合體、新型鄰里中心和消費(fèi)品綜合市場(chǎng)等，著力提升城市能級(jí)、品質(zhì)和現(xiàn)代化、國(guó)際化水平，提供更加舒適方便、和諧宜人的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境和生活環(huán)境，使開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變成為高端創(chuàng)新人才云集的高地。

（作者系南京大學(xué)教授、長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院開放經(jīng)濟(jì)方向首席專家）

責(zé)任編輯：王 婷