縣域義務(wù)教育師資配置現(xiàn)狀調(diào)研及政策建議
——以寧?？h為例

教育大計(jì)，教師為本，提高教育質(zhì)量的關(guān)鍵在教師。從2010年起，師資配置正在從單純的數(shù)量供應(yīng)向增量提質(zhì)、優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的方向轉(zhuǎn)變。然而，師資配置不科學(xué)不均衡制約了縣域教育基本現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)步伐，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。加強(qiáng)研究縣域義務(wù)教育師資配置工作可以認(rèn)識(shí)到存在的問題，以采取針對(duì)性措施，達(dá)到科學(xué)均衡配置師資的目的。

一、調(diào)研工作綜述

本文以2016年9月份寧?？h義務(wù)教育師資信息為樣本，主要采用文獻(xiàn)法、問卷訪談法等研究方法。通過查閱與本文相關(guān)的文獻(xiàn)資料，包括師資配置文件、歷年師資統(tǒng)計(jì)檔案、國內(nèi)外研究的現(xiàn)狀和成果，從中獲取需要的信息和資料。查閱方式主要是借助以中國知網(wǎng)為代表的電子期刊庫和網(wǎng)絡(luò)信息資料，還有檔案室、圖書館和期刊室里的資料等。同時(shí)，立足寧?？h開展問卷訪談，制訂發(fā)放600份《寧海縣義務(wù)教育師資配置調(diào)查問卷》到寧?？h長街鎮(zhèn)、岔路鎮(zhèn)、胡陳鄉(xiāng)、一市鎮(zhèn)和躍龍街道、桃源街道等地的義務(wù)教育段學(xué)校實(shí)地調(diào)研，召開座談會(huì)12場(chǎng)，收回調(diào)查問卷600份，運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)技術(shù)，了解分析問題，獲得第一手資料。

二、寧?？h義務(wù)教育師資現(xiàn)狀分析

1.寧?？h義務(wù)教育師資城鄉(xiāng)分布現(xiàn)狀。2016年9月，師資總?cè)藬?shù)是3344人，初中師資1245人，小學(xué)師資2099人。

圖1 寧?？h義務(wù)教育師資按城鄉(xiāng)分布

義務(wù)教育師資中男女比例是1∶1.74，其中初中師資男女比例是1∶1.34，小學(xué)師資男女比例是1∶2.04。

圖2 寧?？h義務(wù)教育師資按性別分布

初中師資具有大專及以上學(xué)歷的人數(shù)占初中師資總?cè)藬?shù)的比例是99.52%，具有本科及以上學(xué)歷的師資人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例是94.22%。小學(xué)師資具有中專及以上學(xué)歷的人數(shù)占小學(xué)師資總?cè)藬?shù)的比例是100%，具有大專及以上學(xué)歷的師資人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例是97.71%。

圖3 寧?？h義務(wù)教育師資按學(xué)歷分布

義務(wù)教育師資中具有高級(jí)、一級(jí)、初級(jí)和未定職教師職稱的人數(shù)占義務(wù)教育師資總?cè)藬?shù)的比例分別是9.21%、48.06%、36.03%和6.70%，義務(wù)教育師資具有高級(jí)教師職稱的人數(shù)主要分布在城區(qū)。

圖4 寧海縣義務(wù)教育師資按職稱分布

義務(wù)教育師資教齡10年及以下的人數(shù)有1417人，占義務(wù)教育總?cè)藬?shù)的比例是42.37%。教齡在11年至40年的人數(shù)有1891人，占總?cè)藬?shù)的比例是56.55%。初中師資的教齡在15年及以下的人數(shù)分布是農(nóng)村的比城區(qū)多，比例為63.85%，教齡在15年以上、35年及以下的人數(shù)分布是城區(qū)的比農(nóng)村多，比例為63.88%；小學(xué)師資的教齡在10年及以下的人數(shù)分布是農(nóng)村的比城區(qū)多，比例為60.80%，教齡在10年以上、35年及以下的人數(shù)分布是城區(qū)的比農(nóng)村多，比例為70.24%。

圖5 寧海縣義務(wù)教育師資按年齡分布

具有不同年齡段的師資人數(shù)分布與具有不同教齡段的師資人數(shù)分布相似。寧?？h2016年9月份存量師資中年齡最小的21歲，最大的60歲，平均年齡為37.63歲。其中初中師資平均年齡為39歲，35歲及以下的年齡段師資人數(shù)有64.94%分布在農(nóng)村，36～55歲之間的年齡段師資人數(shù)分布，城區(qū)多于農(nóng)村；小學(xué)師資平均年齡為37歲，30歲及以下的年齡段師資人數(shù)有61.47%分布在農(nóng)村，30～50歲之間的年齡段師資人數(shù)分布，城區(qū)多于農(nóng)村。

圖6 寧海縣義務(wù)教育師資按年齡分布

義務(wù)教育學(xué)段縣學(xué)科骨干及以上師資人數(shù)有224人，占義務(wù)教育學(xué)段師資總數(shù)（3344人）的比例是6.70%，詳見表1。

表1 寧海縣義務(wù)教育學(xué)段2016年縣級(jí)學(xué)科骨干及以上師資人數(shù)城鄉(xiāng)分布表

學(xué)科骨干教師榮譽(yù)層次越高，對(duì)應(yīng)人數(shù)越少，反映了師資質(zhì)量偏低，嚴(yán)重缺少學(xué)科領(lǐng)軍人物。

義務(wù)教育師資城鄉(xiāng)差異主要表現(xiàn)在城區(qū)比農(nóng)村擁有更多高學(xué)歷、高職稱的師資，城區(qū)更容易集聚初中具有15年以上教齡的師資和小學(xué)具有11至35年教齡的師資。農(nóng)村師資在教齡和年齡方面存在兩極分化、中間斷層現(xiàn)象，在職稱方面也存在高位斷層現(xiàn)象。

2.寧海縣義務(wù)教育師資配置現(xiàn)行制度。寧?？h義務(wù)教育師資配置制度根據(jù)“增、存、減”三個(gè)環(huán)節(jié)劃分為基礎(chǔ)制度、增量制度、存量制度、減量制度等?；A(chǔ)制度指義務(wù)教育師資編制核定標(biāo)準(zhǔn)。2016年前，寧?？h執(zhí)行的是浙江省2004年頒布的中小學(xué)教職工編制核定標(biāo)準(zhǔn)，2016年后執(zhí)行寧波市2015年發(fā)布的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見，見表2。

表2 寧?？h義務(wù)教育學(xué)段2016年城鄉(xiāng)師生比和省市標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照表

增量制度包括新教師招聘和教職工調(diào)入兩類。新教師招聘情況見表3。

表3 2015-2017年寧海縣義務(wù)教育增量師資人數(shù)一覽表

教職工調(diào)入是指在縣外工作的教職工申請(qǐng)調(diào)入縣內(nèi)學(xué)校工作。寧海縣內(nèi)師資調(diào)到寧波市區(qū)的人數(shù)多，而縣外師資調(diào)入縣內(nèi)的人數(shù)非常少，近兩年從縣外調(diào)入縣內(nèi)的師資人數(shù)分別為2015年5人、2016年3人。

存量制度主要有教職工調(diào)動(dòng)、支教、交流和考進(jìn)城等內(nèi)容。存量制度在推進(jìn)師資從農(nóng)村學(xué)校流動(dòng)到城區(qū)學(xué)校執(zhí)行順利，但在推進(jìn)師資從城區(qū)學(xué)校流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校阻力非常大。

表4 2014-2016年寧?？h義務(wù)教育存量師資配置人數(shù)一覽表

減量制度主要有教職工調(diào)出、退休和退出等內(nèi)容。2015年和2016年申請(qǐng)調(diào)到其他縣（市、區(qū)）的有21人和22人，2016年和2017年義務(wù)教育分別有61位和90位教職工退休，2016年解聘人數(shù)有26人。

3.寧?？h義務(wù)教育師資配置舉措。為解決農(nóng)村師資人數(shù)不足、學(xué)科結(jié)構(gòu)矛盾突出等問題，寧?？h創(chuàng)新新教師培養(yǎng)措施，從2007年起把分配給農(nóng)村學(xué)校的新教師放在城區(qū)學(xué)校進(jìn)行為期三年的“頂崗培養(yǎng)”，期滿后無條件返回農(nóng)村學(xué)校任教。十年來頂崗培養(yǎng)的義務(wù)教育師資人數(shù)達(dá)到495人，其中初中183人，小學(xué)312人，詳見表5。參與問卷調(diào)查的教師中有85.3%的教師支持頂崗培養(yǎng)做法。這一做法有效促進(jìn)新教師在縣域內(nèi)流動(dòng)，為農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)輸送了大批學(xué)科骨干教師，有力改善了農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)。

表5 寧?？h義務(wù)教育師資頂崗培養(yǎng)人數(shù)一覽表

三、寧?？h義務(wù)教育師資配置存在的問題

義務(wù)教育師資配置存在的問題主要有義務(wù)教育師資總量不足、城區(qū)師資質(zhì)量?jī)?yōu)于農(nóng)村、師資結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)分布不合理三大問題，在小學(xué)段表現(xiàn)尤為明顯。

1.師資總量明顯不足。義務(wù)教育師資總量不足主要是一直以來實(shí)際師生比未達(dá)到省市核定標(biāo)準(zhǔn)，缺編現(xiàn)象客觀存在。隨著課程改革深入推進(jìn)，需要大量不同學(xué)科的師資。

2.師資質(zhì)量城區(qū)優(yōu)于農(nóng)村。從高學(xué)歷、一級(jí)及以上職稱和10年以上教齡的師資比例來看，在這些學(xué)科骨干稱號(hào)的師資人數(shù)上，城區(qū)明顯多于農(nóng)村。

3.師資結(jié)構(gòu)存在城鄉(xiāng)差異。從性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)科結(jié)構(gòu)三個(gè)方面比較，義務(wù)教育階段中小學(xué)城區(qū)師資男女比例失衡現(xiàn)象很嚴(yán)重；年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一個(gè)有趣的城鄉(xiāng)互補(bǔ)現(xiàn)象，年富力強(qiáng)的師資集聚在城區(qū)學(xué)校，初出茅廬的師資集聚在農(nóng)村，與教齡分布情況相吻合。

四、寧海縣義務(wù)教育師資配置問題的原因分析

造成寧?？h義務(wù)教育師資配置問題的原因主要是制度設(shè)計(jì)缺失、執(zhí)行力疲軟及非制度因素影響等。

1.制度設(shè)計(jì)缺失。寧海縣義務(wù)教育師資配置制度設(shè)計(jì)缺少關(guān)聯(lián)契合和頂層設(shè)計(jì)?；A(chǔ)制度雖有編制總量核定，但是欠缺對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作崗位的設(shè)置，沒有工作量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“增、存、減”的制度設(shè)計(jì)還處于粗放管理階段，達(dá)不到精細(xì)管理的要求。

2.正式制度執(zhí)行乏力?？h級(jí)人民政府各部門對(duì)師資配置缺少聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有師資配置制度執(zhí)行配合不緊密，在編制核定中沒有規(guī)定編制的崗位等級(jí)和對(duì)應(yīng)工作量，在增量師資和存量師資配置中沒有按照學(xué)校實(shí)際編制和空缺崗位設(shè)置指標(biāo)，對(duì)減量師資的數(shù)量控制力度不足，造成城區(qū)學(xué)校出現(xiàn)高學(xué)歷、高職稱師資集聚現(xiàn)象。

3.非正式制度的影響。非正式制度因素包括當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和教育行政主管部門、學(xué)校、師資個(gè)體對(duì)師資配置的態(tài)度。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制制約著縣域義務(wù)教育師資配置，導(dǎo)致城區(qū)教育投入相對(duì)比農(nóng)村多。師資配置主體角色缺失，導(dǎo)致師資配置工作如腳踏西瓜皮，溜到哪算哪。師資配置的參與者各有打算，師資個(gè)體有流動(dòng)到非教學(xué)一線崗位的強(qiáng)烈傾向。

五、寧?？h義務(wù)教育師資配置的建議

1.完善義務(wù)教育師資配置體系。首先，建立師資配置組織體系。建立縣人民政府負(fù)總責(zé)，由縣編委辦、人力社保、財(cái)政和教育等部門組成縣域師資配置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成師資配置聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。其次，完善師資配置制度體系。形成一套完整、高效和便捷的涵蓋師資配置各個(gè)方面的制度體系，用制度規(guī)范師資配置的條件和程序，保障公開、公平、公正的師資配置運(yùn)作體系。最后，建立師資配置評(píng)估體系。由人民政府督導(dǎo)部門設(shè)立縣級(jí)義務(wù)教育師資配置監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，確定師資配置監(jiān)測(cè)評(píng)估內(nèi)容，完善師資配置監(jiān)測(cè)評(píng)估信息反饋機(jī)制，及時(shí)向縣域師資配置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)反饋師資配置的問題，為制定縣域師資配置政策提供切實(shí)可行的依據(jù)。

2.加大義務(wù)教育師資配置制度的執(zhí)行力度。第一，把好增量師資入口關(guān)。設(shè)置師資招聘門檻，嚴(yán)格執(zhí)行具有規(guī)定學(xué)歷和教師資格證書才能報(bào)考對(duì)應(yīng)教師職位的政策，擴(kuò)大增量師資的來源渠道，從源頭上提高義務(wù)教育師資的數(shù)量和質(zhì)量。第二，守好減量師資出口關(guān)。設(shè)置減量師資退出紅線，針對(duì)師資個(gè)體必須完成指定學(xué)校的服務(wù)年限和縣域必須設(shè)置每年退出師資的指標(biāo)數(shù)，一旦達(dá)到紅線即關(guān)閉師資出口。第三，做好存量師資管理關(guān)。推行師資全員聘用制，實(shí)行師資崗位分工和同工同酬制度，嚴(yán)格執(zhí)行教師資格五年一周期的注冊(cè)認(rèn)定制度，建立教師退出機(jī)制，增加學(xué)校教師職稱評(píng)審和崗位聘任名額向偏遠(yuǎn)農(nóng)村傾斜，吸引名優(yōu)教師下鄉(xiāng)任教。

3.提供利于義務(wù)教育師資配置的配套措施。首先，改善工作環(huán)境。加快改善農(nóng)村學(xué)校的工作硬件環(huán)境，加大實(shí)施農(nóng)村教師支持力度，通過拓展培訓(xùn)渠道，提供免費(fèi)高端的教師專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)機(jī)會(huì)，實(shí)行專項(xiàng)教師崗位津貼，讓農(nóng)村學(xué)校教師更容易獲得職稱晉升、崗位流動(dòng)和表彰獎(jiǎng)勵(lì)。其次，加強(qiáng)師德建設(shè)。加大構(gòu)建師德建設(shè)長效機(jī)制力度，把職業(yè)理想、職業(yè)道德教育融入師資培養(yǎng)全過程，培育師資從教的奉獻(xiàn)情懷，同時(shí)建立和完善師德師風(fēng)建設(shè)考核評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)和問責(zé)等制度，樹立先進(jìn)典型，及時(shí)處置師德失范行為。最后，合理使用編外用工。在當(dāng)前師資總量不足的情況下，從人力資源派遣、退休教師和應(yīng)屆畢業(yè)生中物色一批適合教育教學(xué)崗位的人員，作為正式專任教師的替補(bǔ)力量，為教育系統(tǒng)儲(chǔ)備師資，督促學(xué)校規(guī)范合理使用編外用工，依法保障編外用工的勞動(dòng)權(quán)益。

縣域義務(wù)教育師資配置工作是縣級(jí)人民政府和教育行政主管部門創(chuàng)新師資管理、優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、打造教育鐵軍的抓手，當(dāng)前亟須建立健全縣域義務(wù)教育師資配置工作制度體系，使師資配置工作有約束、有監(jiān)督、有保障，使師資在公正、公平、公開的制度體系下“下得去，留得住，教得好”，使學(xué)校獲得均衡合理的師資配置，使人民群眾享受到公平有質(zhì)量的教育。

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