公平視域下的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局評(píng)價(jià)
——基于上海市老年教育設(shè)施的實(shí)證研究

于一凡 隋 鑫

作為十三五期間的重大民生工程，公共養(yǎng)老服務(wù)資源的配置不僅要滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，也要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。本文討論的老年教育資源屬基本公共服務(wù)范疇，是以政府為主體，通過(guò)協(xié)調(diào)公共資源的配置結(jié)構(gòu)和空間布局，向老年人提供服務(wù)的公益性事業(yè)。2017年，國(guó)務(wù)院在《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2017〕13號(hào)）中明確提出了“落實(shí)老年教育發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大老年教育資源供給”的要求，如何通過(guò)設(shè)施的合理布局提高老年教育服務(wù)資源的配置水平是規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域亟待做出的響應(yīng)。

一、 問(wèn)題的提出

公共服務(wù)資源的配置承擔(dān)著社會(huì)再分配的作用。西方學(xué)者關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施空間布局的研究經(jīng)歷了從地域均等、空間公平到社會(huì)公平等幾個(gè)階段（江海燕、周春山、高軍波，2011：72-77）。較早的研究主要關(guān)注公共服務(wù)設(shè)施的空間均等布局（Kinman,E L,1999：663-678），后提出設(shè)施的空間布局應(yīng)以公共服務(wù)的均勻分布為核心（Kunzmann,K R,1998：101-121），繼而將居民的需求、城市的機(jī)動(dòng)性和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等影響因素納入公共服務(wù)設(shè)施布局的決策視野（Hewko J et al.,2002;Smoyer-Tomic K E et al.,2004：1185-1206）。其中，以Teitz（1968）為代表的現(xiàn)代公共區(qū)位理論認(rèn)為公共服務(wù)設(shè)施的布局應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足公平和效率兩個(gè)方面的要求，提出了公共服務(wù)設(shè)施配置的福利最大化原則，對(duì)公共服務(wù)資源的配置產(chǎn)生了重要影響。此后，Harvey（1973）提出的“地域公平”與Jones等（1974）針對(duì)公共服務(wù)設(shè)施布局的影響因素的研究引發(fā)了人們對(duì)公共服務(wù)設(shè)施布局內(nèi)在價(jià)值觀的反思。

公共服務(wù)設(shè)施布局的空間公平性，一般是指服務(wù)對(duì)象均等地享有使用公共服務(wù)設(shè)施的機(jī)會(huì)。它與傳統(tǒng)空間規(guī)劃視域下公共設(shè)施的服務(wù)范圍概念不同，后者主要以某類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施的地域覆蓋水平加以衡量。

二、研究對(duì)象與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）研究對(duì)象

老年教育是為老年人提供的基本公共服務(wù)，對(duì)于促進(jìn)老年人的精神健康，實(shí)現(xiàn)老有所學(xué)、老有所為的發(fā)展目標(biāo)具有重要意義。上海是較早開(kāi)展老年教育設(shè)施建設(shè)的城市，根據(jù)《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（GB504437-2007）提出的分級(jí)布置要求，形成了由市、區(qū)級(jí)老年大學(xué)（及分校）和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)老年學(xué)校共同構(gòu)成的體系化格局。

本文選擇老年教育設(shè)施為研究對(duì)象還出于以下兩方面考慮：一是老年教育設(shè)施的基本公共服務(wù)屬性，避免了社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老服務(wù)的復(fù)雜因素，影響分析結(jié)果的相關(guān)因素較少；二是基層老年教育設(shè)施以街道行政范圍為配置單元，便于得到人口普查數(shù)據(jù)的支持。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

研究使用的數(shù)據(jù)包括人口數(shù)據(jù)和設(shè)施的空間數(shù)據(jù)兩部分。

老年教育設(shè)施的主要服務(wù)對(duì)象是年齡在60周歲以上、80周歲以下的老年人?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，上海市60歲以上人口中外來(lái)人口的比例極低，因此本文將研究對(duì)象界定為年齡在60-80周歲之間的戶籍老年人。在“六普”數(shù)據(jù)和2011-2015年上海市統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，利用綜合增長(zhǎng)率法得出2015年底各街道60-80歲的戶籍老年人口的規(guī)模，進(jìn)而展開(kāi)空間分布分析。分析結(jié)果顯示，在230個(gè)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，老年人規(guī)模最大的街道主要位于內(nèi)環(huán)與外環(huán)之間。由于內(nèi)環(huán)以?xún)?nèi)街道面積普遍較小，老年人的密度分布具有中心高外圍低的特征（圖1）。

截止2015年底，上海市共有291所老年教育設(shè)施。其中市級(jí)老年大學(xué)有4所、區(qū)縣老年大學(xué)有67所，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)老年學(xué)校共計(jì)220所（表1）。根據(jù)設(shè)施的登記地址，研究利用高德地圖api數(shù)據(jù)獲取各級(jí)老年大學(xué)和老年學(xué)校的空間位置坐標(biāo)，導(dǎo)入GIS平臺(tái)建立了數(shù)據(jù)庫(kù)（圖2）。

表1：上海市各類(lèi)老年教育設(shè)施統(tǒng)計(jì)表

圖1 ：上海市60-80歲老年人的空間分布

圖2：上海市老年教育設(shè)施的空間分布

三、上海市老年教育資源的空間配置分析

（一）設(shè)施的空間服務(wù)范圍

研究首先基于設(shè)施的空間位置，利用服務(wù)半徑計(jì)算出既有設(shè)施的有效服務(wù)范圍。市、區(qū)級(jí)老年大學(xué)的服務(wù)半徑采用出行距離法獲得。以老年人娛樂(lè)休閑類(lèi)出行平均15分鐘時(shí)間上限（黃建中等，2015）與公共交通平均時(shí)速（20km/h）的乘積計(jì)算，取值4800米。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)老年學(xué)校原系依據(jù)街道行政轄區(qū)范圍配置，研究根據(jù)“六普”公布的街道面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，換算得出平均服務(wù)半徑為3000米。將市、區(qū)級(jí)和街道級(jí)老年教育設(shè)施的服務(wù)范圍在空間上進(jìn)行疊加，即得到全市老年教育設(shè)施的總服務(wù)范圍（圖3）。

空間服務(wù)范圍的分析結(jié)果顯示，上海市中心城區(qū)內(nèi)環(huán)以?xún)?nèi)地區(qū)基本達(dá)到全覆蓋，內(nèi)環(huán)與外環(huán)之間存在空白地帶，其中外環(huán)邊緣區(qū)未覆蓋的區(qū)域較為集中。從不同級(jí)別教育設(shè)施的服務(wù)范圍來(lái)看，市、區(qū)級(jí)老年大學(xué)的服務(wù)范圍約占全市總面積的22.3%，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)老年學(xué)校的服務(wù)范圍約占全市總面積的46.0%，約為市區(qū)級(jí)覆蓋面積的2倍。這一結(jié)論與實(shí)際體驗(yàn)相符，表明街道級(jí)老年學(xué)校的步行可達(dá)性更高，是居民獲得老年教育服務(wù)的主要場(chǎng)所。

（二）設(shè)施的空間服務(wù)水平

利用各街道有效服務(wù)范圍的面積總和與街道用地面積的比值，研究進(jìn)一步衡量了各街道之間設(shè)施空間服務(wù)水平的差異。其中各街道有效服務(wù)范圍的計(jì)算方法是各類(lèi)老年教育設(shè)施的服務(wù)半徑覆蓋所形成的緩沖區(qū)面積疊加的總和。（圖4，圖5）

研究發(fā)現(xiàn)，上海市老年教育設(shè)施的空間服務(wù)水平具有中心高外圍低，東北-西南軸向高、西北-東南軸向低的分布差異。內(nèi)環(huán)以?xún)?nèi)街道的服務(wù)水平明顯高于外環(huán)以外地區(qū)。外環(huán)以外街道的服務(wù)水平差異較大。其中，嘉定、寶山大部分街道的服務(wù)水平較高；閔行、金山和浦東新區(qū)服務(wù)水平次之，且區(qū)內(nèi)各街道間差異較大；奉賢、青浦和崇明區(qū)內(nèi)服務(wù)水平較低的街道數(shù)量較多。各郊區(qū)新城中，除青浦新城以外，其余新城的設(shè)施空間服務(wù)水平均相對(duì)較高，表明老年教育設(shè)施在新城建設(shè)中得到了重視。此外，市、區(qū)級(jí)老年大學(xué)所在街道和設(shè)有老年大學(xué)的高校對(duì)周邊街道具有帶動(dòng)效應(yīng)，如位于松江岳陽(yáng)街道內(nèi)的松江老年大學(xué)和位于嘉定的上海大學(xué)老年大學(xué)（上海老年大學(xué)分校）對(duì)相鄰街道、鎮(zhèn)服務(wù)水平呈現(xiàn)出顯著的提升作用。

圖3-1：市區(qū)級(jí)老年大學(xué)服務(wù)空間覆蓋范圍

圖3-2：街道、鎮(zhèn)級(jí)老年學(xué)校服務(wù)空間覆蓋范圍

圖3-3：上海市老年教育設(shè)施總體服務(wù)空間覆蓋范圍

圖4：空間服務(wù)水平計(jì)算示意圖

圖5：空間服務(wù)水平的空間圈層分布差異

（三）空間資源配置的總體公平性

集中指數(shù)（Concentration Index，簡(jiǎn)稱(chēng)CI）用于反映某一因素影響下資源分布的公平性差異（邵愛(ài)玉、李玉華、夏宗明，2003：135-136）。研究以上海市各環(huán)線包絡(luò)形成的空間范圍為參照，進(jìn)一步驗(yàn)證老年教育設(shè)施資源空間配置的公平性。

集中指數(shù)(CI)的計(jì)算的公式如下:

其中Y0= 0，X0= 0

圖6：老年教育設(shè)施空間服務(wù)水平

其中Y為人口的累加，i為圈層的秩次，1、2、3、4、5分別代表郊環(huán)以外地區(qū)、外環(huán)到郊環(huán)之間、中環(huán)到外環(huán)之間、內(nèi)環(huán)到中環(huán)之間以及內(nèi)環(huán)以?xún)?nèi)地區(qū)，X為老年教育設(shè)施的空間服務(wù)水平。集中指數(shù)的分布通常在-1到1之間，當(dāng)結(jié)果大于0.3，意味著分析對(duì)象的資源分布具有過(guò)度集中的傾向。分析結(jié)果表明，上海市老年教育設(shè)施空間服務(wù)水平的集中指數(shù)為0.51，存在向中心城區(qū)過(guò)度聚集的態(tài)勢(shì)（圖7）。

圖7：服務(wù)水平集中曲線

（四）人均擁有空間資源的相對(duì)公平性

上述研究發(fā)現(xiàn)均指出目前上海市老年教育設(shè)施空間資源具有向中心集聚的特征，這與內(nèi)環(huán)以?xún)?nèi)中心城區(qū)的老年人口密度分布趨勢(shì)相符，但與老年人口絕對(duì)規(guī)模的分布并不一致。那么，中心城區(qū)的居民是否擁有更高的人均老年教育資源？?jī)?nèi)環(huán)以外各街道（鎮(zhèn)）的人均老年教育資源是否普遍偏低？為此，研究采用區(qū)位熵指標(biāo)來(lái)進(jìn)一步分析各街道人均教育資源的占有水平與全市平均水平的比較差異。

公式中X0為上海市平均老年教育設(shè)施空間服務(wù)水平，XI為第i個(gè)街道的老年教育服務(wù)水平，YI為第i個(gè)街道60-80歲老年人口規(guī)模。

區(qū)位熵（Q）值以1為標(biāo)準(zhǔn)值，Q＜1表明該街道的老年人均擁有教育資源的空間服務(wù)水平低于上海市平均水平，反之則表明高于上海市平均水平。分析結(jié)果顯示，上海市大部分街道的人均資源水平處于0.5-2之間，接近或高于全市平均水平。全市共有39個(gè)街道位于區(qū)位熵極低（＜0.1）的區(qū)間，包括崇明的豎新鎮(zhèn)、橫沙鄉(xiāng)、廟鎮(zhèn)，浦東新區(qū)的高東鎮(zhèn)，松江區(qū)的小昆山鎮(zhèn)等，而這幾個(gè)街道（鎮(zhèn)）60-80歲老年人口的規(guī)模均超過(guò)7000人，屬于老年教育服務(wù)空間資源明顯不足的地區(qū)（圖8）。

圖8: 上海市老年教育設(shè)施區(qū)位熵分布

圖9：各街道區(qū)位熵分布

針對(duì)本節(jié)開(kāi)始提出的問(wèn)題，圖9顯示，盡管內(nèi)環(huán)以?xún)?nèi)的老年教育設(shè)施的空間服務(wù)水平最高，但由于老年人口集中，部分街道的區(qū)位熵接近甚至低于上海市平均水平。內(nèi)環(huán)與外環(huán)之間相當(dāng)數(shù)量街道的區(qū)位熵低或略低于上海市平均水平。根據(jù)區(qū)位熵的計(jì)算原理，低值街道出現(xiàn)的原因有兩種可能：一是街道服務(wù)對(duì)象數(shù)量較多，導(dǎo)致人均獲得的資源較少；二是設(shè)施的空間配置水平較低，可供老年人選擇的設(shè)施不足。而區(qū)位熵極高（＞2）的街道則往往由于服務(wù)對(duì)象少但設(shè)施的空間資源豐富，譬如高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高校所在街道，或如新江灣城街道、漕涇鎮(zhèn)等新建居住區(qū)住。此外，也存在盡管服務(wù)對(duì)象規(guī)模較大，但老年教育設(shè)施空間資源配置充足而出現(xiàn)高熵值的情況，如方松街道、虹橋街道等。

四、討論與建議

（一）多維度的綜合評(píng)價(jià)

本文依次使用了空間服務(wù)范圍、空間服務(wù)水平、集中指數(shù)、區(qū)位熵等測(cè)度方法對(duì)上海市老年教育設(shè)施的空間配置展開(kāi)了評(píng)價(jià)，所得到的研究發(fā)現(xiàn)層層深入地揭示了設(shè)施的空間配置特征和公共服務(wù)資源的配置水平。通過(guò)定義老年教育設(shè)施的空間服務(wù)范圍，研究得出了中心城區(qū)的服務(wù)資源密集、郊區(qū)服務(wù)覆蓋不足的結(jié)論；通過(guò)空間服務(wù)水平的分析，研究發(fā)現(xiàn)了中心—外圍、東北—西南的地區(qū)空間資源配置差異；通過(guò)集中指數(shù)的測(cè)算，研究指出了服務(wù)資源整體配置方面存在過(guò)度向中心集聚的態(tài)勢(shì)；通過(guò)區(qū)位熵的比較，研究揭示了中心城區(qū)部分街道人均服務(wù)資源不足、而部分郊區(qū)和新城人均占有資源高企的特征。基于不同維度的評(píng)價(jià)不但有利于獲得對(duì)研究對(duì)象更為全面的認(rèn)知，更有助于糾正單一維度評(píng)價(jià)可能產(chǎn)生的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，避免決策偏差。

（二）見(jiàn)“物”亦要見(jiàn)“人”

傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施的配置主要采用基于行政管理單元的建設(shè)指標(biāo)分配方式，設(shè)施的布局沿用服務(wù)半徑工具實(shí)現(xiàn)服務(wù)區(qū)空間覆蓋的規(guī)劃原則，具有重“物”輕“人”的價(jià)值取向。這一固有思路不僅忽略了服務(wù)資源的地均分布和人均分布的差異，亦難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源在城市整體層面和各街道間的均衡配置，值得深入反思。

以空間距離（主要是服務(wù)半徑）描述公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)水平是規(guī)劃布局過(guò)程中常用的技術(shù)工具（圖10）。其應(yīng)用前提是配置單元之間人口分布均勻，尤其適用于早期以多層集合住宅為主的福利住房時(shí)代。然而住房體制改革以來(lái)，開(kāi)發(fā)模式的轉(zhuǎn)變帶來(lái)居住街坊的空間規(guī)模、人口規(guī)模和居住人口密度的懸殊差異，空間均等的配置思路面臨巨大挑戰(zhàn)。研究表明，公共服務(wù)設(shè)施的配置應(yīng)將服務(wù)人口及其分布特征納入規(guī)劃布局視野，建立“空間匹配”與“需求匹配”相結(jié)合的系統(tǒng)性思維。

圖10 :傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局模式

（三）從地域均等到社會(huì)公平

公共服務(wù)設(shè)施的配置承擔(dān)著社會(huì)再分配的作用。文中使用的服務(wù)水平分析可以較為直觀地衡量服務(wù)資源空間分布的均等性，但并不能反映其與老年人口之間的匹配程度，而后者直接影響到老年人對(duì)公共服務(wù)的獲得感。研究利用集中指數(shù)揭示了老年教育資源在區(qū)位條件影響下存在總體分布的不公平性，而區(qū)位熵分析則更具體地呈現(xiàn)了不同街道之間老年人均擁有服務(wù)資源的相對(duì)不公平性，進(jìn)而識(shí)別出（極）低熵街道單元，幫助決策者在建立整體認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上有的放矢采取行動(dòng)。研究表明，由于設(shè)施配置單元在用地規(guī)模、人口分布和鄰近設(shè)施等方面存在差異，簡(jiǎn)單的空間均等化往往掩蓋了設(shè)施使用效率和資源配置的公平性問(wèn)題。以我國(guó)的實(shí)際情況看，地區(qū)間與城鄉(xiāng)間存在的配置失衡，不同社會(huì)階層和社會(huì)群體間配置水平的異化趨勢(shì)，都將成為城鄉(xiāng)社會(huì)和諧發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，值得高度關(guān)注。

（四）上海市老年教育設(shè)施空間布局的優(yōu)化建議

上海市老年教育設(shè)施的空間資源分布具有比較明顯的圈層差異。內(nèi)環(huán)以?xún)?nèi)地區(qū)的優(yōu)化重點(diǎn)在于提高街道老年學(xué)校的服務(wù)能力和服務(wù)效率。針對(duì)服務(wù)人口密集、人均占有設(shè)施資源水平較低的街道，應(yīng)結(jié)合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施適當(dāng)增補(bǔ)文化學(xué)習(xí)功能，或在既有設(shè)施基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)充服務(wù)規(guī)模。內(nèi)環(huán)與外環(huán)之間的地區(qū)，街道平均面積規(guī)模大、服務(wù)對(duì)象多，綜合考慮老年人口遷移方向、人口老齡化增長(zhǎng)趨勢(shì)，街道老年人口密度未來(lái)還將持續(xù)增長(zhǎng)，應(yīng)作為老年教育服務(wù)資源重點(diǎn)投入的地區(qū)。對(duì)于區(qū)位熵較低和極低的街道，應(yīng)考慮增設(shè)街道級(jí)老年學(xué)校，并建議在多個(gè)毗鄰的低熵值街道臨界處新增市、區(qū)級(jí)老年大學(xué)（及其分校）。外環(huán)線以外各街道設(shè)施服務(wù)水平的現(xiàn)狀條件差異較大，應(yīng)根據(jù)具體情況提出優(yōu)化建議。對(duì)于老年人口數(shù)量較少，設(shè)施空間服務(wù)水平較低的地區(qū)，可結(jié)合相鄰街道聯(lián)合設(shè)置；對(duì)于空間服務(wù)水平低而服務(wù)對(duì)象規(guī)模較大的地區(qū)，可考慮設(shè)置老年學(xué)校的分校，或利用社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提高老年教育服務(wù)水平。對(duì)于服務(wù)水平高，老年人口數(shù)量多，而區(qū)位熵較低的地區(qū)，可通過(guò)擴(kuò)大現(xiàn)有設(shè)施規(guī)模或利用社區(qū)服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充老年教育服務(wù)的空間資源配置，提高人均資源的配置水平。

五、結(jié)語(yǔ)

公共服務(wù)資源在向服務(wù)對(duì)象輸送的過(guò)程中，其資源轉(zhuǎn)化的效率和達(dá)到的服務(wù)效果在很大程度上取決于設(shè)施的合理布局。長(zhǎng)期以來(lái)，以空間范圍為核心的資源配置模式無(wú)論在服務(wù)水平還是公平績(jī)效方面均有待改善。從建設(shè)指標(biāo)的空間匹配到與服務(wù)需求的匹配，從地域均等到社會(huì)公平，養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)化配置不僅要關(guān)注總量的增加，也要體現(xiàn)更具進(jìn)步意義的社會(huì)發(fā)展理念。

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