更加重視國企改革的質(zhì)量與效果
——2018年政府工作報告及“兩會”精神解讀

李 錦 中國企業(yè)研究院首席研究員

2018年國有企業(yè)改革的總體思路，對國企在新階段的地位與作用進(jìn)行了定位，也是明確了國資國企改革的目的，回答了為什么要改革、改革以何為標(biāo)準(zhǔn)的問題。

2018年兩會期間，重磅政策紛至沓來，新一輪國資國企改革向深度展開。不難發(fā)現(xiàn)，所有這些政策，均圍繞一個目標(biāo)：通過改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列。今年是改革開放40周年，最好的紀(jì)念是以更大決心和力度推動改革，為新時代高質(zhì)量發(fā)展做貢獻(xiàn)。

2018年兩會有四項內(nèi)容，值得國企關(guān)注。一是政府工作報告，二是習(xí)近平總書記參加討論時的講話，三是機(jī)構(gòu)改革與國資監(jiān)管內(nèi)容，四是國資委主任肖亞慶在新聞發(fā)布會答記者問的內(nèi)容。

從2018年政府工作報告論述看，國有企業(yè)改革的總體思路是，推進(jìn)國資國企改革，走在高質(zhì)量發(fā)展前列。這對國企在新階段的地位與作用進(jìn)行了定位，也是明確了國資國企改革的目的，回答了為什么要改革、改革以何為標(biāo)準(zhǔn)的問題。報告從四個層次提出與回答問題，即國資體制改革、國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革、主業(yè)核心競爭力與國企混改，尤其是授權(quán)放權(quán)、優(yōu)化重組、主業(yè)核心競爭力，這些基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)⒖赡苋〉猛黄?。顯然，2018年是國資國企改革的深化之年，也是改革質(zhì)量提升之年。與2017年政府工作報告相比，2018年的國資國企改革更突出“以管資本為主、以做主業(yè)為綱、以創(chuàng)新為抓手”的思路。

政府工作報告國有企業(yè)改革論述這一段內(nèi)容出現(xiàn)在“深化基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域改革”這一題目下，以改革開放40周年為重要契機(jī)，推動改革取得新突破，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。國資國企改革，在基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域改革六項改革中被排在首位。這表明國資國企改革在經(jīng)濟(jì)體制改革中居于首要的、牽引的地位。

2018年政府工作報告論述國企改革內(nèi)容是這樣表述的：推進(jìn)國資國企改革。制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單。深化國有資本投資、運營公司等改革試點，賦予更多自主權(quán)。繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)優(yōu)化重組和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制，持續(xù)瘦身健體，提升主業(yè)核心競爭力，推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革。落實向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度。國有企業(yè)要通過改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列。

推進(jìn)國資國企改革內(nèi)容186字，比去年的223字少了37個字，比前年的293字少了107個字，內(nèi)容更集中、主題更突出了，特點也更加鮮明。

改變常用的國企國資改革順序把國資改革放在國企改革之前

去年報告主題詞是加快推進(jìn)國企國資改革，今年政府工作報告位置的轉(zhuǎn)換給人感覺，以國資改革引領(lǐng)國企改革的態(tài)勢正在趨于明朗。過去的國企改革，政府是改革決策主體，企業(yè)是執(zhí)行主體，企業(yè)在相當(dāng)程度上缺乏改革自主權(quán)，一切改革措施必須等待上級的批準(zhǔn)。沒有國資改革的成功，便不可能有國企改革的成功，而國資改革常常處于基礎(chǔ)與決定性地位?，F(xiàn)在直指國資改革，從改革邏輯上理順了。報告中三處用了國有資本，并且強(qiáng)調(diào)推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。預(yù)計2018年國資改革將重視幾項重要工作：一是隨著出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單落地臨近，放權(quán)、授權(quán)范圍將進(jìn)一步細(xì)化和擴(kuò)大；二是國有投資、運營公司試點將深化擴(kuò)圍，升級至綜合性改革，多個央企入圍；三是國資委將強(qiáng)化管資本職能取消完成內(nèi)部職能和機(jī)構(gòu)的調(diào)整；四是試點加大在重大決策、人事任免、考核激勵等方面的授權(quán)力度，工資總額等方面可能逐漸讓試點單位放開去探索；五是更加注重國有企業(yè)價值管理，國有資本的市值管理水平會提高，國有資本保值增值能力的加強(qiáng)。

報告開門見山直接提出“制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單”

“推進(jìn)國資國企改革”段落的第一句是“制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單”，這是授權(quán)經(jīng)營體制改革的“牛鼻子”。黨的十九大報告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。中央經(jīng)濟(jì)工作會議也把改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制擺在重要位置。政府工作報告則具體化了，直接提出從建立權(quán)責(zé)清單入手，進(jìn)入操作階段，政府及國資委有哪些權(quán)，哪些責(zé)任，自己列出來，這是一場自我革命。長期以來，我們一直在積極探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營方式。但是，由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制改革不到位，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象。當(dāng)前，經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要采取的是兩級制授權(quán)經(jīng)營方式。國資委等履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，按照一定方式直接管理國有企業(yè)，二者間沒有中間層,極易導(dǎo)致政企不分。國務(wù)院于2017年5月轉(zhuǎn)發(fā)國資委《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，授權(quán)43項權(quán)責(zé)下放，出臺出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，科學(xué)界定出資人監(jiān)管邊界。完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，是以“政企分開、政資分開、國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離”為核心的國資改革的核心，“制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單”是一個起點的改革。國資委主任肖亞慶則在兩會上提出兩個清單，一個是授權(quán)清單，一個是責(zé)任清單，這兩個清單是相對應(yīng)的。顯然這項工作將很快進(jìn)入實施階段了。

強(qiáng)化投資運營公司試點要害是“賦予更多自主權(quán)”

在國企改革的十項試點中，唯有投資運營公司試點被寫入政府工作報告，表明中央對國資改革核心環(huán)節(jié)的重視。投資運營公司試點，是去年也講過的，今年加上“賦予更多自主權(quán)”一句，把目的與任務(wù)明確了。設(shè)立國資投資運營公司，是在政府和企業(yè)之間設(shè)置隔離層，避免前者對后者的直接干預(yù)?！皣Y委—控股公司(國有資本投資運營公司)—國有企業(yè)”三級制，不僅符合以國有資本改革帶動國企改革、政府僅以出資人身份管理國有資產(chǎn)的思路要求，而且這將進(jìn)一步明確國有資本的權(quán)屬及政府的職能定位，有效消除由政府意志直接決定國有企業(yè)行為而造成的工作積極性降低、流程化管理低效等問題。對于國資委而言，重點是“授得下與管得好”的問題；對國有資本投資、運營公司而言，重點是“接得住、放得下與管得好”的問題；對于國有企業(yè)而言，重點則是“接得住與經(jīng)營好”的問題。過去十項試點，點多面散，現(xiàn)在報告圍繞改革的主體內(nèi)容，聚集焦點，對準(zhǔn)穴位發(fā)力了。在中央企業(yè)層面，國有資本投資公司試點有8家：中糧集團(tuán)、國投公司、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)；國有資本運營公司有2家：誠通集團(tuán)、國新公司。從前期試點經(jīng)驗來看，投資公司主要定位于國家支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有進(jìn)有退，培育核心產(chǎn)業(yè)，退出劣勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。運營公司則按照強(qiáng)化資本運營功能的要求，分別設(shè)立了結(jié)構(gòu)調(diào)整基金和風(fēng)險投資基金。兩家公司通過提供金融服務(wù)，實現(xiàn)了資產(chǎn)管理和資源整合。然而，我們目前看到的投資運營公司試點經(jīng)驗，圍繞一個“事”字說得多，圍繞“放權(quán)授權(quán)”，有令人期待的地方。深化國有資本投資、運營公司的改革試點，要對公司的職能定位、監(jiān)管方式和考核體系進(jìn)行調(diào)整，賦予更多的自主權(quán)，要在2017年試點基礎(chǔ)上，總結(jié)并形成可復(fù)制、能推廣的試點經(jīng)驗。中糧集團(tuán)是最早的試點，經(jīng)驗可望在2018年推出，希望能夠看到在授權(quán)方面的經(jīng)驗，特別是授權(quán)運營方面的經(jīng)驗。目前，投資公司及運營公司的試點意見一直沒有出爐，這個文件出臺是值得關(guān)注的。肖亞慶表示，去年下放了18項權(quán)利。今年會把一部分出資人的權(quán)利放到兩類公司，比如說發(fā)展規(guī)劃和集團(tuán)的投資規(guī)劃。對一些重大事項的管理權(quán)，比如內(nèi)部薪酬、工資總額的報備制度等等，國資委今年對兩類公司要在原有試點基礎(chǔ)上做進(jìn)一步的調(diào)整。與此同時，在試點過程當(dāng)中對兩類公司集團(tuán)本身對內(nèi)管理權(quán)力逐步放給下面的子企業(yè)。

國有企業(yè)重組數(shù)量不是目的重在結(jié)構(gòu)優(yōu)化的質(zhì)量

國資委主任肖亞慶在2018年中央企業(yè)、地方國資委負(fù)責(zé)人會議上表示，今年將穩(wěn)步推進(jìn)裝備制造、煤炭、電力、通信、化工等領(lǐng)域央企戰(zhàn)略性重組，持續(xù)推動海工設(shè)備、環(huán)保等領(lǐng)域資源整合。 重組作為經(jīng)濟(jì)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要內(nèi)容，2018年可能是重組的大年，這符合做強(qiáng)做大做優(yōu)國有資本、建設(shè)世界一流企業(yè)的目標(biāo)。戰(zhàn)略重組包括兩大方面的內(nèi)容：一是集團(tuán)層面的戰(zhàn)略重組，使戰(zhàn)略布局更加優(yōu)化；二是專業(yè)化的重組。肖亞慶在兩會上表示，現(xiàn)在中央企業(yè)一定程度上存在一個專業(yè)多的問題，眾多的專業(yè)很多企業(yè)在做，這樣效率效力不能充分發(fā)揮。我們要在這方面加大力度，使重組更加有效。顯然，今年要進(jìn)一步加大專業(yè)重組的步伐。報告中突出國有企業(yè)優(yōu)化重組和央企股份制改革，重組用“優(yōu)化”兩個字限定，表明性質(zhì)是結(jié)構(gòu)性重組，股份制改革是方法與手段。中央企業(yè)通過重組實現(xiàn)資源向優(yōu)勢企業(yè)集中，盤活存量，減少重復(fù)建設(shè)。明確用“央企”一詞，意味著央企重組在2018年要加大力度，提高水平。自十八大以來，國資委先后完成19組36家企業(yè)重組，目前央企有97家?？峙聰?shù)量不是目的，重組重在質(zhì)量。報告中提出加快形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制的要求，可見對重組質(zhì)量的重視。

持續(xù)瘦身健體重在“提升主業(yè)核心競爭力”

“提升主業(yè)核心競爭力”，這是第一次這樣在政府工作報告中作為重要目標(biāo)提出。主業(yè)的核心競爭力是國家實力的重要體現(xiàn)，做強(qiáng)做優(yōu)做大主業(yè)是央企應(yīng)該普遍重視的問題。持續(xù)瘦身健體與2018年中央企業(yè)化解過剩產(chǎn)能結(jié)合起來，做好有色金屬、船舶制造、煉化、建材等行業(yè)化解過剩產(chǎn)能工作。包括深入推進(jìn)“壓減”工作，推進(jìn)“處僵治困”。

3月8日，習(xí)近平在出席山東代表團(tuán)討論時強(qiáng)調(diào)，中央精神和國家戰(zhàn)略的指向，就是要避免脫實向虛，要努力從制造業(yè)大國邁向制造業(yè)強(qiáng)國。凡是成功的企業(yè)，要攀登到事業(yè)頂峰，都要靠心無旁騖攻主業(yè)。交叉混業(yè)也是為了相得益彰發(fā)展主業(yè)，而不能是投機(jī)趨利。這句話對不成功的企業(yè)用“投機(jī)趨利”一詞，好惡感鮮明。有一部分國有企業(yè)的金融產(chǎn)業(yè)就是投機(jī)趨利，為了錢生錢，而不是為了發(fā)展主業(yè)。再看看國資委的態(tài)度。肖亞慶在記者會上介紹國有企業(yè)最新改革發(fā)展情況時指出，中央企業(yè)發(fā)展更突出主業(yè)、突出實業(yè)。從中央企業(yè)統(tǒng)計看，2017年工業(yè)類企業(yè)實現(xiàn)了18.7%的增長率，占整個盈利總量的61.7%。這是肖亞慶主任首次講工業(yè)類企業(yè)的增長率與盈利總量的對比。央企投入金融行業(yè)發(fā)展，勢頭很猛。在一些企業(yè)，脫實向虛現(xiàn)象已經(jīng)存在。有的央企，主業(yè)、房地產(chǎn)、金融，產(chǎn)值各占三分之一。央企中也存在金融違規(guī)，有的為融資租賃公司提供擔(dān)保。對中央企業(yè)來講，加大風(fēng)險的控制，降杠桿、減負(fù)債、防風(fēng)險仍然是今年和今后一段時間一個很重要的任務(wù)。

穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革改革試點有序深入

國資委主任肖亞慶在接受記者采訪時介紹，混改第三批試點的領(lǐng)域會在前兩批的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化、擴(kuò)大。如果聯(lián)通混改做得好，將會帶動更多的國企進(jìn)行混改，比如在資源、裝備制造等領(lǐng)域，表達(dá)了穩(wěn)妥推進(jìn)的意思。聯(lián)通改革幅度大，已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，很多復(fù)雜問題都出來了，混合所有制改革要按照完善治理、強(qiáng)化激勵、突出主業(yè)、提高效率的要求推進(jìn)?；旄囊M(jìn)行戰(zhàn)略性展開，還需要解決認(rèn)識問題，需要意識到中國發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)不是一種過渡性辦法或短期行動，也不是不得已而為之，而是自動改革、積極推動的必然成果和發(fā)展趨勢，將混合所有制經(jīng)濟(jì)作為中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)的重要體現(xiàn)和重要內(nèi)容，混改要促進(jìn)構(gòu)建國民共進(jìn)、調(diào)和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局。其次，以不因推進(jìn)改革增添企業(yè)累贅為準(zhǔn)則，推動混改相干配套政策的及時跟進(jìn)。第三，明確混改不是為混而混，而是產(chǎn)業(yè)鏈中產(chǎn)業(yè)節(jié)點混合、市場化經(jīng)營機(jī)制的混合、不同資源稟賦的混合，切忌一窩蜂、定比例，要發(fā)揮市場配置資源的作用，絕不能用行政手段取代市場?；旄牡哪繕?biāo)是通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)來完善治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而促進(jìn)混合所有制企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵在于如何提升企業(yè)運營效率的提升和生產(chǎn)收益的增加。值得思考的是，報告中有三處與混合所有制改革有聯(lián)系。特別是在“推進(jìn)國資國企改革”后面一段是“支持民營企業(yè)發(fā)展”與“完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機(jī)制”。強(qiáng)調(diào)“堅決破除各種隱性壁壘”、“打破行政壟斷，防止市場壟斷”。實質(zhì)上與混合所有制改革有緊密聯(lián)系。這兩段長達(dá)357字，可見政府對鼓勵非公有制企業(yè)的重視。預(yù)計今年國企混改將向縱深發(fā)展，展現(xiàn)集團(tuán)層面股權(quán)多元化、戰(zhàn)略投資更活躍、試點引領(lǐng)更突出以及更注重形成新的經(jīng)營機(jī)制等特點。

落實國有資產(chǎn)管理情況的報告制度推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制的完善

黨的十九大以后中央深改組通過的第一個文件是建立國務(wù)院向全國人大報告國有資產(chǎn)管理情況制度，怎樣把全國人民的財產(chǎn)保護(hù)好、發(fā)展好是國企的重要任務(wù)。報告強(qiáng)調(diào)“落實向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度”要求，是加強(qiáng)人民當(dāng)家作主的制度保障，有利于提高國有資產(chǎn)管理的透明度和公信力，推動國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的制度化、規(guī)范化。我國是公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度，實行“代理—授權(quán)”做法，形成“全國人大—國務(wù)院—國資委、地方政府—企業(yè)”的代理鏈條，全國人民代表大會負(fù)責(zé)最終管理權(quán)。問題是，過去只有國資委一家報告，財政部 、國土部、農(nóng)業(yè)部、文化部等從未報告過。全國人大常委會第一次聽取和審議國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的報告將在今年10月份進(jìn)行，重點聽取和審議金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況的報告，其他是書面形式報告，向前走了一步。當(dāng)然，全國人民代表大會管理國有資產(chǎn)的體制有待完善，這是一個過程。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點轉(zhuǎn)向國企的去杠桿補(bǔ)短板

在政府工作報告中，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)容是放在發(fā)展部分講的。在2018年，去產(chǎn)能力度不減，去杠桿的重點在國企。要求繼續(xù)破除無效供給。堅持用市場化法治化手段，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、質(zhì)量、安全等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能。今年再壓減鋼鐵產(chǎn)能3000萬噸左右，退出煤炭產(chǎn)能1.5億噸左右，淘汰關(guān)停不達(dá)標(biāo)的30萬千瓦以下煤電機(jī)組。加大“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)清算和重整力度。國企杠桿率較高，雖然2016年5月以來工業(yè)國企資產(chǎn)負(fù)債率整體向下，但截至2017年底仍高于私營企業(yè)8.8個百分點。金融風(fēng)險的背后是財政風(fēng)險，要把控制國有企業(yè)債務(wù)作為今后控制總債務(wù)的重中之重。在補(bǔ)短板方面，加快制造強(qiáng)國建設(shè)，重點發(fā)展實施大數(shù)據(jù)發(fā)展行動，加強(qiáng)新一代人工智能研發(fā)應(yīng)用，在多領(lǐng)域推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”。推動集成電路、第五代移動通信、飛機(jī)發(fā)動機(jī)、新能源汽車、新材料等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實施重大短板裝備專項工程，發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，創(chuàng)建“中國制造2025”示范區(qū)。

整合大型國企監(jiān)事職能監(jiān)事功能能夠“由虛變實”

保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，2018年的兩會公布新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國資委的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計署，不再設(shè)立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會。把國有重點大型企業(yè)監(jiān)事職能從塊塊里劃出來，對派出審計監(jiān)督力量進(jìn)行整合優(yōu)化，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，解決監(jiān)事會原來存在的獨立性不足問題。同時，讓國資委回歸出資人角色。

我們還注意到，報告中國資國企改革內(nèi)容有著目標(biāo)引領(lǐng)型改革的鮮明特色。報告從三個層次部署任務(wù)，提出改革的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)要求。報告中“推進(jìn)國資國企改革”部分的最后一句話，要求通過改革創(chuàng)新，國企走在高質(zhì)量發(fā)展的前列，對國企在新階段的地位與作用的定位，也是明確國資國企改革的目的，回答為什么要改革，改革的標(biāo)準(zhǔn)問題。從黨的十九大以來，國企改革進(jìn)入目標(biāo)引領(lǐng)型改革階段。不僅在十九大報告中，而且從政府工作報告中看出，每一項改革都指明改革目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，更加重視改革的質(zhì)量與效果。這種目標(biāo)引領(lǐng)型改革貫穿著強(qiáng)烈的問題意識、鮮明的問題導(dǎo)向，使得改革的重點更加突出，路徑也更加清晰。