廣東省不同地市積分入戶政策差異比較
——以廣州、深圳、中山、珠海四市為例

高文青，楊和焰

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631)

一、問(wèn)題的提出

改革開放以來(lái)，廣東省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，提高了勞動(dòng)者的工資水平，這對(duì)人口流入產(chǎn)生著持續(xù)的吸引力。廣東珠三角地區(qū)的流動(dòng)人口數(shù)量常年居高不下，常住人口中非戶籍人口占比在2010年達(dá)到46.15%的最高水平，其中，東莞、深圳、中山三市甚至出現(xiàn)了外來(lái)人口數(shù)量超過(guò)戶籍人口數(shù)量的“人口倒掛”現(xiàn)象。

大量外來(lái)人口的流入造成了廣東省特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情勢(shì)。一方面，外來(lái)務(wù)工人員由于不是本地戶口，往往工作更加辛苦而享有的社會(huì)保障和公共服務(wù)卻更低。另一方面，勞動(dòng)力資源在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性逐漸顯現(xiàn)。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，獲得本地戶口及相應(yīng)的公共服務(wù)是影響外來(lái)務(wù)工人員流動(dòng)去向的重要因素之一。[1]94-101在新型城鎮(zhèn)化和建設(shè)服務(wù)型政府的宏觀背景下，創(chuàng)新公共服務(wù)的供給機(jī)制、擴(kuò)大公共服務(wù)受益者的范圍、滿足流動(dòng)人口的服務(wù)需求成為珠三角地區(qū)各級(jí)政府面臨的重要問(wèn)題。在國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的政策引導(dǎo)下，廣東省珠三角地區(qū)試圖通過(guò)積分入戶政策這一創(chuàng)新性舉措，解決外來(lái)人口公共服務(wù)均等化的問(wèn)題。由于廣東省在積分入戶政策制定方面賦予各地市一定的自主權(quán)，各地出臺(tái)的積分入戶政策存在一定的差異，隨著時(shí)間的推移，這種差異呈現(xiàn)出擴(kuò)大化的趨勢(shì)。目前，對(duì)廣東不同地市的積分入戶政策進(jìn)行比較的研究較少。已有的研究從各地市積分入戶政策、廣東省積分入戶政策以及積分入戶政策對(duì)省域間和央地間關(guān)系的影響三個(gè)層面進(jìn)行分析，且主要集中在積分入戶政策的效果、存在問(wèn)題及對(duì)策等方面。這種以積分為基礎(chǔ)，使流動(dòng)人口能夠享受城市公共服務(wù)的探索，得到許多學(xué)者的肯定。但是，該政策實(shí)施過(guò)程中依然存在政府部門管理粗放、申請(qǐng)者滿意度不高、政策普惠性不足等問(wèn)題。[1]94-101，[2]隨著積分入戶政策在廣東全省范圍內(nèi)的實(shí)施，廣州、深圳等城市積分入戶政策實(shí)施中存在的問(wèn)題與解決途徑成為研究的熱點(diǎn)。[3-4]還有學(xué)者探討如何優(yōu)化積分指標(biāo)體系、簡(jiǎn)化申請(qǐng)流程、加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)合作、弱化戶口所附帶的各項(xiàng)福利和強(qiáng)化城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化等。[5-6]本文將關(guān)注廣東省廣州、深圳、中山、珠海四市實(shí)施積分入戶政策所存在的政策差異，以期提高積分制改革的行政服務(wù)能力與水平，探索積分制改革的可持續(xù)路徑。

二、國(guó)務(wù)院和廣東省對(duì)地級(jí)市政府積分入戶的政策指引

2006年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》提出，在深化戶籍制度改革方面要“逐步地、有條件地解決長(zhǎng)期在城市就業(yè)和居住農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題。中小城市和小城鎮(zhèn)要適當(dāng)放寬農(nóng)民工落戶條件；大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民工中的勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者和高級(jí)技工、技師以及其他有突出貢獻(xiàn)者，應(yīng)優(yōu)先準(zhǔn)予落戶”；在把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系方面，“輸入地政府要轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方式，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行屬地管理?！蓖瑫r(shí)，“增加公共財(cái)政支出，逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系”。2009年12月31日，由中共中央、國(guó)務(wù)院起草并通過(guò)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。

積分入戶政策最早由廣東省中山市于2009年實(shí)施，2010年在廣東全省推行。2010年，廣東省政府公布《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的決定》，要求完善大城市落戶政策，放寬中小城市落戶條件，科學(xué)制定鼓勵(lì)外來(lái)務(wù)工人員落戶政策，探索推廣“積分制”等方法，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。在積分入戶政策取得初步成效后，同年廣東省頒布《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)積分入戶政策的具體實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了說(shuō)明，至此積分入戶政策在廣東全省正式實(shí)施。

此后，廣東省2011年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工積分制入戶和融入城鎮(zhèn)工作的意見》對(duì)積分入戶政策的內(nèi)容、辦事程序、配套措施等方面進(jìn)行了完善；2012年發(fā)布的《印發(fā)實(shí)施珠三角規(guī)劃綱要2012年工作計(jì)劃的通知》將外來(lái)務(wù)工人員積分入戶政策適用范圍擴(kuò)大至“在粵務(wù)工城鄉(xiāng)勞動(dòng)者”，這一變化使得積分入戶政策對(duì)象由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)樗蟹潜镜貞艏?，更多的外?lái)務(wù)工人員有機(jī)會(huì)獲得本地的城市戶籍或公共服務(wù)；2015年發(fā)布的《廣東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》將積分入戶政策限定在廣州、深圳、珠海、佛山、東莞和中山六座城市。

根據(jù)相關(guān)的政策文件，我們將廣東省的積分入戶政策內(nèi)容概括為以下幾個(gè)方面：

第一，積分入戶政策的適用對(duì)象。2010年廣東省的積分入戶指導(dǎo)意見規(guī)定，在廣東省務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶籍勞動(dòng)力，凡已辦理《廣東省居住證》、納入就業(yè)登記、繳納社會(huì)保險(xiǎn)的，均可納入積分登記，其配偶和未成年子女可以隨遷。2011年擴(kuò)大了政策適用對(duì)象的范圍，凡在廣東省務(wù)工的農(nóng)村戶籍人員和城鎮(zhèn)戶籍人員均適用農(nóng)民工積分入戶政策。

第二，積分的指標(biāo)和分值。廣東省積分入戶政策的指標(biāo)包括省級(jí)指標(biāo)和市級(jí)指標(biāo)兩部分。省統(tǒng)一指標(biāo)由個(gè)人素質(zhì)、參保情況、社會(huì)貢獻(xiàn)等三個(gè)加分一級(jí)指標(biāo)和一個(gè)減分一級(jí)指標(biāo)組成。其中，個(gè)人素質(zhì)指標(biāo)由文化程度和職業(yè)資格或?qū)I(yè)技術(shù)職稱兩部分組成；參保情況主要根據(jù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)年限進(jìn)行計(jì)算；社會(huì)貢獻(xiàn)則是近五年的社會(huì)服務(wù)(參加獻(xiàn)血、志愿者服務(wù)、慈善捐贈(zèng))及表彰獎(jiǎng)勵(lì)(縣級(jí)或地級(jí)及以上)兩項(xiàng)相應(yīng)的分值相加。減分指標(biāo)包括違反計(jì)劃生育政策和五年內(nèi)違法犯罪情況。自定指標(biāo)包括就業(yè)、居住、投資納稅等情況，各市根據(jù)不同的人才引進(jìn)政策自行設(shè)定。原則上，積分滿60分可提出入戶申請(qǐng)，最終的入戶分?jǐn)?shù)由各市政府根據(jù)廣東省政府給定的入戶指標(biāo)數(shù)量，根據(jù)排名確定。2011年，省統(tǒng)一指標(biāo)及分值被進(jìn)一步優(yōu)化，其中縮小了不同學(xué)歷分值的差距，增加了技術(shù)職稱分值，提高了社保繳納年限的積分。

第三，積分的使用范圍。2010年廣東省的積分入戶指導(dǎo)意見規(guī)定，積分只用于入戶。2011年，修訂后的積分入戶政策則將積分適用范圍擴(kuò)大至一些公共服務(wù)的提供，對(duì)參與積分并達(dá)到一定分值的人員，可憑積分享受相關(guān)公共服務(wù)，具體政策由各地級(jí)市根據(jù)實(shí)際情況制定。

第四，入戶指標(biāo)的數(shù)量管理。2010年廣東省的積分入戶指導(dǎo)意見規(guī)定，“按照總量控制、因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)妥有序的原則，確定農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)的規(guī)模。”每年年初由廣東省發(fā)展改革委員會(huì)協(xié)同省人力資源社會(huì)保障廳、公安廳將農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)各市，各市在年底前將辦理情況上報(bào)省相關(guān)主管部門。

三、廣州、深圳、中山、珠海四市的積分入戶政策

(一)廣州市的積分入戶政策

為響應(yīng)廣東省的積分入戶政策，廣州市于2010年11月頒布了《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法(試行)》，正式開始實(shí)施積分入戶政策，政策在實(shí)施過(guò)程中不斷完善。

在政策適用對(duì)象方面，2010年廣州市積分入戶辦法規(guī)定，申請(qǐng)者須滿足持有廣州市居住證、繳納社會(huì)保險(xiǎn)、簽訂一年及以上勞動(dòng)合同、未違反計(jì)劃生育、無(wú)犯罪記錄等五項(xiàng)條件。在此基礎(chǔ)上，2014年廣州市發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)我市人口調(diào)控和服務(wù)管理工作的意見》及配套文件《廣州市積分制入戶管理辦法》，增加了年齡在20～45周歲、具有初中以上學(xué)歷、在本市有合法住所且繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿4年的積分入戶申請(qǐng)條件。

在積分指標(biāo)及分值方面，2010年廣州市積分入戶辦法在省統(tǒng)一指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加了在廣州市有產(chǎn)權(quán)住房(加20分)、專業(yè)或工種緊缺(加10分)、重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)(加10分)、政策導(dǎo)向區(qū)域(加10分)、畢業(yè)于重點(diǎn)院校(加10分)、和諧勞動(dòng)關(guān)系(加0～10分不等)、投資納稅(加20分)等自定指標(biāo)。根據(jù)2016年《廣州市積分制入戶管理辦法實(shí)施細(xì)則》，從宏觀層面來(lái)看，作為戶籍改革中地方政府出臺(tái)的創(chuàng)新措施，廣東省實(shí)施的積分入戶政策具有區(qū)域性、城市性和過(guò)渡性等特征。[7]同時(shí)，政策可能導(dǎo)致地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的發(fā)展水平和公共服務(wù)質(zhì)量差異擴(kuò)大，加劇各地區(qū)產(chǎn)生發(fā)展不平衡的潛在風(fēng)險(xiǎn)。[8]廣州市響應(yīng)廣東省的政策變動(dòng)，縮小了不同學(xué)歷和技術(shù)職稱之間的分值差異，在市級(jí)指標(biāo)中只保留了職業(yè)工種符合市級(jí)職業(yè)工種目錄(加20分)、在廣州市高新技術(shù)企業(yè)等單位工作(工作每滿一年積2分，最高不超過(guò)10分)及申請(qǐng)當(dāng)年的上三個(gè)納稅年度繳納個(gè)人所得稅累計(jì)達(dá)到10萬(wàn)元(加20分)三項(xiàng)。

在入戶指標(biāo)方面，廣州市2011—2014年每年有3 000個(gè)名額，2015年增加到5 000個(gè)(其中500名定向?yàn)槊褶k學(xué)校教師)。2016年，為貫徹落實(shí)中央以及廣東省的相關(guān)會(huì)議精神，促進(jìn)在廣州市合法穩(wěn)定就業(yè)、居住的外來(lái)務(wù)工人員有序?qū)崿F(xiàn)市民化，入戶名額增加到6 000個(gè)。

廣州市積分入戶政策最大的變化是排名方式。2014年起不再按照積分總分最高的前3 000名申請(qǐng)者準(zhǔn)許入戶，而是在達(dá)到60分的“入戶門檻”后，根據(jù)繳納社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)間長(zhǎng)短來(lái)排名。2016年最新的排名規(guī)則規(guī)定，按照申請(qǐng)者在廣州市繳納社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)長(zhǎng)排名后，在相同情況發(fā)生時(shí)按照申請(qǐng)者在廣州市連續(xù)辦理《廣東省居住證》的時(shí)間排名。這種以“社保繳納時(shí)長(zhǎng)為主、居住證辦理時(shí)長(zhǎng)為輔”的排名規(guī)則是廣州市與珠三角地區(qū)其他城市積分入戶政策的最大區(qū)別內(nèi)容。

(二)深圳市的積分入戶政策

深圳市同樣于2010年發(fā)布了《深圳市外來(lái)務(wù)工人員積分入戶試行辦法》，這標(biāo)志著深圳市積分入戶政策的正式實(shí)施。但由于深圳市的特殊情況，其政策的發(fā)展方向很快就與珠三角地區(qū)的其他城市區(qū)別開來(lái)。

根據(jù)深圳市2010年頒布的積分入戶試行辦法，深圳市積分入戶政策的適用對(duì)象為已辦理深圳市居住證、納入深圳市就業(yè)登記且繳納社會(huì)保險(xiǎn)的外來(lái)務(wù)工人員。2017年發(fā)布的《深圳市積分入戶辦法(試行)》中增加了年齡限制(男性55周歲以下、女性50周歲以下)、擁有深圳市合法產(chǎn)權(quán)住房(或在深圳市租賃住房)、未參加過(guò)國(guó)家禁止的組織及活動(dòng)、違反計(jì)劃生育規(guī)定者社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已繳納完畢等積分入戶申請(qǐng)條件。

積分指標(biāo)方面，根據(jù)2016年的積分指標(biāo)體系，在省級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，深圳市的自定指標(biāo)主要包括：技能競(jìng)賽(近五年所獲獎(jiǎng)勵(lì)，不同級(jí)別加10～60分不等)、發(fā)明專利(每項(xiàng)按不同類型及共有人數(shù)加10～50分不等)、表彰榮譽(yù)(近五年獲深圳市委市政府表彰加25分)、納稅(根據(jù)近三年個(gè)人所得稅或企業(yè)納稅額度加30～100分不等)、房產(chǎn)(根據(jù)是否設(shè)有抵押權(quán)加20～30分不等)、年齡(18～35歲加5分，35～40歲加1分，40歲以上每一歲減2分，45歲以上每一歲減5分)、慈善捐款(每2 000元加1分，最高不超過(guò)3分)、不良誠(chéng)信記錄(個(gè)人征信系統(tǒng)不良記錄每條扣20分，人才引進(jìn)系統(tǒng)不良記錄每條扣40分)等八個(gè)方面。

根據(jù)《深圳市人力資源和社會(huì)保障局關(guān)于印發(fā)深圳市人才引進(jìn)實(shí)施辦法的通知》和《深圳市積分入戶辦法(試行)》的內(nèi)容，深圳市積分入戶政策有較大的變動(dòng)。變動(dòng)內(nèi)容主要體現(xiàn)在：對(duì)申請(qǐng)者的限制有所增加，包括學(xué)歷水平的要求逐漸提高、年齡的范圍不斷縮小、申請(qǐng)門檻從60分提高到100分；修改了部分積分指標(biāo)和積分情況，如文化程度和技能水平的積分在2012年只能二選一，但2013年起則可以疊加計(jì)算；入戶指標(biāo)數(shù)量從2010年的4 600個(gè)到2011年的14 000多個(gè)再到2012年取消了入戶指標(biāo)總量限制，只要積滿100分就可以直接入戶。

深圳市積分入戶政策最大的特點(diǎn)在于，從2013年起將從市外調(diào)入干部和招調(diào)工人、引進(jìn)留學(xué)回國(guó)人員等引進(jìn)人才與外來(lái)務(wù)工人員的入戶都納入積分入戶的范圍，采取積分核準(zhǔn)制，只要積分滿100分就可以入戶。

通過(guò)對(duì)深圳市積分入戶政策實(shí)施以來(lái)政策內(nèi)容變化的分析發(fā)現(xiàn)，該政策對(duì)普通農(nóng)民工的入戶門檻逐漸提高。門檻的提高主要表現(xiàn)為積分指標(biāo)的修改使申請(qǐng)者分?jǐn)?shù)降低，積滿100分的難度增加，例如積分指標(biāo)的細(xì)化(初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)的職業(yè)資格等級(jí)的得分與是否緊缺相掛鉤)、納稅指標(biāo)中相同的得分需要更高的納稅額、增加了相同積分所需社保繳納年限等等。這些變化都使得相同情況的申請(qǐng)者得分逐年下降。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2016年外出農(nóng)民工中70.9%為初中及以下的文化程度，接受技能培訓(xùn)的比例只有35.6%。[9]積分入戶政策范圍的擴(kuò)大使得農(nóng)民工需要與各類高素質(zhì)人才同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，在博士學(xué)歷單項(xiàng)便可達(dá)到100分申請(qǐng)門檻的同時(shí)，普通農(nóng)民工在文化程度、技能水平等方面甚至無(wú)分可得，他們想通過(guò)湊夠100分從而獲得入戶資格的希望愈加渺茫。

(三)中山市的積分入戶政策

20世紀(jì)90年代，中山市政府退出了一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，外資和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)占全市經(jīng)濟(jì)總量九成以上，不同的鎮(zhèn)區(qū)擁有不同的產(chǎn)業(yè)，區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，并逐漸形成了“一域一品”的發(fā)展模式。同珠三角其他地區(qū)一樣，這種發(fā)展模式也需要大量的廉價(jià)勞動(dòng)力。中山市早在2007年就開始試點(diǎn)積分入戶政策，在小欖鎮(zhèn)、火炬開發(fā)區(qū)和東升鎮(zhèn)三個(gè)鎮(zhèn)區(qū)開展流動(dòng)人員子女憑積分入讀公辦學(xué)校，并取得了積極效果。經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和論證，中山市于2009年出臺(tái)了《中山市流動(dòng)人員積分制管理暫行規(guī)定》和《中山市流動(dòng)人員積分制管理實(shí)施細(xì)則(試行)》，成為第一個(gè)實(shí)施積分入戶政策的地區(qū)。2016年《中山市人民政府關(guān)于印發(fā)中山市流動(dòng)人員積分制管理規(guī)定的通知》在積分指標(biāo)證明材料和相關(guān)申請(qǐng)程序等方面進(jìn)一步完善政策。根據(jù)2016年的積分制管理規(guī)定，中山市積分入戶政策的適用對(duì)象是：戶籍不在中山市、已在中山市辦理《廣東省居住證》(含居住登記)、目前在中山市工作且已累積滿半年以上的人員。

在積分指標(biāo)方面，中山市的積分指標(biāo)包括基礎(chǔ)分、附加分和扣減分三類。其中，基礎(chǔ)分指標(biāo)包括文化程度、職業(yè)資格或?qū)I(yè)技術(shù)職稱、參保情況、房產(chǎn)情況、辦理居住證年限等五項(xiàng)內(nèi)容；附加分指標(biāo)包括年齡、婚姻狀況、計(jì)劃生育(辦證、落實(shí)節(jié)育措施、參加孕檢、違法生育接受處理情況)、急需人才(市級(jí)、區(qū)級(jí))、專利創(chuàng)新、表彰獎(jiǎng)勵(lì)(個(gè)人獲獎(jiǎng)及見義勇為)、社會(huì)貢獻(xiàn)(捐贈(zèng)、義工、獻(xiàn)血及捐獻(xiàn)骨髓、參與禁毒宣傳、注冊(cè)登記安全生產(chǎn)宣傳員、舉報(bào)線索、擔(dān)任流動(dòng)人口和出租屋的服務(wù)管理兼職聯(lián)絡(luò)員、擔(dān)任環(huán)衛(wèi)工作、在高新技術(shù)企業(yè)工作)、投資納稅、衛(wèi)生防疫(子女參加計(jì)劃免疫、參加?jì)D幼保健、婚檢、從業(yè)健康證)、兒童隨行卡的辦理、住房公積金繳存、社會(huì)教育、基礎(chǔ)教育等13項(xiàng)內(nèi)容；扣減分指標(biāo)包括違反計(jì)劃生育政策、違法犯罪等兩項(xiàng)內(nèi)容。積分分值的主要變動(dòng)包括：2015年將“在中山擁有合法房產(chǎn)”的分值從50分提高至100分，增加“在中山從事環(huán)衛(wèi)工作”滿三年加15分；2016年，為了穩(wěn)定中山市居民住房消費(fèi)、促進(jìn)中山市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，將在全市范圍內(nèi)購(gòu)買普通住房的入戶積分由100分提高到150分。

在入戶指標(biāo)方面，中山市2011年和2012年均有3 000個(gè)名額；2013—2016年則逐年增加，分別有3 600個(gè)、4 000個(gè)、4 400個(gè)及5 060個(gè)名額。

按照總量控制、統(tǒng)籌兼顧、分類管理、分區(qū)排名的原則，積分累計(jì)達(dá)到30分的流動(dòng)人員，其計(jì)劃內(nèi)生育的子女可享受義務(wù)教育階段入讀中山市公辦學(xué)校待遇；積分累計(jì)達(dá)到30分，符合申請(qǐng)屬政府所有公租房條件的流動(dòng)人員，本人可申請(qǐng)承租；積分累計(jì)達(dá)到60分，其本人、配偶或直系親屬在中山擁有合法固定住所的流動(dòng)人員，可申請(qǐng)遷入中山市戶籍。

(四)珠海市的積分入戶政策

珠海是一座環(huán)境優(yōu)美的小城市，環(huán)境污染問(wèn)題很早就受到市政府的關(guān)注，為了堅(jiān)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)底線，謀求經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，市政府長(zhǎng)期堅(jiān)持對(duì)外來(lái)務(wù)工人員數(shù)量的控制。根據(jù)2010年頒發(fā)的《關(guān)于印發(fā)珠海市外來(lái)務(wù)工人員積分制入戶實(shí)施辦法的通知》，珠海市于2011年開始實(shí)施積分入戶政策。2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》明確規(guī)定，除極少數(shù)超大城市外，城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市不得采取積分落戶方式。根據(jù)該文件精神，珠海市從2017年起停止執(zhí)行外來(lái)務(wù)工人員積分入戶政策。

根據(jù)2010年珠海市積分入戶辦法，珠海市積分入戶政策的適用對(duì)象是與珠海市用人單位簽訂勞動(dòng)合同，且已辦理廣東省居住證、納入就業(yè)登記、繳納社會(huì)保險(xiǎn)、身體健康、無(wú)嚴(yán)重犯罪記錄和無(wú)違法生育記錄的異地務(wù)工人員。

在積分指標(biāo)方面，珠海市的積分指標(biāo)主要包括基本要求、個(gè)人素質(zhì)、獎(jiǎng)勵(lì)加分和減分指標(biāo)四個(gè)一級(jí)指標(biāo)。在廣東省統(tǒng)一積分指標(biāo)的基礎(chǔ)上，珠海市增加了年齡、身體狀況、勞動(dòng)合同、計(jì)劃生育、居住情況、守法情況、技能競(jìng)賽、表彰榮譽(yù)、婚姻、現(xiàn)有戶口、衛(wèi)生防疫等加分項(xiàng)。與其他城市的積分指標(biāo)相比，珠海市的積分指標(biāo)更加溫和，減分指標(biāo)很少，身體狀況、計(jì)劃生育、守法情況等入戶必備條件方面都以加分計(jì)算。同時(shí)，珠海市的積分指標(biāo)設(shè)置更傾向于對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的個(gè)人素質(zhì)和接受管理情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，而非其對(duì)城市所作貢獻(xiàn)，主要體現(xiàn)在：其他城市普遍應(yīng)用的納稅額、注冊(cè)企業(yè)及帶動(dòng)就業(yè)等指標(biāo)并沒有出現(xiàn)在珠海市的積分指標(biāo)體系之中。珠海市的積分指標(biāo)更體現(xiàn)了其包容的城市特點(diǎn)，如在學(xué)歷指標(biāo)中，珠海市為在廣州和深圳等城市不被納入入戶資格的初中學(xué)歷申請(qǐng)者給予了5分的積分；在社保繳納的指標(biāo)中，珠海市與中山市的做法類似，即認(rèn)可申請(qǐng)者在本省其他城市繳納的社保，對(duì)在本市繳納社保的予以額外的加分。

在入戶指標(biāo)方面，珠海市在2011年和2012年均有2 800個(gè)名額，2013—2016年則依次有1 800個(gè)、1 500個(gè)、1 800個(gè)、3 200個(gè)名額。其中，由于2016年申請(qǐng)人數(shù)較上年度增長(zhǎng)了78%，為了響應(yīng)國(guó)家和廣東省關(guān)于促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活、常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化的號(hào)召，入戶指標(biāo)也以相同比例增加至3 200名。

2017年，根據(jù)國(guó)務(wù)院的相關(guān)通知，珠海市停止執(zhí)行積分入戶政策。同時(shí)，根據(jù)2016年《珠海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》，珠海市制定了《珠海市人才引進(jìn)核準(zhǔn)辦法》。辦法規(guī)定，10類人才、130個(gè)細(xì)分人才類別在各自的年齡條件以內(nèi)，經(jīng)用人單位向所在市、區(qū)人力資源與社會(huì)保障部門申請(qǐng)可直接核準(zhǔn)引進(jìn)。

四、廣州、深圳、中山、珠海四市積分入戶政策的差異

廣東省廣州、深圳、中山、珠海四市根據(jù)自身的資源供需、人才需求與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等情況，制定了積分入戶政策的具體指標(biāo)、適用對(duì)象和范圍以及操作流程等。因此，各市最終成型的積分入戶政策具有明顯差異。

(一)積分指標(biāo)體系的差異

在積分指標(biāo)體系設(shè)置方面，廣州市在自定指標(biāo)及政策修訂中都與廣東省的政策基本保持一致。相較而言，深圳市則更具前瞻性和靈活性，其積分指標(biāo)體系前后變化較大，并具有逐漸簡(jiǎn)化的趨勢(shì)。由于中山市開創(chuàng)積分入戶政策之先河，廣東省吸收了中山市的很多經(jīng)驗(yàn)。隨著省級(jí)積分入戶政策的推行，中山市也隨之進(jìn)行了相應(yīng)的政策調(diào)整。珠海市政策文件出臺(tái)較晚，參考了其他地市的自定指標(biāo)，具有較強(qiáng)的包容性。

四個(gè)城市自定指標(biāo)主要分為個(gè)人屬性、接受管理和所作貢獻(xiàn)三類。個(gè)人屬性指的是個(gè)人所具有的不可缺少的性質(zhì)，如年齡、學(xué)歷、婚姻情況、工作行業(yè)等；接受管理則是指申請(qǐng)者根據(jù)積分指標(biāo)要求，參與某項(xiàng)政府希望其進(jìn)行的活動(dòng)，這一過(guò)程主要是政府通過(guò)積分指標(biāo)引導(dǎo)申請(qǐng)者自覺接受某些管理，如辦理居住證、簽訂勞動(dòng)合同、參加婚檢等；所作貢獻(xiàn)則是為了衡量申請(qǐng)者對(duì)城市所作出的貢獻(xiàn)，這些貢獻(xiàn)包括購(gòu)買住房、投資納稅等物質(zhì)層面的貢獻(xiàn)，以及參加志愿者服務(wù)等非物質(zhì)層面的公益活動(dòng)。接受管理的內(nèi)容與所作貢獻(xiàn)中的公益活動(dòng)有所重合，但接受管理包含政府部門以一定程度的強(qiáng)制措施推行的活動(dòng)，而所作貢獻(xiàn)則不具備這種來(lái)自政府的強(qiáng)制性，它主要包含社會(huì)公眾非特定個(gè)體受益的活動(dòng)。因此，將政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)定要求普遍參與的活動(dòng)(如參加婚檢)納入接受管理；而將政府提倡但是屬于個(gè)人自愿行為的活動(dòng)(如中山市的“擔(dān)任流動(dòng)人口和出租屋服務(wù)管理兼職聯(lián)絡(luò)員”)納入所作貢獻(xiàn)的公益活動(dòng)。

積分入戶政策出臺(tái)初期，不同地區(qū)的積分指標(biāo)差異較小。隨著各市后續(xù)對(duì)政策的不斷修訂，四市的積分指標(biāo)差異逐漸擴(kuò)大。但是，由于深圳和珠海兩市的積分入戶政策在2017年發(fā)生了重大變化，使得積分指標(biāo)的可比性下降。其中，深圳市從2017年起將積分入戶政策分為人才引進(jìn)遷戶和居住社保遷戶兩類，適用不同的積分指標(biāo)體系；珠海市則從2017年起停止執(zhí)行積分入戶政策。因此，本文主要對(duì)2016年四個(gè)城市積分入戶政策的指標(biāo)體系進(jìn)行分類與對(duì)比(見表1)。

表1 2016年廣州、深圳、中山、珠海四市積分入戶政策指標(biāo)分類

資料來(lái)源：根據(jù)廣州、深圳、中山、珠海四市2016年積分入戶政策指標(biāo)體系整理獲得。

首先，從指標(biāo)數(shù)量來(lái)看，各市的指標(biāo)數(shù)量差異較大。中山市的指標(biāo)體系最為復(fù)雜，包含38項(xiàng)指標(biāo)，其中32項(xiàng)為自定指標(biāo)，占指標(biāo)總數(shù)的84%；珠海的指標(biāo)總數(shù)緊隨其后達(dá)到26項(xiàng)，其中69%為自定指標(biāo)，即18項(xiàng)；深圳的14項(xiàng)指標(biāo)中有9項(xiàng)屬于自定指標(biāo)，所占比例為64%；廣州的指標(biāo)體系最為簡(jiǎn)單，指標(biāo)數(shù)量?jī)H為7項(xiàng)，自定指標(biāo)數(shù)量為4項(xiàng)，占比為57%。

其次，從自定指標(biāo)的內(nèi)容來(lái)看，各市設(shè)置指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)也存在差異。廣州和深圳兩市主要對(duì)積分入戶申請(qǐng)者的個(gè)人屬性進(jìn)行評(píng)估，如廣州和深圳兩市共有的工種緊缺程度指標(biāo)、深圳市的年齡指標(biāo)、廣州市特有的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指標(biāo)(申請(qǐng)者所在企業(yè)性質(zhì)是否為高新技術(shù)企業(yè)、新型研發(fā)機(jī)構(gòu))等。同時(shí)，廣州和深圳兩市還將申請(qǐng)者對(duì)本市所作貢獻(xiàn)納入了積分指標(biāo)，尤其是投資納稅等物質(zhì)方面的貢獻(xiàn)。與廣州和深圳兩市強(qiáng)調(diào)個(gè)人屬性不同，中山和珠海兩市則更加注重申請(qǐng)者是否接受管理。中山和珠海兩市在申請(qǐng)者接受管理方面的共有指標(biāo)包括為子女參加計(jì)劃免疫、參加?jì)D幼保健、參加婚檢、辦理從業(yè)健康證和辦理居住證年限等。珠海市特有的指標(biāo)包括辦理流動(dòng)人口計(jì)生證明、落實(shí)避孕節(jié)育措施和參加孕前優(yōu)生健康檢查。中山市特有的指標(biāo)包括參與社會(huì)教育培訓(xùn)、住房公積金繳存、兒童隨行卡辦理等。除此之外，中山市的指標(biāo)體系還特別關(guān)注申請(qǐng)者的社會(huì)公益活動(dòng)參與情況，其中可獲得加分的公益活動(dòng)包括：志愿者服務(wù)、禁毒宣傳和網(wǎng)絡(luò)文明志愿服務(wù)、安全生產(chǎn)義務(wù)宣傳員、舉報(bào)火災(zāi)隱患及違法犯罪線索、擔(dān)任流動(dòng)人口和出租屋服務(wù)管理兼職聯(lián)絡(luò)員、中山市兩新組織中參與社會(huì)服務(wù)、骨髓捐獻(xiàn)等。

再次，從積分指標(biāo)變化趨勢(shì)差異來(lái)看，各市也存在差異。廣州和深圳兩市最初的積分指標(biāo)體系包括十幾項(xiàng)內(nèi)容，其復(fù)雜程度被廣為詬病，在輿論壓力下，指標(biāo)體系逐漸簡(jiǎn)化；中山和珠海兩市的積分指標(biāo)最初多于廣州和深圳，此后逐漸細(xì)化，呈現(xiàn)出增加的趨勢(shì)。入戶競(jìng)爭(zhēng)程度不同是造成這一差異的重要原因，廣州和深圳兩市的積分入戶競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，積分指標(biāo)受到更多的關(guān)注；中山和珠海兩市的競(jìng)爭(zhēng)程度較低，大部分申請(qǐng)者都能如愿獲得入戶資格，因此申請(qǐng)者與政府間的矛盾并不明顯。

總的來(lái)說(shuō)，廣州和深圳兩市的積分指標(biāo)體系主要用于測(cè)量申請(qǐng)者對(duì)城市的價(jià)值，年輕、高學(xué)歷、掌握本市發(fā)展緊缺技能的申請(qǐng)者更容易獲得較高積分；中山和珠海兩市的積分指標(biāo)體系則傾向于影響申請(qǐng)者的行為選擇，那些自覺接受管理的申請(qǐng)者有獲得較高積分的可能。

(二)入戶競(jìng)爭(zhēng)程度的差異

四個(gè)城市的積分入戶政策除了在指標(biāo)體系方面存在差異，其入戶競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度也明顯不同。由于2012年深圳市取消了積分入戶指標(biāo)數(shù)量的限制，達(dá)到一定分值的申請(qǐng)者即可申請(qǐng)入戶，因此，本文對(duì)競(jìng)爭(zhēng)程度差異的比較選取廣州、中山和珠海三市。2012—2014年，廣州市入戶指標(biāo)數(shù)量保持在每年3 000個(gè)，隨后的2015年和2016年分別為4 500個(gè)和6 000個(gè)。盡管入戶指標(biāo)數(shù)量有所增加，但申請(qǐng)人數(shù)的快速增長(zhǎng)使廣州市的積分入戶競(jìng)爭(zhēng)程度長(zhǎng)期居高不下，在2016年達(dá)到最高值1.98。中山和珠海兩市的情況則與此不同，中山市的入戶指標(biāo)數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)；珠海市的入戶指標(biāo)數(shù)量有降有升，但競(jìng)爭(zhēng)程度相對(duì)較低(見表2)。

表2 2012—2016年廣州、中山、珠海三市積分入戶政策競(jìng)爭(zhēng)差異*競(jìng)爭(zhēng)程度=入戶申請(qǐng)人數(shù)/入戶指標(biāo)數(shù)量。

注：廣州市2015年入戶指標(biāo)數(shù)量不含500個(gè)面向民辦學(xué)校教師的定向指標(biāo)。

各市積分指標(biāo)體系的差異影響其入戶競(jìng)爭(zhēng)程度的差異。廣州市的積分指標(biāo)體系以個(gè)人屬性為主，清晰而明確，大部分申請(qǐng)者都能輕松計(jì)算出自己的積分，申請(qǐng)踴躍。中山和珠海兩市的積分指標(biāo)體系則較為復(fù)雜，需要綜合評(píng)估申請(qǐng)者的個(gè)人屬性、接受管理、社會(huì)貢獻(xiàn)等多個(gè)方面，令很多外來(lái)務(wù)工人員望而卻步。

(三)戶籍人口數(shù)量變動(dòng)的差異

積分入戶政策所要解決的核心問(wèn)題是外來(lái)務(wù)工人員的戶籍與公共服務(wù)獲取問(wèn)題，分析各市的指標(biāo)體系差異與競(jìng)爭(zhēng)程度差異還需要對(duì)比各市的戶籍人口數(shù)量，包括常住人口數(shù)量、戶籍人口數(shù)量、戶籍人口占比等變動(dòng)因素。

從2010—2016年四市的常住總?cè)丝跀?shù)量可以看出，廣州和深圳兩市的常住人口規(guī)模遠(yuǎn)大于中山和珠海，且持續(xù)增加。尤其是深圳市，常住人口數(shù)量從2010年的1 037.2萬(wàn)人增加到2016年的1 190.84萬(wàn)人(見圖1)。

從2010—2016年四市的戶籍總?cè)丝跀?shù)量可以看出，實(shí)施積分入戶政策以來(lái)，中山和珠海兩市的戶籍人口數(shù)量依然保持相對(duì)穩(wěn)定，而廣州和深圳兩市則增長(zhǎng)較快，尤其是深圳市從2010年的251.03萬(wàn)人上升至2016年的384.52萬(wàn)人(見圖2)。

根據(jù)戶籍人口占比顯示，廣州和珠海兩市的戶籍人口占比較高，中山和深圳兩市的戶籍人口占比則較低。由此可以看出，中山和深圳兩市面臨的流動(dòng)人口壓力更大。同時(shí)，積分入戶政策實(shí)施以來(lái)，中山和深圳兩市的戶籍人口占比持續(xù)增長(zhǎng)，深圳市更是從2010年的24.2%上升至2016年的32.29%(見圖3)。

圖1 2010—2016年廣州、深圳、中山、珠海四市年末常住總?cè)丝跀?shù)量

圖2 2010—2016年廣州、深圳、中山、珠海四市年末戶籍總?cè)丝跀?shù)量

圖3 2010—2016年廣州、深圳、中山、珠海四市戶籍人口占比

總的來(lái)說(shuō)，廣州市的常住人口數(shù)量最大且戶籍人口占比較高，深圳市的常住人口數(shù)量較大而戶籍人口占比最低，中山市的常住人口數(shù)量較少但戶籍人口占比較低，珠海市的常住人口數(shù)量最少但戶籍人口占比最高。

四個(gè)城市所面臨的不同人口情況影響了各自的積分入戶政策和積分入戶競(jìng)爭(zhēng)程度。廣州市的常住人口數(shù)量最大，且戶籍人口數(shù)量基數(shù)較大，向本市人口提供公共服務(wù)面臨著較大的壓力，因而傾向于控制戶籍人口的過(guò)快增長(zhǎng)，這使得廣州市的積分入戶競(jìng)爭(zhēng)較為激烈。深圳市雖然常住人口數(shù)量較大但戶籍人口占比最低，因此有很大的空間和動(dòng)力打破每年的入戶指標(biāo)限制，吸納城市所需的各類人才。中山市的戶籍人口占比較低，在增加戶籍人口數(shù)量方面具有更大的空間，傾向于提高戶籍人口所占比例。珠海市由于常住人口總量少，且戶籍人口占比較高，在流動(dòng)人口問(wèn)題方面面臨的壓力較小。

(四)政策取向的差異

四個(gè)城市政策取向差異的分析可以從“人口數(shù)量影響取向”和“人口行為影響取向”兩個(gè)維度進(jìn)行。人口數(shù)量影響取向的積分入戶政策更重視落戶本市的人口數(shù)量；人口行為影響取向的積分入戶政策更重視影響外來(lái)務(wù)工人員的行為選擇，便于加強(qiáng)社會(huì)管理。

由于廣州和深圳兩市的常住人口規(guī)模已經(jīng)非常龐大，所以這兩個(gè)城市更加關(guān)注城市戶籍人口數(shù)量的變化，其實(shí)施的積分入戶政策是人口數(shù)量影響取向。中山和珠海兩市的人口規(guī)模較小，在增加戶籍人口方面壓力較小，他們更加關(guān)注以積分入戶政策影響流動(dòng)人口的行為選擇，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的目標(biāo)，其實(shí)施的是人口行為影響取向的積分入戶政策。

具體來(lái)看，無(wú)論排名方式如何變化，廣州市每年的積分入戶指標(biāo)數(shù)量都受到嚴(yán)格控制。在積分指標(biāo)體系方面，廣州市的自定指標(biāo)主要集中在申請(qǐng)者所屬行業(yè)、企業(yè)的性質(zhì)等個(gè)人屬性方面，而不包含接受管理類的指標(biāo)。作為一個(gè)人口數(shù)量龐大且戶籍人口占比相對(duì)較高的城市，戶籍人口的過(guò)快增長(zhǎng)將給當(dāng)?shù)卣卜?wù)等帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力，因此廣州市通過(guò)積分入戶政策控制每年落戶廣州的人口數(shù)量。從以分?jǐn)?shù)高低排名到以社保繳納年限排名可以看出，廣州市更傾向于優(yōu)先為長(zhǎng)期居住于本市的流動(dòng)人口提供戶口。

深圳市的積分入戶政策側(cè)重在通過(guò)積分指標(biāo)篩選出年輕、高素質(zhì)、為深圳作出較多貢獻(xiàn)的外來(lái)務(wù)工人員，為他們提供戶口。深圳市的戶籍人口占比非常低，在許多依附于戶口的公共服務(wù)供給方面有很大的增長(zhǎng)空間，因此深圳市沒有控制每年積分入戶指標(biāo)的數(shù)量，而是采取積分滿100分即可入戶，以此吸引更多的優(yōu)秀外來(lái)務(wù)工人員。這種取向反映在積分指標(biāo)體系上，就是著重強(qiáng)調(diào)對(duì)申請(qǐng)者的個(gè)人屬性進(jìn)行評(píng)估。深圳市的大部分自定積分指標(biāo)是針對(duì)申請(qǐng)者個(gè)人屬性的，包括年齡、誠(chéng)信記錄及反映個(gè)人能力的技能競(jìng)賽、發(fā)明創(chuàng)造、表彰榮譽(yù)等，而不含試圖影響申請(qǐng)者行為的接受管理類指標(biāo)。此外，賦予企業(yè)對(duì)人才進(jìn)行評(píng)價(jià)的權(quán)利是深圳市積分入戶政策改革的亮點(diǎn)之一，有利于科學(xué)地識(shí)別出對(duì)深圳市發(fā)展有價(jià)值的申請(qǐng)者。在戶籍人口數(shù)量較少及公共服務(wù)壓力不大的情況下，深圳市人口數(shù)量影響取向的積分入戶政策更有利于識(shí)別和吸引高素質(zhì)人才來(lái)深圳發(fā)展。

中山市的積分入戶政策是人口行為影響取向，其積分指標(biāo)以影響申請(qǐng)者的行為選擇為主要目的。中山市的常住人口數(shù)量不多、戶籍人口占比較低，因此吸納更多的外來(lái)務(wù)工人員壓力相對(duì)較小，積分入戶競(jìng)爭(zhēng)也不太激烈。中山市的積分指標(biāo)體系除了保留廣東省要求的獻(xiàn)血、志愿者服務(wù)外，還增加了火災(zāi)隱患舉報(bào)、擔(dān)任流動(dòng)人口和出租屋服務(wù)管理兼職聯(lián)絡(luò)員、參加社會(huì)服務(wù)、為子女參加計(jì)劃免疫、參加?jì)D幼保健、參加婚檢、辦理健康證、參與社區(qū)活動(dòng)和社會(huì)教育培訓(xùn)等指標(biāo)。中山市積分入戶政策的發(fā)展趨勢(shì)是逐步擴(kuò)大積分適用范圍，并與更多的公共服務(wù)進(jìn)行對(duì)接，積分指標(biāo)體系則根據(jù)政府管理重點(diǎn)的變化逐年替換。由于非戶籍人口占比較高，中山市對(duì)流動(dòng)人口管理的壓力較大，在為非戶籍人口提供公共服務(wù)壓力不大的情況下，以積分入戶政策為依托，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的有效管理對(duì)中山市更為重要。

珠海市的積分指標(biāo)與中山市類似，同樣屬于人口行為影響取向，指標(biāo)的設(shè)置更強(qiáng)調(diào)對(duì)申請(qǐng)者行為選擇進(jìn)行影響，包括辦理健康證、參加?jì)D幼保健、參加婚檢、子女參加計(jì)劃免疫、辦理流動(dòng)人口計(jì)生證明、落實(shí)避孕節(jié)育措施、參加孕前檢查等。與其他珠三角城市所面臨的發(fā)展情況不同，珠海市的常住人口數(shù)量較少且戶籍人口占比較高，于2017年起停止實(shí)施積分入戶政策，改為實(shí)施人才引進(jìn)的核準(zhǔn)政策。

廣州和深圳兩市的積分入戶政策同屬人口數(shù)量影響取向，但廣州市希望以積分入戶政策嚴(yán)格控制每年新增戶籍人口，深圳市則希望吸納更多的高素質(zhì)戶籍人口。兩個(gè)城市的政策雖然都偏向影響人口數(shù)量，但具體的方向是不同的。由于廣州市對(duì)入戶人口數(shù)量的控制更為嚴(yán)格，因此其積分入戶政策在人口數(shù)量影響取向方面更高。深圳市雖然沒有設(shè)置接受管理類的指標(biāo)，但積分指標(biāo)數(shù)量更多、入戶不受名額限制，申請(qǐng)者改變行為以適應(yīng)城市發(fā)展的動(dòng)機(jī)更加強(qiáng)烈，因此其積分入戶政策對(duì)人口行為影響程度相對(duì)較高。

中山和珠海兩市的積分入戶政策同屬人口行為影響取向，但中山市為相關(guān)的積分指標(biāo)賦予更高的分?jǐn)?shù)、對(duì)申請(qǐng)者接受管理指標(biāo)的內(nèi)容設(shè)置也更加復(fù)雜，因此其積分入戶政策在人口行為影響取向方面更高。同時(shí)，中山市的積分入戶競(jìng)爭(zhēng)激烈程度高于珠海市，說(shuō)明其人口數(shù)量影響取向高于珠海市。

五、結(jié)論與分析

通過(guò)對(duì)廣州、深圳、中山和珠海四個(gè)城市積分入戶政策的比較分析，發(fā)現(xiàn)這四個(gè)城市的政策相互存在差異。在廣東省積分入戶政策賦予各市政策自主權(quán)的基礎(chǔ)上，人口情況的差異使得各市在制定積分入戶政策時(shí)具有不同的政策取向(人口行為影響取向和人口數(shù)量影響取向)，政策內(nèi)容也有很強(qiáng)的差異性。

廣州和深圳兩市屬于超大城市，擁有龐大的人口規(guī)模，受到城市承載能力的限制，其入戶政策的重點(diǎn)是控制人口過(guò)快增長(zhǎng)。廣州市的戶籍人口占比較高，在公共服務(wù)資源有限的情況下，入戶政策的設(shè)置更關(guān)注解決存量人口的入戶需求；深圳市的戶籍人口占比低、公共服務(wù)資源較為充裕，因此側(cè)重于通過(guò)入戶政策吸引本地發(fā)展所需的高素質(zhì)人才。中山和珠海兩市的人口規(guī)模較小，這兩座城市在人口增長(zhǎng)方面的壓力較小，入戶政策的重點(diǎn)是影響外來(lái)務(wù)工人員的行為選擇。中山市擁有大量的外來(lái)務(wù)工人員、戶籍人口占比較低，其首創(chuàng)的積分入戶政策是作為管理外來(lái)務(wù)工人員的工具而設(shè)置的，通過(guò)細(xì)致繁雜的積分指標(biāo)為外來(lái)務(wù)工人員建立行為標(biāo)準(zhǔn)，以期影響他們的行為選擇，達(dá)到對(duì)外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)行管理的目的。珠海市的戶籍人口占比較高，同來(lái)自新增人口方面的壓力相比，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)行管理的壓力更大，因此其積分入戶政策雖與中山市同屬人口行為影響取向，但積分指標(biāo)比中山市簡(jiǎn)單。

以往關(guān)于廣東省積分入戶政策的研究大多假定各市的政策趨同，并指出該政策在積分指標(biāo)體系的構(gòu)建和入戶指標(biāo)數(shù)量的分配等方面存在科學(xué)性的欠缺。然而，通過(guò)對(duì)各市不同的政策取向及最終的積分入戶政策模式差異的分析表明，各市政府在制定積分入戶政策時(shí)所形成的不同政策內(nèi)容都是有意為之，是由當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況所決定的，并不是科學(xué)性的欠缺。

通過(guò)廣東省積分入戶政策的實(shí)踐可以看到，賦予地方政府一定的自主權(quán)能夠使政策在解決當(dāng)?shù)貑?wèn)題時(shí)更具針對(duì)性。與此同時(shí)，這種“本地化”的政策也許會(huì)過(guò)于聚焦在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展上，而忽略個(gè)體層面普遍性的公平。因此，政策的制定離不開上級(jí)政府原則性的引導(dǎo)。在戶籍與公共服務(wù)相掛鉤的制度沒有被打破的背景下，積分入戶政策的初衷是為外來(lái)務(wù)工人員提供一種在工作城市享受公共服務(wù)的途徑。然而，一些地方政府在實(shí)施的過(guò)程中逐漸將這一政策演變?yōu)槲咚刭|(zhì)人才的手段，使積分入戶政策變了味。

基本公共服務(wù)均等化和吸引高素質(zhì)人才在我國(guó)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中同等重要。地方政府在以本地戶口吸引高素質(zhì)人才的同時(shí)，也應(yīng)該關(guān)注到外來(lái)務(wù)工人員中普通農(nóng)民工這一群體，他們的權(quán)益不應(yīng)被高素質(zhì)人才所擠占。畢竟，城市的發(fā)展也離不開普通農(nóng)民工的付出。因此，積分入戶政策未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)在于，將面向普通農(nóng)民工的基本公共服務(wù)均等化功能與面向高素質(zhì)人才的激勵(lì)功能相分離。在積分指標(biāo)選擇方面，對(duì)農(nóng)民工群體主要選取居住年限、參加技能培訓(xùn)、接受衛(wèi)生防疫等他們力所能及、促使其能更好地融入城市生活的指標(biāo)進(jìn)行衡量；對(duì)高素質(zhì)人才則可保留當(dāng)前的學(xué)歷、技能水平、發(fā)明專利等衡量個(gè)人能力的指標(biāo)進(jìn)行衡量。在積分適用范圍方面，除了為達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)者提供戶口(一次性包含所有本地公共服務(wù))外，還可以將戶口所包含的所有公共服務(wù)種類進(jìn)行分割，讓申請(qǐng)者在一定積分條件下根據(jù)自己所需進(jìn)行選擇，如已經(jīng)實(shí)施的積分入學(xué)、積分申請(qǐng)保障性住房等，未來(lái)可對(duì)以積分換取公共服務(wù)所覆蓋的領(lǐng)域進(jìn)行擴(kuò)展，使積分制更加靈活。

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