貴陽市綠色低碳發(fā)展政策現(xiàn)狀及存在的問題和建議

李紅波

摘 要：在建設(shè)生態(tài)文明及綠色低碳發(fā)展的大背景下，貴陽市綠色低碳發(fā)展過程中，在地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策規(guī)劃等方面出臺(tái)了相關(guān)政策措施，構(gòu)建了貴陽市綠色低碳發(fā)展制度框架，取得了較好成績。同時(shí)，在政策制定等方面尚需進(jìn)一步完善，通過綠色低碳政策框架的進(jìn)一步完善，提升貴陽綠色低碳發(fā)展水平。

關(guān)鍵詞：綠色；低碳；節(jié)能；政策

中圖分類號(hào)：F552 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2018）07-0001-02

在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)生態(tài)文明及綠色低碳發(fā)展的大背景下，中國制定了若干與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的法律、法規(guī)和政策。2004年，國務(wù)院原則通過了《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004—2020）》，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《節(jié)能中長期專項(xiàng)規(guī)劃》；2005年，全國人大審議通過了《可再生能源法》；2007年，修訂了《節(jié)約能源法》，制定了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，提出了到2010年中國應(yīng)對氣候變化的基本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005年降低約20%，相應(yīng)減緩二氧化碳排放。

貴陽市作為國家首批低碳試點(diǎn)城市、首批節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市以及首批低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)試點(diǎn)城市，貴陽市將低碳發(fā)展作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要抓手和重要途徑。實(shí)際發(fā)展中，貴陽市首先將應(yīng)對氣候變化工作全面納入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定了符合本地實(shí)際情況的低碳試點(diǎn)實(shí)施方案，于2013年4月制定和頒布了《貴陽市低碳發(fā)展中長期規(guī)劃（2011年—2020年）》，明確提出控制溫室氣體排放的目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施，探索具有貴陽特色的低碳發(fā)展模式，研究控制碳排放的有效途徑，創(chuàng)新有利于低碳發(fā)展的體制機(jī)制。

1 貴陽市綠色低碳發(fā)展政策現(xiàn)狀

隨著貴陽市綠色低碳發(fā)展進(jìn)一步的深入，陸續(xù)出臺(tái)了一系列綠色低碳發(fā)展的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策規(guī)劃等，不同領(lǐng)域的綠色低碳政策形成了整個(gè)貴陽市綠色低碳政策框架。

首先，在地方性法規(guī)方面，先后出臺(tái)了《貴陽市民用建筑節(jié)能條例》及《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》等約14部地方性法規(guī)，內(nèi)容涵蓋了民用建筑、生態(tài)文明建設(shè)、防止大氣污染、園林綠化、濕地保護(hù)及節(jié)約用水等方面。

其次，在政府規(guī)章方面，先后出臺(tái)了《貴陽市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理辦法》及《貴陽市城市軌道交通建設(shè)管理辦法》等約18部政府規(guī)章制度，內(nèi)容涵蓋了公共機(jī)構(gòu)、軌道交通建設(shè)、節(jié)約用水、抑制揚(yáng)塵及尾氣污染、小客車專段號(hào)牌管理、濕地公園管理、餐廚廢棄物管理、電動(dòng)自行車管理、區(qū)域性集中供熱及建筑垃圾管理等方面。

最后，在政策、規(guī)劃方面，貴陽市刺激綠色低碳發(fā)展，主要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳交通、綠色建筑、能源結(jié)構(gòu)、資源綜合利用等方面出臺(tái)了相關(guān)的政策及規(guī)劃。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，貴陽市在“十二五”時(shí)期基本處于轉(zhuǎn)型的摸索期，從實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)省”戰(zhàn)略，以工業(yè)為主，優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，到大力發(fā)展會(huì)展業(yè)，以提升三產(chǎn)服務(wù)業(yè)占比，直到最后實(shí)施“大數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略，升級(jí)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在生態(tài)環(huán)境方面，2007年12月，貴陽市首次明確提出建設(shè)生態(tài)文明城市，把建設(shè)生態(tài)文明城市作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的切入點(diǎn)和總抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)，初步形成了生態(tài)文明城市建設(shè)體系，為建設(shè)全國生態(tài)文明示范城市奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面，2002年3月，貴陽市作出了建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市的重大決定。在低碳交通方面，貴陽市通過優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、推廣新能源汽車等，在控制交通領(lǐng)域碳排放取得了一定成效。在低碳建筑方面，由于貴陽市城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步加快，建筑領(lǐng)域?qū)⒊蔀橘F陽市未來能源消費(fèi)和碳排放的主要增長源。在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，貴陽市“十二五”期間積極推動(dòng)能源生產(chǎn)及消費(fèi)方式變革，大力發(fā)展新能源和可再生能源，構(gòu)筑穩(wěn)定、清潔、安全的低碳能源供應(yīng)與服務(wù)體系，主要出臺(tái)了《貴陽市合理控制能源消費(fèi)總量實(shí)施方案（2015年-2020年）》及《貴陽市可再生能源和新能源發(fā)展規(guī)劃》等措施及規(guī)劃。

2 貴陽市綠色低碳發(fā)展政策制度存在問題和障礙

貴陽市通過出臺(tái)及實(shí)施一系列的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策措施，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳交通、低碳建筑、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整及資源綜合利用等方面取得了良好的成效，順利完成了國家及省下達(dá)的各項(xiàng)約束性目標(biāo)，完成了市級(jí)各項(xiàng)規(guī)劃及方案預(yù)期目標(biāo)。在取得可喜成績的同時(shí)，我們也不難發(fā)現(xiàn)在其地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策規(guī)劃等方面，還存在不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）貴陽市在綠色低碳發(fā)展的地方性法規(guī)立法方面，尚有一定的欠缺，除建設(shè)生態(tài)文明城市條例外，其余均屬于單個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)條例，無法滿足當(dāng)前綠色低碳發(fā)展的需要。

（2）目前，在溫室氣體的目標(biāo)責(zé)任考核方面，貴陽市緊局限于轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)耗能企業(yè)。針對“十三五”期間，國家及省對貴陽市節(jié)能目標(biāo)及能源消費(fèi)總量“雙控”目標(biāo)的相關(guān)要求，貴陽市在相關(guān)考核方面尚需完善相關(guān)考核實(shí)施細(xì)則。

（3）在推動(dòng)貴陽市綠色低碳發(fā)展出臺(tái)的文件中，稅收優(yōu)惠相關(guān)政策相對較少。在推動(dòng)企業(yè)發(fā)展過程中，尤其是中小企業(yè)，稅收優(yōu)惠政策可以給企業(yè)緩解很大的資金壓力，促進(jìn)企業(yè)積極進(jìn)行低碳技術(shù)研發(fā)，推動(dòng)企業(yè)發(fā)展壯大。

（4）根據(jù)國家發(fā)改委相關(guān)要求，國家將于2017年底全面啟動(dòng)全國碳排放權(quán)交易，實(shí)施碳排放權(quán)交易制度。目前，貴陽市碳排放權(quán)交易主要由貴陽環(huán)境能源交易所承擔(dān)。貴陽環(huán)境能源交易所目前只是開展污染物排放權(quán)的交易，而非專業(yè)的碳交易平臺(tái)。隨著貴陽市綠色低碳發(fā)展的需要，碳市場的建立已經(jīng)嚴(yán)重滯后，加快建立健全碳市場交易制度及碳排放交易機(jī)制，并建立相關(guān)支撐碳市場發(fā)展的核證體系、等級(jí)體系、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)的交易平臺(tái)以及相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控政策、碳價(jià)穩(wěn)定政策是碳金融發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

3 促進(jìn)貴陽市綠色低碳發(fā)展建議

針對貴陽市綠色低碳發(fā)展過程中，在政策層面存在的問題及障礙，在完善貴陽綠色低碳法律框架方面，主要從以下幾點(diǎn)進(jìn)行：

3.1 加強(qiáng)溫室氣體減排的立法保障

國家發(fā)改委、全國人大環(huán)資委、全國人大法工委、國務(wù)院法制辦和有關(guān)部門已經(jīng)聯(lián)合成立了應(yīng)對氣候變化法律起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，正在推進(jìn)應(yīng)對氣候變化法律草案起草工作。隨著國家層面促進(jìn)綠色低碳發(fā)展法律法規(guī)體系逐漸成型，貴陽市采取低碳轉(zhuǎn)型措施與行動(dòng)將有章可循。2014年全國人大常委會(huì)法工委在深入總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“立法修正案草案”，提出所有設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，這意味著市級(jí)層面的立法權(quán)限將得到擴(kuò)充。貴陽市可根據(jù)立法權(quán)限，及時(shí)出臺(tái)與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的法律法規(guī)。利用相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合貴陽市未來發(fā)展路徑，對不應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和不應(yīng)該實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行約束。

3.2 加強(qiáng)溫室氣體目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核制度建設(shè)

根據(jù)國家發(fā)改委于2014年發(fā)布的《單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任考核評估辦法》，將“十三五”規(guī)劃中確定的單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降目標(biāo)及與峰值目標(biāo)銜接的總量控制目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分解，確定城市各個(gè)轄區(qū)的目標(biāo)，并由市政府與各責(zé)任單位簽訂目標(biāo)責(zé)任書，明確目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，層層分解落實(shí)考核指標(biāo)，建立健全目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核制度。貴陽市可參考國家考核辦法制定本地區(qū)的考核辦法，分年度對各區(qū)市控制溫室氣體排放的目標(biāo)完成情況、任務(wù)與措施落實(shí)情況、基礎(chǔ)工作與能力建設(shè)情況等進(jìn)行評價(jià)考核。根據(jù)組織部門的要求，可將考核對象的低碳指標(biāo)完成情況納入各部門社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合評價(jià)體系以及干部考核體系，作為各部門達(dá)標(biāo)評價(jià)、業(yè)績考核以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容。

3.3 進(jìn)一步完善相關(guān)激勵(lì)措施和財(cái)稅政策

在財(cái)政稅收方面，應(yīng)對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)離不開經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的引導(dǎo)，制定支持企業(yè)參與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，健全獎(jiǎng)罰財(cái)稅政策，強(qiáng)化財(cái)稅政策的激勵(lì)和約束作用。從事低碳技術(shù)開發(fā)的企業(yè)可享受一定的所得稅減免，吸引企業(yè)積極進(jìn)行低碳技術(shù)的研發(fā)；對企業(yè)用于購置環(huán)境保護(hù)型設(shè)備的投資，可按一定比例實(shí)行稅額抵免，從而鼓勵(lì)企業(yè)對先進(jìn)環(huán)保設(shè)備的購置與使用，并對環(huán)保設(shè)備實(shí)行加速折舊；通過實(shí)行低碳投資退稅等優(yōu)惠政策，吸引包括國內(nèi)外資金，鼓勵(lì)低碳產(chǎn)業(yè)投資；采取物價(jià)補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅前還貸等財(cái)政補(bǔ)貼措施，支持低碳企業(yè)發(fā)展；加大對節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目的信貸支持，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行節(jié)能方面的企業(yè)債券；擴(kuò)大財(cái)政創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資，對風(fēng)險(xiǎn)高、具有重大意義的低碳新技術(shù)，采取風(fēng)險(xiǎn)投資的方式予以支持。制定有利于低碳技術(shù)發(fā)展的稅收激勵(lì)政策。對低碳技術(shù)的研究、開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、引進(jìn)和使用予以稅收鼓勵(lì)，積極引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)國內(nèi)外技術(shù)交流，提高貴陽市企業(yè)技術(shù)水平，包括：技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入的稅收減免、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的稅收扣除、對引進(jìn)技術(shù)的稅收優(yōu)惠等[1]。

3.4 進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善碳排放權(quán)交易建設(shè)

完善生態(tài)補(bǔ)償，積極探索建立多元化的補(bǔ)償機(jī)制，積極探索排污權(quán)交易、水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策等。完善生態(tài)補(bǔ)償金使用和管理辦法，加強(qiáng)資源費(fèi)的征收使用管理，提高資金使用效率；探索橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法，鼓勵(lì)開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。探索開展流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，環(huán)境空氣質(zhì)量考核補(bǔ)償機(jī)制等。

碳市場建設(shè)的目的，一方面是要推動(dòng)制度創(chuàng)新，促進(jìn)低碳要素的優(yōu)化配置，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)發(fā)展低碳服務(wù)產(chǎn)業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量；另一方面，對納入的高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)以控制碳排放為約束手段，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)投資方向，化解高碳落后產(chǎn)能。目前，貴陽市碳排放權(quán)交易主要由貴陽環(huán)境能源交易所承擔(dān)，但還沒有開展碳排放相關(guān)交易，只是開展污染物排放權(quán)的交易。建議貴陽市盡早完善碳排放交易制度及碳排放交易機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1]徐瑞娥.當(dāng)前我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)政策的研究綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2009，（66）：34-40.