自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中關(guān)于集體土地權(quán)屬爭議的探索

雷邦俊 楊莎莎 曹揚

本文以錦屏縣自然資源普查為例，就自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中遇到的土地權(quán)屬爭議進行探索，分析了爭議原因、危害、處理原則及解決方案。

1.背景和目的

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是摸清國有自然資源家底，探索登記國家所有權(quán)、代表行使國家所有權(quán)的途徑和方式。它是以土地為基礎(chǔ)，確定土地及其承載的各類自然資源所有權(quán)及其邊界，調(diào)查反映各類自然資源的利用現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記簿與自然資源登記簿關(guān)聯(lián)，自然資源登記簿同時記載保護界線、所有權(quán)代表行使主體和權(quán)利內(nèi)容的信息。在集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果的基礎(chǔ)上，科學劃清國有和集體所有土地及承載的自然資源邊界范圍，從而推進國家確權(quán)登記法制化，建立健全清晰明確的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。

土地權(quán)屬界線在確定過程中往往伴隨著土地權(quán)屬爭議。從法律角度而言土地權(quán)屬應(yīng)該是非常明確的，但是由于地界不清晰、土地權(quán)屬管理混亂等歷史遺留問題，導(dǎo)致土地權(quán)屬爭議。本文結(jié)合貴州省錦屏縣自然資源統(tǒng)一確權(quán)試點工作，對確權(quán)過程中集體土地權(quán)屬爭議進行分析，提出解決爭議的方法，對全面開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作提供參考。

2.自然資源調(diào)查區(qū)域概況

錦屏縣位于貴州省東南部，東與湖南省靖州縣交界。自然資源十分豐富，森林覆蓋率高達71.77%，是貴州省重點林業(yè)縣，盛產(chǎn)杉木，稱為杉木之鄉(xiāng)。

3.土地權(quán)屬爭議特點、原因、危害及處理原則與方案

3.1爭議特點

因為本次自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作主要針對國有自然資源，所以工作中涉及的主要是國有與集體之間的土地權(quán)屬爭議、集體與集體之間的土地權(quán)屬爭議。在調(diào)查過程中，部分國有土地權(quán)屬較為明確，且有相應(yīng)的依據(jù)佐證，例如錦屏縣國有林場有當?shù)卣C發(fā)的土地使用證和林權(quán)證，對林場管理界線有明確說明，四至范圍和面積都有附圖注釋，那么自然資源中國有與集體的土地權(quán)屬爭議就以政府頒發(fā)的有效證件為基準，爭議比較好解決。但是大部分集體與集體之間的土地權(quán)屬爭議無有效依據(jù)，爭議較難解決。

錦屏縣地處山區(qū)，耕地十分珍貴，加之傳統(tǒng)觀念，認為祖?zhèn)鞯耐恋亟z毫不能讓步，對土地權(quán)屬據(jù)理力爭。同時隨著國家大量興建基礎(chǔ)設(shè)施，很多群眾都抱著征收土地獲取賠償?shù)男睦?，以前不在意的土地?quán)屬界線，待用地、征地時才會涉及明確界線，利益相爭之下，土地權(quán)屬爭議的案例增多。

3.2爭議原因

在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)造成爭議的主要原因有兩類：一是行政界線和權(quán)屬界線不一致；二是社會經(jīng)濟、人類活動原因?qū)е碌臋?quán)屬界線不明確。

行政界線和權(quán)屬界線不一致：在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作初期，是以行政界線對錦屏縣內(nèi)自然資源進行權(quán)屬劃分，例如某村行政界線內(nèi)的土地，除開國有土地外，一般就是該村的集體土地。然而在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某村行政界線內(nèi)的可能包含有其他村的土地，即村行政界線與村集體土地權(quán)屬界線不一致。一般而言，村行政界線是以村集體土地權(quán)屬界線為基準來劃定，然而從前村民對村集體土地權(quán)屬界線管理模糊，誤開墾或伐木到鄰村范圍，或者相鄰村寨的村民互相置換田土耕種，互相置換山林種植，也未保留下任何有效證據(jù)，隨著時間推移后輩就把已經(jīng)置換的田土山林認作本村的土地。

權(quán)屬界線不明確：1、土地權(quán)屬界線管理模糊，爭議雙方均未留下具有法律效力的權(quán)屬界線證據(jù)，找不到劃定界線的當事人，劃定的界線采用口口相傳的地名，沒有進行實地勘測，無具體的實地邊界，從而無法明確權(quán)屬界線；2、長期以來人類活動破壞地貌，當初劃定界線的標志物已不存在，或者原來有明確界線，但是隨著退耕還林和原住人口的遷徙，原始界線與參照物消失導(dǎo)致無法確定邊界。

3.3爭議造成的危害

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作過程中，任何類型的土地權(quán)屬爭議均要高度重視，以免導(dǎo)致不良后果。

（1）為引發(fā)暴力沖突埋下隱患，嚴重危害人民群眾的人身安全，造成不良社會影響和經(jīng)濟損失。土地權(quán)屬爭議未能解決，其中一方當事人如果想單獨改變現(xiàn)狀，就會引起與另一方的矛盾，矛盾擴大就會造成當事人相互仇視，甚至相互斗毆，從而進一步引發(fā)群體事件。

（2）影響鄰里關(guān)系，阻礙地區(qū)和諧發(fā)展。錦屏縣地處山區(qū)，村寨通常是一個或多個家族聚居的居民點，相鄰村寨有本村的親戚和朋友，而土地權(quán)屬爭議會讓親友間斷絕往來，鄰里缺少互助，村寨之間不再溝通商議，形同陌路，不利于爭議的解決，阻礙地區(qū)和諧與發(fā)展。

（3）嚴重影響政府的形象，降低政府的公信力。部分群眾甚至會認為土地權(quán)屬爭議問題解決慢是政府不作為，是“關(guān)系”在作祟導(dǎo)致調(diào)解有“黑幕”，從而拒絕合作，嚴重影響政府的工作進程和實施力度，甚至可能使國家的政策無法落實。

3.4處理原則

我國《土地管理法》第十六條： “土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對相關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。”

3.4.1調(diào)解優(yōu)先，加快處理：在處理土地權(quán)屬爭議時，調(diào)解優(yōu)先，緩解雙方關(guān)系，避免雙方?jīng)_突，造成不良后果；其次，處理快速，遇到難題不能一拖再拖，調(diào)解無果的也應(yīng)及時給出意見，避免時間過長而擴大事態(tài)。

3.4.2尊重歷史，客觀公正：錦屏縣土地權(quán)屬爭議多為歷史遺留問題，主要表現(xiàn)為歷來的權(quán)屬界線不明確、現(xiàn)今界線標志物消失和現(xiàn)場界線不清哳，因此可以根據(jù)歷史發(fā)展演變判斷標志物的所在來確定界線，對于類似情況要遵照歷史，調(diào)解過程中相關(guān)工作人員必須站在客觀、公正的角度辦事，不能徇私枉法。

3.4.3先行政，后訴訟：根據(jù)《土地管理法》第十六條規(guī)定，如果調(diào)解無果的由當?shù)厝嗣裾幚?，當?shù)厝嗣裾幚砗蟛环目梢陨暾埿姓?fù)議，如果復(fù)議還是不服的才能向法院起訴。

3.5處理方案

一般情況下，調(diào)查過程中遇到爭議是以國土資源主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員為主導(dǎo)，調(diào)解爭議雙方，尋求解決方案。因為工作量大，時間倉促，如果按照正常流程很難快速解決爭議。故采取以下方法進行：

因為調(diào)查過程中爭議雙方都在現(xiàn)場，先明確沒有爭議的范圍，留出爭議區(qū)域，減小爭議范圍。

然后協(xié)調(diào)爭議雙方現(xiàn)場先進行商定，如果當場商定未果，讓雙方去找相應(yīng)的舉證材料，在三至五個工作日后再進行調(diào)解。如果調(diào)解成功，馬上對現(xiàn)場進行勘測定界，確定坐標，繪制平面圖，讓雙方簽字，避免下一次糾紛。

如果調(diào)解無效，將這塊爭議區(qū)從此自然資源地塊中劃出，請當?shù)厝嗣裾M行處理，雙方對政府處理意見還是不服再進行上訴，直到爭議解決后再將此爭議區(qū)劃入自然資源地塊中。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中，所有權(quán)爭議是不可避免的，本文基于《土地管理法》，結(jié)合錦屏縣實際情況，為當?shù)刈匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中關(guān)于集體土地權(quán)屬爭議提供切實可行的解決辦法，有利于化解爭議，減小矛盾，提高工作效率，積極推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。