干擾監(jiān)測結(jié)果，責任如何追究？

□ 常紀文

黨和國家開展生態(tài)環(huán)境考核，目的是倒逼各地加強轉(zhuǎn)型與環(huán)境監(jiān)管。為了促進生態(tài)文明的建設，中央出臺了一系列生態(tài)文明體制改革文件。這些文件的實施，需要以真實、準確的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎。一旦數(shù)據(jù)失真，就會嚴重損害改革的質(zhì)量，使環(huán)境決策失真，目標考核失真、環(huán)境審計失真、生態(tài)補償失真以及追責失真，難以發(fā)揮環(huán)境保護一票否決的作用，甚至使生態(tài)文明建設和改革目標落空。

近年來，各地人為干擾空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的事件屢有發(fā)生。近日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)出通知，要求地方各級生態(tài)環(huán)境部門建立健全防范和懲治環(huán)境監(jiān)測人為干擾干預的責任體系和工作機制，防止人為干擾監(jiān)測數(shù)據(jù)行為發(fā)生。

現(xiàn)有改革文件和法律法規(guī)對干擾空氣質(zhì)量監(jiān)測的規(guī)定有哪些？如何依據(jù)現(xiàn)有黨紀國法對干擾行為進行追責？相關(guān)法律法規(guī)如何完善？

一、現(xiàn)有改革文件和法律法規(guī)，對干擾空氣質(zhì)量監(jiān)測的規(guī)定有哪些？

1.體制改革方面

為了使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大一統(tǒng)并且有機協(xié)調(diào)，國務院辦公廳于2015年出臺了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》；為了糾正地方保護主義，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年出臺了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，規(guī)定市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)直屬于省級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)獨立于市級環(huán)境保護部門和市縣級地方人民政府。

為了懲罰地方黨政機關(guān)工作人員造假或者指令、縱容造假，以及對造假失察的行為，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年發(fā)布的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》作了專門的責任規(guī)定。

2.制度創(chuàng)新方面

為了確保環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和人員獨立公正開展工作，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準確、客觀、真實，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年印發(fā)了《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，重點解決地方黨政領導干部和相關(guān)部門工作人員利用職務影響，指使篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，限制、阻撓環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法，影響、干擾對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為查處和責任追究。

這是中辦、國辦的指導意見，而不是規(guī)定、決定、辦法。根據(jù)罪行法定的原則，意見不能作為追究刑事責任的依據(jù)；同時，按照黨內(nèi)法規(guī)的效力規(guī)定，這個意見也難以直接作為對體制內(nèi)人士進行黨紀和政紀處分的依據(jù)。如果這個意見能和一些規(guī)范性的黨內(nèi)法規(guī)以及國家法律、行政法規(guī)相銜接，也可以根據(jù)銜接的文件予以處分。

3.立法建設方面

2015年1月1日起實施的《環(huán)境保護法》規(guī)定了企業(yè)自我監(jiān)測、信息公開等嚴格的法律義務，提高了罰款標準，規(guī)定了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶法律責任措施和公益訴訟等新機制。

針對排污單位環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的行為，新環(huán)保法第63條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機關(guān)，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：……篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的”。

針對國家機關(guān)和國家公職人員環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的行為，新環(huán)法第68條規(guī)定：“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職……

（六）篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的”。

2015年《大氣污染防治法》修改，建立以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的監(jiān)管制度，將環(huán)境質(zhì)量目標管理和總量控制相結(jié)合。但是該法沒有針對監(jiān)測數(shù)據(jù)作假再作出特殊的規(guī)定。

4.司法解釋方面

最高人民法院和最高人民檢察院于2016年12月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對兩類作假現(xiàn)象予以了規(guī)范：

一是對于重點排污單位環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的，按照第1條第7項規(guī)定的“實施刑法第三百三十八條規(guī)定的行為，具有下列情形之一的，應當認定為‘嚴重污染環(huán)境’：重點排污單位篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動監(jiān)測設施，排放化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”，依據(jù)刑法第338條“污染環(huán)境罪”追究刑事責任。

二是針對其他危害環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性的行為，該司法解釋第10條規(guī)定：“違反國家規(guī)定，針對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)實施下列行為，或者強令、指使、授意他人實施下列行為的，應當依照刑法第二百八十六條的規(guī)定，以破壞計算機信息系統(tǒng)罪論處：（一）修改參數(shù)或者監(jiān)測數(shù)據(jù)的；（二）干擾采樣，致使監(jiān)測數(shù)據(jù)嚴重失真的；（三）其他破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)的行為?！瓘氖颅h(huán)境監(jiān)測設施維護、運營的人員實施或者參與實施篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)、干擾自動監(jiān)測設施、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)等行為的，應當從重處罰?！?/p>

2016年西安市環(huán)境保護局兩個分局的7名官員，為了讓環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)好看，竟然對大氣環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測國控站點的設備動手腳，用棉紗堵塞采樣器，干擾數(shù)據(jù)采集。西安市中級人民法院于2017年6月16日一審判決7人行為構(gòu)成破壞計算機信息系統(tǒng)罪，判處1年3個月到1年10個月有期徒刑不等。

二、如何依據(jù)現(xiàn)有黨紀國法，對干擾空氣質(zhì)量監(jiān)測的行為進行追責？

近幾年，一些城市為了降塵，利用噴霧車或者霧炮車向空氣中噴水霧。這個做法本身無可厚非，但是有的地方卻重點在空氣質(zhì)量監(jiān)測站點邊上持續(xù)噴水霧，這就涉嫌故意干擾環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)了。

2017年9月至11月期間，在西安市曲江國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站點采樣區(qū)域，由于養(yǎng)護公司短時間的綠化噴水，造成人為干擾站點正常運行。調(diào)查顯示，相關(guān)公司負責人責任意識以及環(huán)保意識淡薄，未將空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站點周邊作業(yè)要求及時傳達給綠化帶養(yǎng)護人員，養(yǎng)護人員不知情、無意識地影響了環(huán)境監(jiān)測采樣工作。相關(guān)責任單位和人員已被依紀依法追責。

2017年12月2日至5日，寧夏自治區(qū)石嘴山市大武口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理站利用噴霧抑塵車，連續(xù)對大武口區(qū)黃河東街國控監(jiān)測站點所在的辦公樓墻體進行噴霧清洗，直接影響了監(jiān)測設備采樣口周圍局部環(huán)境，干擾了空氣質(zhì)量監(jiān)測活動正常進行。由于當?shù)啬菐滋斓臏囟榷荚诹阆?度以下，噴水致使石嘴山環(huán)保局大樓一夜變“冰雕”，招致社會的議論。當?shù)匾舱J可這是一起不規(guī)范作業(yè)導致的人為干預空氣質(zhì)量監(jiān)測情況。石嘴山市政府對相關(guān)責任人進行了問責，對大武口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理站負責人給予警告處分，并公開通報。

這些事件大都發(fā)生在天氣污染期間，而且國家大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站點是重點噴灑的對象，故意的成分多一些，目的是用干擾環(huán)境監(jiān)測的方法來降低直達環(huán)境保護部的監(jiān)測數(shù)據(jù)。在空氣采樣口塞棉花、讓汽車繞行采樣區(qū)域等作假手段的惡意性，很好判斷，但是在采樣區(qū)域搞日常的綠化噴水，搞日常的市政降塵，干擾國控點空氣質(zhì)量監(jiān)測獲得，是否屬于故意，不好判斷。所以，一些事件在社會輿論關(guān)注過后，大多也是作為違法操作規(guī)程的無心之舉，予以輕輕處理。

對于故意干擾監(jiān)測數(shù)據(jù)的行為，必須依據(jù)黨紀國法，嚴肅追責問責，才能起到警示和遏制作用。

若要依據(jù)黨紀國法，即黨內(nèi)法規(guī)、國家法律和司法解釋，深入追究責任，必須明確以下幾個問題：

一是認定當事人的主觀過錯。

寧夏石嘴山案件中，地方得出的原因是，“在工作過程中，大武口區(qū)城管局沒有細化噴霧抑塵車作業(yè)要求，噴霧抑塵工作不規(guī)范，現(xiàn)場作業(yè)時連續(xù)對大武口區(qū)黃河東街國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站點所在的辦公樓墻體進行噴霧清洗，噴霧直接影響了監(jiān)測設備采樣口周圍局部環(huán)境，干擾了空氣質(zhì)量監(jiān)測活動正常進行”。顯然，地方認為環(huán)衛(wèi)部門不是故意干擾空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的，只對大武口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理站站長、副站長，分別給予警告處分，并公開通報。

執(zhí)法人員在監(jiān)控平臺現(xiàn)場比對檢查自動監(jiān)控設備

如果確實不是故意的，這一處分與主觀過錯程度還是相適應的。如果是故意的，那么環(huán)衛(wèi)管理站的負責人，應當承擔比警告更重的處分：在行政上可以給予記過、記大過的處分，在黨紀上可以給予記過、開除黨籍等處分；如果性質(zhì)惡劣，可以追究刑事責任。按照刑法第二百八十六條“破壞計算機信息系統(tǒng)罪”的規(guī)定，可以處以五年以下有期徒刑或者拘役；本案的行為持續(xù)五天，如果認定后果特別嚴重，也可以處以五年以上有期徒刑。

本案中，授意大武口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理站影響監(jiān)測數(shù)據(jù)的人，也應當按照上述規(guī)定，追究其黨紀、政紀甚至刑事責任。

二是對當事人的責任認定與處理。

處理當事人前須對案件進行定性。如果寧夏石嘴山大武口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理站的工作人員是自己故意干預監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者是有關(guān)部門、有關(guān)領導授意其影響空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，那么就屬于行政違法，需要依據(jù)自己編制的性質(zhì)追究紀律責任。

如果當事人是事業(yè)單位的編制，追究依據(jù)是2012年8月22日人力資源和社會保障部、監(jiān)察部發(fā)布的《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》，處分分為警告、記過、降低崗位等級或者撤職（撤職適用于行政機關(guān)任命的事業(yè)單位工作人員）、開除處分幾類形式。

如果當事人在法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中工作，屬于經(jīng)批準參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員，則參照《行政機關(guān)公務員處分條例》的有關(guān)規(guī)定，給予處分，處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除幾類形式。如果情節(jié)嚴重就是刑事違法了，需要嚴肅追究刑事責任。如果追究行政責任，則不能按照《環(huán)境保護法》第63條的規(guī)定處理，因為本案中，環(huán)衛(wèi)部門不屬于排污單位。由于環(huán)衛(wèi)部門屬于其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，那么可以按照《環(huán)境保護法》第68條的規(guī)定，對于“篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的”，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依據(jù)編制的性質(zhì)分別給予事業(yè)單位工作人員警告、記過、降低崗位等級處分，給予公務員或者參照公務員身份管理的人員以警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分。性質(zhì)嚴重的，不構(gòu)成犯罪的，單位主要負責人應當引咎辭職，或者予以開除。

不過《環(huán)境保護法》的相關(guān)罰則不適用于黨委系統(tǒng)的公職人員，所以，對于黨委系統(tǒng)的公職人員指使環(huán)衛(wèi)部門篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，應當按照中共中央《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》第8條的規(guī)定，追究黨紀責任；如果構(gòu)成刑事犯罪，依照刑法追究刑事責任。這一論述，將在下一部分展開。

在寧夏石嘴山案件中，如果經(jīng)過偵查，確實屬于故意，并且有人授意，情節(jié)嚴重的，應對標2016年西安市國控監(jiān)測站點監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的刑罰結(jié)果，追究刑事責任。值得注意的是，由于影響環(huán)境監(jiān)測采樣和篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)還是有一些區(qū)別，所以，依據(jù)《環(huán)境保護法》關(guān)于篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的規(guī)定來追責，雖然靠得上邊，但是缺乏準確性。

三是對授意或者包庇、縱容造假的領導以及對造假失察的領導的責任追究。

類似2016年西安市國控監(jiān)測站點數(shù)據(jù)造假刑事案件，如果需要追究地方黨委和政府的責任，可以按照2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的規(guī)定，追究區(qū)委和區(qū)政府有關(guān)領導的黨紀、政紀責任；如果指令造假的情節(jié)嚴重，還要依據(jù)《刑法》第九章“瀆職罪”的相關(guān)規(guī)定追究其刑事責任。

在寧夏石嘴山案件中，如果查出是市環(huán)境保護局領導直接授意的，那么，應當追究其刑事責任。如果是市領導授意，也應當追究市領導的刑事責任。追究的依據(jù)是《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》第8條規(guī)定的“黨政領導干部利用職務影響，有下列情形之一的，應當追究其責任：……（四）指使篡改、偽造生態(tài)環(huán)境和資源方面調(diào)查和監(jiān)測數(shù)據(jù)的”。如果市領導不知情或者包庇、縱容，分管環(huán)境保護和環(huán)衛(wèi)的市領導，要按照該辦法第6條規(guī)定的“有下列情形之一的，應當追究相關(guān)地方黨委和政府有關(guān)領導成員的責任：（二）對分管部門違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的”，追究黨紀、政紀責任。

四是追究刑事責任的法律依據(jù)和司法解釋依據(jù)。

追究國家工作人員的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的刑事責任，目前《刑法》缺乏明文的規(guī)定，靠得上的條文第397條規(guī)定的“國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定?！?/p>

不過，依據(jù)2016年《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，本案中，影響數(shù)據(jù)的不是重點排污單位，而是負責環(huán)境保潔的環(huán)衛(wèi)部門，因此不適用第1條第7項的規(guī)定。如果本案中環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)嚴重失真，那么就屬于該司法解釋第10條第2項規(guī)定的“違反國家規(guī)定，針對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)實施下列行為，或者強令、指使、授意他人實施下列行為的，應當依照刑法第二百八十六條的規(guī)定，以破壞計算機信息系統(tǒng)罪論處：……

（二）干擾采樣，致使監(jiān)測數(shù)據(jù)嚴重失真的”情形，應當追究刑事責任。2016年西安市國控監(jiān)測站點數(shù)據(jù)造假案件中，西安市環(huán)境保護局兩個分局的工作人員，就是按照這個罪名定罪量刑的。

由于目前《刑法》中缺乏國家公職人員指令他人作假的明確罪名，也缺乏國家公職人員直接參與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的明確的罪名，因此《刑法》修改時應當在瀆職罪中予以增補。對于后者，目前按照破壞計算機信息系統(tǒng)罪予以定罪量刑，不是很合適。

建議中紀委、中組部、監(jiān)察部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布一個既屬于黨內(nèi)法規(guī)又屬于部門規(guī)章的文件，將中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》的追責要求法制化，成為可以直接依據(jù)的追責辦法。

三、如何完善法律法規(guī)，防止干擾事件一再發(fā)生？

現(xiàn)有法律法規(guī)雖然做出了一些規(guī)定，但存在主觀故意認定難、問責依據(jù)不明確、刑事罪名不妥貼等問題。為杜絕此類事件的一再發(fā)生，建議修改國家環(huán)境保護立法和黨內(nèi)法規(guī)，將此類行為納入違法違規(guī)范圍；修改《刑法》，增設相應罪名以貼切實際；嚴懲典型案例并宣傳，在全國范圍起到警示作用。

首先，修改《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》或者制定保障環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的法規(guī)規(guī)章時，把干擾環(huán)境監(jiān)測采樣的行為納入違法情形，和篡改、偽造環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)并列。這樣，可以增強法律處罰的嚴謹性和可操作性。

其次，把2016年最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》予以法律化，即修改《刑法》，在瀆職罪內(nèi)針對國家工作人員和國家機關(guān)聘用人員、國家機關(guān)任務合約單位明確設立監(jiān)測數(shù)據(jù)作假罪，把干擾環(huán)境監(jiān)測、篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、指令干擾監(jiān)測數(shù)據(jù)、指令篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、指令偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等行為納入該類罪名。對施工人員和養(yǎng)護人員設立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假罪，把干擾環(huán)境監(jiān)測采樣明確納入犯罪，解決罪名的不貼切問題。

再次，建議中紀委、中組部、監(jiān)察部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布一個既屬于黨內(nèi)法規(guī)又屬于部門規(guī)章的文件，將中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》的追責要求法制化，成為可以直接依據(jù)的追責辦法。在該辦法中，加大社會參與和監(jiān)督的力度，鼓勵大多數(shù)監(jiān)測設施對公眾開放，讓公眾更有條件發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象。

最后，建議中央環(huán)境保護督察組在督察回頭看時，對類似的數(shù)據(jù)造假行為予以嚴懲。對于構(gòu)成犯罪的故意造假行為，對于指令、唆使造假的官員，予以嚴懲，并向全國通報，形成威懾態(tài)勢，以儆效尤。建議各省要至少追責幾個典型的違法案例，以點帶面加強整改，讓各級黨委和政府及其有關(guān)部門不敢造假或者不敢唆使造假。生態(tài)環(huán)境部、監(jiān)察部、中紀委、中組部也要采取以案說法的形式加強職業(yè)道德教育、紀律教育和法制教育，對各級黨委和政府有關(guān)人員開展警示教育。