自然資源監(jiān)管需破幾道題？

□ 本刊記者 祁巧玲

自然資源部的組建，標(biāo)志著我國(guó)自然資源管理理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。其劃時(shí)代意義，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，各自然要素的管理，從原來(lái)分散在經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障部門，統(tǒng)一到一個(gè)部門，生態(tài)屬性與生產(chǎn)屬性并重，系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)與保障可持續(xù)發(fā)展并舉；其二，強(qiáng)化自然資源的全民所有屬性，明確所有權(quán)行使主體，落實(shí)全民所有權(quán)益。

既要保障發(fā)展，又要兼顧保護(hù)，如何平衡？替全民管理自然資源，如何落實(shí)全民權(quán)益？作為所有權(quán)行使主體，這個(gè)年輕的部門肩負(fù)著中央的改革決心，承載著全民的期望，必須找到解決方案。

張家界國(guó)家森林公園

一、系統(tǒng)保護(hù)理念如何落實(shí)？

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，山水林田湖草系統(tǒng)治理。這一任務(wù)的具體落實(shí)，將主要由自然資源部承擔(dān)。

“草”的加入，意義重大。占我國(guó)國(guó)土面積40%以上的草地，是生態(tài)退化的重災(zāi)區(qū)，尤其是保護(hù)區(qū)以外的草地，多年來(lái)過(guò)分強(qiáng)調(diào)其生產(chǎn)屬性，導(dǎo)致退化嚴(yán)重，保護(hù)和休養(yǎng)不足。把草地的監(jiān)管從原農(nóng)業(yè)部劃歸到自然資源部，是草地生態(tài)屬性獲得重視的契機(jī)。

系統(tǒng)保護(hù)，集中體現(xiàn)在各類保護(hù)地的管理體制改革上。

各類保護(hù)地的管理問(wèn)題被詬病已久，尤以自然保護(hù)區(qū)為甚，每每被推到生態(tài)保護(hù)責(zé)任與地方發(fā)展權(quán)的風(fēng)口浪尖。此次機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家林業(yè)和草原局的統(tǒng)一管理，有望整合重組各類保護(hù)地，保護(hù)優(yōu)先，兼顧地方發(fā)展，科學(xué)劃定核心保育、修復(fù)、利用等功能分區(qū)，逐步建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

對(duì)于保護(hù)地的整合，有專家擔(dān)心，將自然保護(hù)區(qū)整合成國(guó)家公園，會(huì)不會(huì)給開發(fā)利用開了口子？這里有兩個(gè)問(wèn)題。

一是自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園的認(rèn)識(shí)理解問(wèn)題。兩者本質(zhì)上的區(qū)別，不是能不能進(jìn)入，而是保護(hù)的對(duì)象，是自然要素還是系統(tǒng)?？梢灶A(yù)見，未來(lái)若由各類保護(hù)地組合出一批國(guó)家公園，對(duì)生境完整和野生動(dòng)植物保育意義重大。

二是保護(hù)與發(fā)展的平衡問(wèn)題。目前我國(guó)最大面積的保護(hù)地——自然保護(hù)區(qū)，雖然存在一定問(wèn)題，但仍然是我國(guó)保護(hù)級(jí)別最高的保護(hù)地類型，而兼顧社區(qū)發(fā)展是國(guó)家公園的要義之一，從這個(gè)角度來(lái)看，對(duì)自然保護(hù)區(qū)整合成國(guó)家公園有疑慮，也屬正常。

從目前較為成形的三江源國(guó)家公園試點(diǎn)的情況看，做好前期的科學(xué)研究、規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)，確保投入，不僅不會(huì)降低保護(hù)程度，還可兼顧民生改善，使生態(tài)保護(hù)獲得民眾支持，大大提高保護(hù)效率和質(zhì)量。當(dāng)然，三江源較為特殊，底子好、矛盾少，其經(jīng)驗(yàn)不能完全簡(jiǎn)單復(fù)制，尤其是在人口眾多經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)。

保護(hù)優(yōu)先是必須的，如何兼顧社區(qū)發(fā)展，是未來(lái)國(guó)家公園制度探索的重點(diǎn)。

任何一點(diǎn)自然資源都值得珍惜，任何一個(gè)地區(qū)的發(fā)展權(quán)都應(yīng)該被尊重，一園一策、科學(xué)精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，是年輕部門的一大課題。

系統(tǒng)保護(hù)，集中體現(xiàn)在各類保護(hù)地的管理體制改革上。未來(lái)若由各類保護(hù)地組合出一批國(guó)家公園，對(duì)生境完整和野生動(dòng)植物保育意義重大。

二、自然資源利用與保護(hù)怎么平衡？

1.空間用途管制：怎么繪好科學(xué)合理“一張圖”？

本輪機(jī)構(gòu)改革中，自然資源部將整合原國(guó)土資源部的土地利用總體規(guī)劃、國(guó)家發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能，建立全國(guó)“一張圖”的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌國(guó)土空間保護(hù)和利用格局。

通過(guò)空間規(guī)劃體系的建立及監(jiān)督實(shí)施，對(duì)自然資源進(jìn)行用途管制，是自然資源部接下來(lái)的重點(diǎn)工作。未來(lái)，哪些自然資源要保護(hù)，哪些要修復(fù)，哪些可以利用，城鎮(zhèn)的開發(fā)邊界在哪里，關(guān)鍵看這張圖怎么畫。

這個(gè)規(guī)劃難度不小，既要體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和保護(hù)格局，又要平衡地方發(fā)展訴求，既要保證權(quán)威性，又要切實(shí)可操作。具體來(lái)說(shuō)，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，整合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線，還要銜接生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線，同時(shí)還要探索自然資源利用上限，以科學(xué)合理控制開發(fā)利用強(qiáng)度。

而空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)誰(shuí)服從誰(shuí)，目前專家觀點(diǎn)不一。

很多專家認(rèn)為，空間規(guī)劃最好由全國(guó)人民代表大會(huì)審議、國(guó)務(wù)院印發(fā)，充分考慮各界各地區(qū)訴求，確保發(fā)展與保護(hù)、全局與地區(qū)的平衡。

2.資產(chǎn)化管理與有償使用：資本化會(huì)不會(huì)加速開發(fā)利用？

自然資源部未來(lái)的一項(xiàng)重要職能是，強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)化管理、完善自然資源資產(chǎn)資本化運(yùn)營(yíng)機(jī)制、建立自然資源有償使用制度。

在資本化這個(gè)問(wèn)題上，有的專家有疑慮，資本化會(huì)不會(huì)加速綠水青山的開發(fā)利用？

自然資源管理的核心目標(biāo)是合理利用和有效保護(hù)，保障發(fā)展和有效保護(hù)同樣重要。不利用不可能，關(guān)鍵是要合理利用，有序利用，有償利用。利用要服務(wù)大局，要可持續(xù)，要兼顧公平。

資源的有償使用，是平衡保護(hù)與發(fā)展的重要途徑。有償使用是基于完善的資產(chǎn)化管理與資本化運(yùn)營(yíng)機(jī)制的。這個(gè)機(jī)制要體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，讓自然資源資產(chǎn)良性流動(dòng)，保障發(fā)展的可持續(xù)和公平；同時(shí)以收益保障保護(hù)與修復(fù)，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，兼顧公平，合理分配收益。

自然資源有償使用制度，在土地、礦產(chǎn)、水資源領(lǐng)域已經(jīng)有了一些探索。但總體來(lái)說(shuō)，制度還不完善，還存在市場(chǎng)配置資源的決定性作用發(fā)揮不充分、所有權(quán)人不到位、所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管力度不足等問(wèn)題。

自然資源部的組建，及其確權(quán)登記工作、資產(chǎn)化管理工作，初步解決了制度問(wèn)題。健全的有償使用制度，還必須夯實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)——自然資源資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估方法、價(jià)格形成機(jī)制及其管理制度，這就是自然資源部資產(chǎn)化管理的基礎(chǔ)工作——自然資源資產(chǎn)核算。

自然資源管理的核心目標(biāo)是合理利用和有效保護(hù)，保障發(fā)展和有效保護(hù)同樣重要。不利用不可能，關(guān)鍵是要合理利用，有序利用，有償利用。利用要服務(wù)大局，要可持續(xù)，要兼顧公平。

3.自然資源資產(chǎn)核算：自然資源價(jià)值怎么體現(xiàn)？

自然資源資產(chǎn)核算，是合理利用的重要基礎(chǔ)。

目前我國(guó)的自然資源資產(chǎn)核算還處在探索階段。近幾年在土地、林木、水資源領(lǐng)域開展的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表工作，在存量與流量的核算、價(jià)值量的評(píng)估上積累了一定經(jīng)驗(yàn)，為領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)提供了重要依據(jù)。

未來(lái)自然資源部要與統(tǒng)計(jì)部門協(xié)調(diào)配合，完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，探索更全面合理的價(jià)值量評(píng)估方法，為自然資源有償使用、自然資源稅、政績(jī)考核等提供更科學(xué)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

有專家提出，價(jià)值量的評(píng)估，除了計(jì)算經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還應(yīng)當(dāng)計(jì)算生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值甚至文化價(jià)值。事實(shí)上，有些地區(qū)也開展了一些探索，例如，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估。目前看來(lái)，這些評(píng)估的技術(shù)手段不統(tǒng)一，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不扎實(shí)，評(píng)估結(jié)果難以橫向比較，很難作為政策依據(jù)。但是這種評(píng)估確確實(shí)實(shí)提出了一個(gè)問(wèn)題，一些重要的生態(tài)系統(tǒng)，為我們提供著難以估算的生態(tài)服務(wù)，要比其他地區(qū)放棄更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，統(tǒng)一的資產(chǎn)核算很難真正反映這個(gè)問(wèn)題。可是，如果要把這些生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值都核算進(jìn)去，且不說(shuō)核算難度有多大，即便核算出來(lái)，這些資源高昂的有償使用成本和稅額，有多少企業(yè)和社會(huì)組織承擔(dān)得起？會(huì)不會(huì)反而限制生態(tài)好欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展？

4.全面小康目標(biāo)：怎么下好全國(guó)一盤棋？

從全國(guó)一盤棋的角度講，不同區(qū)域要承擔(dān)不同的功能定位和發(fā)展使命，要走不同的發(fā)展路徑。不同的發(fā)展路徑不等于弱化部分地區(qū)的發(fā)展權(quán)。全民擁有平等的發(fā)展權(quán)，全面小康是全民的小康，是所有地區(qū)的小康。

一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，就是“資源詛咒”——絕大部分保護(hù)地和資源富集區(qū)都是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。也正因此，在未來(lái)幾年的全面小康建設(shè)中，自然資源管理被寄予厚望。

專家認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)核算和有償使用不必是萬(wàn)金油，對(duì)那些重要的生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)好欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還是要配合生態(tài)補(bǔ)償。整合現(xiàn)有的各類生態(tài)補(bǔ)償，再合理分配；將來(lái)等自然資源稅收制度建立起來(lái)后，針對(duì)不同地區(qū)，合理分割中央與地方收益，再?gòu)闹醒胴?cái)政的大盤子里劃撥出合理的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。

另外，還要探索保護(hù)地周邊和資源富集區(qū)的社區(qū)發(fā)展模式，積極接納社會(huì)資本和社會(huì)組織的參與。黑龍江國(guó)有林場(chǎng)改革、云南國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)等都開展了有益探索，值得研究推廣。

誰(shuí)損害，誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)破壞，誰(shuí)治理。自然資源的使用權(quán)出了問(wèn)題，應(yīng)該追究使用者的責(zé)任；監(jiān)管權(quán)出了問(wèn)題，就該追究監(jiān)管者的責(zé)任。責(zé)任的明晰，需要法律來(lái)保障。從這個(gè)角度看，推動(dòng)以優(yōu)先保護(hù)和合理利用為原則、權(quán)責(zé)明確、處罰嚴(yán)厲的統(tǒng)一的自然資源法立法，應(yīng)進(jìn)入工作的優(yōu)先范疇。

三、保護(hù)與損害，責(zé)任是否明晰？

沒(méi)有一項(xiàng)改革能解決所有問(wèn)題，機(jī)構(gòu)改革解決了自然資源管理的突出問(wèn)題，為新時(shí)代自然資源管理理念的落實(shí)奠定了體制基礎(chǔ)。相信其他一些問(wèn)題，會(huì)隨著機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，在全面深化改革的進(jìn)程中逐步得到解決。

比如備受關(guān)注的責(zé)任問(wèn)題。自然資源的所有者職責(zé)由自然資源部統(tǒng)一行使，是不是意味著自然資源出了問(wèn)題就是自然資源部的責(zé)任？

誰(shuí)損害，誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)破壞，誰(shuí)治理。自然資源的使用權(quán)出了問(wèn)題，應(yīng)該追究使用者的責(zé)任；監(jiān)管權(quán)出了問(wèn)題，就該追究監(jiān)管者的責(zé)任。責(zé)任的明晰，需要法律來(lái)保障。從這個(gè)角度看，推動(dòng)以優(yōu)先保護(hù)和合理利用為原則、權(quán)責(zé)明確、處罰嚴(yán)厲的統(tǒng)一的自然資源法立法，應(yīng)進(jìn)入工作的優(yōu)先范疇。

落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，離不開執(zhí)法。自然資源部或?qū)⒄显瓏?guó)土、林業(yè)、草原等的執(zhí)法職能，建立統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)執(zhí)法效率和力度。

新部門所面臨的問(wèn)題，其實(shí)還是老問(wèn)題。例如一條河，水質(zhì)惡化往往與生態(tài)徑流量減少有關(guān)，改善水質(zhì)，就需要不同部門協(xié)調(diào)配合，現(xiàn)階段至少要數(shù)據(jù)共享。自然資源和生態(tài)環(huán)境關(guān)系十分密切，未來(lái)或許需要一個(gè)圍繞自然資源與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)機(jī)制。這個(gè)機(jī)制要能協(xié)調(diào)各部門，最好還能協(xié)調(diào)各省份，讓新一輪機(jī)構(gòu)改革高效協(xié)調(diào)的精神貫穿始終。

自然資源管理未來(lái)可能還有一項(xiàng)重要工作，就是協(xié)調(diào)配合統(tǒng)計(jì)部門，推動(dòng)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，并逐步將土地、林木、水以外的自然資源納入統(tǒng)計(jì)。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，并通過(guò)自然資源法，使制度法制化，給地方政府戴上緊箍咒。

自然資源管理，尤其要重視信息公開和公益訴訟。自然資源部管理的是全民所有自然資源，必須保障公民獲知資產(chǎn)被保護(hù)和使用情況的權(quán)力。應(yīng)該在自然資源立法中給信息空開、公益訴訟以保障，自然資源管理部門有義務(wù)為公眾提供自然資源資產(chǎn)信息，有義務(wù)為公益訴訟提供支持。

此外，還有一些問(wèn)題備受關(guān)注，例如：集體所有自然資源資產(chǎn)如何監(jiān)管？聯(lián)系緊密的自然資源與生態(tài)環(huán)境如何統(tǒng)一或協(xié)同監(jiān)管？管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)如何適當(dāng)分離？等等。期待改革的不斷深化，逐一破解難題。