大力推進生態(tài)文明建設(shè)需要一部專門法

□ 王春益

我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。為了進一步提升生態(tài)文明，促進高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，我們迫切需要從法治層面統(tǒng)籌生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的理念、原則、目標(biāo)和要求，制定一部《生態(tài)文明建設(shè)促進法》，確立其為生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的基本法，也是起“龍頭”作用的專門法，構(gòu)建完整、協(xié)調(diào)、科學(xué)的生態(tài)文明建設(shè)法律體系，充分發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)立法對改革與發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用。

一、生態(tài)文明入憲，為制定生態(tài)文明建設(shè)促進法提供了根本保障

憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。生態(tài)文明寫入憲法，具有很強的現(xiàn)實意義和歷史意義，為推進中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)提供了根本法律保障。憲法把生態(tài)文明納入中國特色社會主義總體布局和第二個百年奮斗目標(biāo)體系。把生態(tài)文明作為五大文明體系推動協(xié)調(diào)發(fā)展，把生態(tài)文明建設(shè)作為社會主義現(xiàn)代化強國的重要目標(biāo)——富強民主文明和諧美麗，把生態(tài)文明建設(shè)列為國務(wù)院的重要管理職能之一——領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。新憲法將為中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)，為滿足人民日益增長的美好生活需要提供全面的、根本的法律保障。

在憲法中明確強調(diào)“生態(tài)文明”，也為生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)提供了新的動力和保障。在新時代背景下，生態(tài)環(huán)境法治諸方面的順利實施，離不開貫徹生態(tài)文明的法治理念和憲法保障。在此基礎(chǔ)上，建議國家層面啟動《生態(tài)文明建設(shè)促進法》制定，提煉、總結(jié)和固化在實踐中行之有效的生態(tài)文明制度、規(guī)則和做法，全面推動生態(tài)文明建設(shè)更上一個新臺階。

將生態(tài)文明建設(shè)上升至憲法層面，已為我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)注入了靈魂，形成了一以貫之的理念線索和理論基礎(chǔ)，回應(yīng)了當(dāng)前條件下生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的迫切需求。同時，黨的十九大報告提出的改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度、推進綠色發(fā)展等措施，也集中體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，在理念上與憲法關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定高度契合，構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、制定《生態(tài)文明建設(shè)促進法》時機已經(jīng)成熟

黨的十八大以來，生態(tài)文明在理論理念、制度機制、實踐推進等方面都取得了前所未有的成就，同時，也客觀地反映出了許多需要從法律層面進一步規(guī)制的情況和問題。這一切都為制定《生態(tài)文明建設(shè)促進法》提供了實踐需求和基礎(chǔ)條件。

1．黨和國家推進生態(tài)文明體制改革，為生態(tài)文明建設(shè)促進法制定提供了立法依據(jù)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明體制改革，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開的38次會議當(dāng)中，其中20次討論了和生態(tài)文明體制改革相關(guān)的議題，黨中央、國務(wù)院制定了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確了生態(tài)文明體制的“四梁八柱”，設(shè)計了“八項制度”，完成了79項改革任務(wù)。目前，生態(tài)文明制度體系加快形成，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革積極推進，國土空間開發(fā)保護制度日益加強，空間規(guī)劃體系改革試點全面啟動，資源總量管理和全面節(jié)約制度不斷強化，資源有償使用和生態(tài)補償制度持續(xù)推進，環(huán)境治理體系改革力度加大，環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系加快構(gòu)建，生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度基本建立。

生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為一項綜合的系統(tǒng)工程，要求進行相應(yīng)機構(gòu)建設(shè)，落實相關(guān)制度、機構(gòu)和職能定位?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》明確將生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理，以及公共服務(wù)一并列為政府職能，并在組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部中明確了資源、生態(tài)和環(huán)境的關(guān)系，將生態(tài)保護職能正式落實于政府機構(gòu)職能設(shè)置上，對于貫徹十九大精神，全面推進生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。這些都為制定《生態(tài)文明建設(shè)促進法》提供了立法依據(jù)。

2．各地生態(tài)文明建設(shè)立法工作，為生態(tài)文明建設(shè)促進法制定提供了實踐基礎(chǔ)

近年來，各級地方政府在生態(tài)文明建設(shè)立法方面進行了積極探索和實踐?！顿F州省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》是全國首部省級生態(tài)文明建設(shè)條例。條例頒布以來，貴州省各級政府高度重視，認真落實各項規(guī)定，加大生態(tài)文明建設(shè)力度，較好地守住了發(fā)展和生態(tài)兩條底線，經(jīng)濟發(fā)展勢頭持續(xù)向好，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。浙江省湖州市在2015年7月施行《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》。這是全國首部專門就生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)進行立法的地方性法規(guī)，其中有很多亮點，比如，規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)文明先行示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化體系、編制環(huán)境功能區(qū)劃、編制自然資源資產(chǎn)負債表、對領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計、實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等，對引領(lǐng)和保障生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實意義。其他地方如福建、新疆、青海等省份，以及杭州、廈門、珠海等市，其人大常委會也制定了相關(guān)條例，促進生態(tài)文明建設(shè)。這些探索和實踐，為制定國家層面的《生態(tài)文明建設(shè)促進法》，奠定了實踐基礎(chǔ)。

3．當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)迫切需要有一部專門法推進法律生態(tài)化

近年來，我國出臺了不少改革舉措和法律法規(guī)、部門規(guī)章制度及地方法規(guī)，但還缺少一部統(tǒng)領(lǐng)性、專門性的生態(tài)文明建設(shè)的法律。有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)立法，分散在民法、商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、環(huán)境法、訴訟和非訴訟程序法等法律之中。由于缺少專門性立法，實踐中仍存在一些困擾，如生態(tài)保護的協(xié)調(diào)性和銜接性不足、部門職責(zé)交叉或職責(zé)不清、某些領(lǐng)域存在明顯的立法空白、立法層級低和碎片化等問題。目前，部門規(guī)章和地方法規(guī)在滿足生態(tài)文明建設(shè)全面推進方面還存在一定缺陷，主要體現(xiàn)在：立法生態(tài)化更新的整體進程緩慢；生態(tài)化立法理念缺失，在立法目的和立法原則設(shè)定上，還是重經(jīng)濟發(fā)展、輕生態(tài)環(huán)境保護；生態(tài)化立法體系不完整，無法對地方生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)化保護；立法內(nèi)容存在與生態(tài)環(huán)境保護要求不匹配、不吻合的情形等。

生態(tài)文明建設(shè)要法制先行，制定《生態(tài)文明建設(shè)促進法》是構(gòu)建和完善生態(tài)文明建設(shè)法律體系的迫切需要。推進生態(tài)文明體制改革，需要進一步完善法制體系，從長遠講，要逐步實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和法律體系“生態(tài)化”。制定一部《生態(tài)文明建設(shè)促進法》，是對現(xiàn)有部門規(guī)章和地方法規(guī)進行生態(tài)化改造的迫切需要，也是建立健全自然資源與生態(tài)環(huán)境保護法律體系的需要。對傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化，并不僅僅指在形式上規(guī)定環(huán)境資源保護的法律條款，而是要求其立法不僅能遵循生態(tài)系統(tǒng)自然規(guī)律和管理的基本準(zhǔn)則，而且能切實確認和保護環(huán)境權(quán)益。

安徽省宣城市績溪縣龍川村

三、關(guān)于《生態(tài)文明建設(shè)促進法》若干重要內(nèi)容的建議

為了更好協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和指導(dǎo)實踐，有必要制定生態(tài)文明建設(shè)的專門法，應(yīng)盡快啟動立法程序，制定《生態(tài)文明建設(shè)促進法》，進一步構(gòu)建和完善生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計。制定《生態(tài)文明建設(shè)促進法》，使之作為專門法或上位法，對民法、行政法、經(jīng)濟法、刑法等傳統(tǒng)部門法進行生態(tài)化的引領(lǐng)和改造，全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強法律法規(guī)間的銜接，使它們與專門的生態(tài)文明立法一起形成生態(tài)文明法制建設(shè)的整體合力。同時建議進一步加強黨內(nèi)生態(tài)文明法規(guī)制度建設(shè)，努力形成生態(tài)文明建設(shè)方面國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

1．準(zhǔn)確理解把握生態(tài)文明的本質(zhì)、內(nèi)涵，是制定生態(tài)文明建設(shè)促進法的基本前提

習(xí)近平總書記指出:“生態(tài)文明是人類社會進步的重大成果。人類經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的新要求”。生態(tài)文明是人類遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律，在長期實踐中取得的一切物質(zhì)、精神、制度成果的總和，是人與自然、人與人、人與社會和諧共生、持續(xù)發(fā)展的一種倫理道德與意識形態(tài)，是一種新的社會文明形態(tài)。生態(tài)文明建設(shè)是對世界可持續(xù)發(fā)展事業(yè)的豐富和創(chuàng)新，是可持續(xù)發(fā)展理念的中國表達，是落實可持續(xù)發(fā)展的中國方案，也是中國自己開創(chuàng)的、既符合世界潮流又符合本國國情的可持續(xù)發(fā)展實踐。

2．牢牢把握生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想和原則，是制定生態(tài)文明建設(shè)促進法的基本遵循

要把習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為指導(dǎo)思想，貫徹落實到制定《生態(tài)文明建設(shè)促進法》的全過程和各方面?！渡鷳B(tài)文明建設(shè)促進法》的基本原則是指《生態(tài)文明建設(shè)促進法》所確認、反映《生態(tài)文明建設(shè)促進法》本質(zhì)、對《生態(tài)文明建設(shè)促進法》的規(guī)則和制度起指導(dǎo)作用的準(zhǔn)則。比如：堅持人與自然和諧共生；樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念；堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策；人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然；堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗；統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理；堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路；建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻；牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

3．黨的十九大報告關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，是制定生態(tài)文明建設(shè)促進法的基本方面

通過設(shè)置總則、若干章節(jié)重點內(nèi)容、法律責(zé)任、附則等法律條文，與推進綠色發(fā)展、解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制相結(jié)合，促進以下工作的實施與保障：

一是加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系；支持構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)；推進能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，降低能耗、物耗，實現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接；倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費和不合理消費。

二是推進全民共治、源頭防治，持續(xù)實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)；進一步推進水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理；強化土壤污染管控和修復(fù)，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，支持開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，同時加強固體廢棄物和垃圾處置；提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)， 強化排污者責(zé)任，健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度；推進構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，同時為積極參與全球環(huán)境治理、落實減排承諾提供支持。

三是推進實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性；推進生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作；推進開展國土綠化行動，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強化濕地保護和恢復(fù)，加強地質(zhì)災(zāi)害防治；推進完善天然林保護制度，擴大退耕還林還草；促進嚴格保護耕地，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。

四是加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)；加快構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系；為堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為奠定良好的規(guī)范體系。