78座資源枯竭城市，探尋轉(zhuǎn)型振興路徑

張玉榮

靠山吃山，終究會(huì)山窮水盡;靠煤養(yǎng)城，終究會(huì)煤竭城衰。一個(gè)城市對(duì)某種相對(duì)豐富的資源過(guò)分依賴，就容易導(dǎo)致“資源詛咒”現(xiàn)象。礦業(yè)對(duì)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)除了中短期礦業(yè)項(xiàng)目所帶來(lái)的“新興都市”效應(yīng)外，更多的是與礦業(yè)資源相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

我國(guó)資源型城市數(shù)量多、分布廣，歷史貢獻(xiàn)巨大、現(xiàn)實(shí)地位突出。新中國(guó)成立以來(lái)，資源型城市累計(jì)生產(chǎn)原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米，“一五”時(shí)期156個(gè)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中有53個(gè)布局在資源型城市，占總投資額的近50%，為建立我國(guó)獨(dú)立完整的工業(yè)體系、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了歷史性的貢獻(xiàn)。但與此同時(shí)，這些資源型城市歷史遺留問(wèn)題嚴(yán)重，在資源枯竭疊加經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展值得深刻關(guān)注。

2009年3月5日，國(guó)家發(fā)展改革委介紹，為有效應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)務(wù)院確定了第二批32個(gè)資源枯竭城市。此前，國(guó)務(wù)院確定的第一批資源枯竭城市共12個(gè)。中央財(cái)政將給予這兩批城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金支持。2013年8月20日，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第4號(hào)對(duì)《關(guān)于編制資源枯竭城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》等5件規(guī)范性文件進(jìn)行了修改，其中包含“將分兩批界定了全國(guó)44個(gè)資源枯竭城市”修改為“分三批界定了全國(guó)69個(gè)資源枯竭城市”。

69個(gè)資源枯竭城市，另加9個(gè)縣級(jí)單位參照?qǐng)?zhí)行（大小興安嶺林區(qū)9個(gè)縣級(jí)單位參照?qǐng)?zhí)行資源枯竭城市）。78座城，如何轉(zhuǎn)型再生，擺脫對(duì)資源的依賴，讓城市煥發(fā)新的生機(jī)和活力？

矛盾凸顯 轉(zhuǎn)型已勢(shì)在必行

根據(jù)2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，我國(guó)資源富集地區(qū)新矛盾顯現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展壓力較大。資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾突出。

“資源枯竭城市是在我國(guó)資源型城市中問(wèn)題多、困難大、負(fù)擔(dān)重、最需轉(zhuǎn)型援助的資源型城市。資源枯竭城市由于其生命周期的影響和路徑依賴所造成的矛盾積累，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境以及社會(huì)民生等方面均存在有別于其他城市的特殊問(wèn)題?！敝袊?guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所經(jīng)濟(jì)地理與區(qū)域發(fā)展室副研究員余建輝向《小康》記者介紹，這些特殊問(wèn)題主要體現(xiàn)在：可采資源枯竭，城市發(fā)展動(dòng)力衰弱;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足;土地塌陷問(wèn)題嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化;城市結(jié)構(gòu)松散，空間布局混亂;財(cái)政收支不平衡，難以支持城市轉(zhuǎn)型。

矛盾凸顯，轉(zhuǎn)型成大勢(shì)所趨。據(jù)了解，從20世紀(jì)80年代起，資源枯竭型城市便開始了艱難的轉(zhuǎn)型歷程。中央政府從2000年起出臺(tái)了一系列文件和報(bào)告，采取相應(yīng)措施來(lái)改善和促進(jìn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展。我國(guó)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型以2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》發(fā)布為界，此前主要依靠資源企業(yè)和資源型城市自身努力、自發(fā)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。此后，各級(jí)政府積極參與、緊密合作，給予許多優(yōu)惠基金、項(xiàng)目和其他幫助，從而進(jìn)入到政府主導(dǎo)的綜合轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)過(guò)政府主導(dǎo)的7年轉(zhuǎn)型實(shí)踐。

2013年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》。規(guī)劃在系統(tǒng)總結(jié)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)和全面掌握資源型城市基本情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力差異，將資源型城市劃分為成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型和再生型4種類型，分類型明確發(fā)展導(dǎo)向和重點(diǎn)任務(wù)，堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)作為資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主攻方向，并確定到2020年，基本完成資源枯竭城市轉(zhuǎn)型任務(wù)，資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的格局基本形成，建立健全開發(fā)秩序約束、產(chǎn)品價(jià)格形成、資源開發(fā)補(bǔ)償、利益分配共享、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持等有利于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)于政府在主導(dǎo)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中的作用，北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院教授吳殿廷接受《小康》記者采訪談到，資源型城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中央政府和以發(fā)改委為代表的政策制定部門扮演了重要的角色，他們主要從以下幾方面發(fā)揮了積極的作用：不斷加強(qiáng)和完善資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的組織領(lǐng)導(dǎo)。如2007年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，是新中國(guó)成立以來(lái)第一次專門針對(duì)資源型城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題制定出臺(tái)的綜合性政策文件，標(biāo)志著資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)進(jìn)入全面實(shí)施階段，最重要的是提出建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制。2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，原國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)劃入國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)，成立東北振興司，并設(shè)資源型城市發(fā)展處，專門推動(dòng)資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作，這在國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置中是第一次，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)此項(xiàng)工作的重視。

加強(qiáng)資源勘探的地質(zhì)工作，增加資源儲(chǔ)量。國(guó)土資源部2004年出臺(tái)《全國(guó)危機(jī)礦山接替資源找礦規(guī)劃綱要（2004—2010年）》，主要目標(biāo)是在有資源潛力和市場(chǎng)需求的老礦山周邊或深部，新發(fā)現(xiàn)并查明一批資源儲(chǔ)量，延長(zhǎng)礦山服務(wù)年限。2006年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》，主要是為提高后備資源的可供程度，努力增加資源儲(chǔ)量，開拓新的資源供應(yīng)基地。

開展資源枯竭型城市與地區(qū)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)工作。2001年國(guó)務(wù)院將阜新確定為全國(guó)第一個(gè)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市，隨后大慶、伊春、遼源、白山等先后被列為試點(diǎn)城市。2010年12月，國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立唯一的一個(gè)“全省域、全方位、系統(tǒng)型”的國(guó)家級(jí)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)：山西“資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。通過(guò)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)工作開展，為資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。此外是資源枯竭型城市的確認(rèn)、轉(zhuǎn)型規(guī)劃編制、轉(zhuǎn)型評(píng)估與財(cái)政支持。

大力促進(jìn)新動(dòng)能轉(zhuǎn)換。2016年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合科技部、工信部、國(guó)土資源部和國(guó)家開發(fā)銀行，共同發(fā)布《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》，提出要堅(jiān)持貫徹新發(fā)展理念，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，全力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以深化改革開放，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新活力為重點(diǎn)，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改造升級(jí)“老字號(hào)”，深度開發(fā)“原字號(hào)”，培育壯大“新字號(hào)”，探索推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效途徑，再造產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，為推進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)邁向中高端做出更大貢獻(xiàn)。2017年，國(guó)家發(fā)改委又聯(lián)合多部門共同發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)能的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，夯實(shí)轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)，著力加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展活力，著力深化改革創(chuàng)新，健全可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、特色發(fā)展，努力推動(dòng)資源型城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、培育新動(dòng)能，加快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

成效顯著 多元化格局形成

我國(guó)資源枯竭型城市按主導(dǎo)資源種類可分為能源礦產(chǎn)城市、金屬礦產(chǎn)城市、森工城市和其他城市。由于各類資源的特性、各地資源稟賦和區(qū)位條件不同，資源枯竭城市在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐中走出了不同的道路。

《小康》記者從國(guó)家發(fā)改委振興司資源處獲悉，資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型正呈現(xiàn)著多元化發(fā)展的格局，比如位于四川盆地東部的華鎣市，是一座因資源而生、因資源而衰、因轉(zhuǎn)型而重生的資源枯竭轉(zhuǎn)型城市。自2009年被列為全國(guó)第二批資源枯竭城市以來(lái)，該市以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，在山溝溝里干出了“大產(chǎn)業(yè)”，實(shí)現(xiàn)了由“煤都”向“電子城”的華麗轉(zhuǎn)身，探索出了資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的“華鎣模式”;2009年被確定為全國(guó)第二批資源枯竭城市——甘肅省玉門市，近年來(lái)該市以資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型為主線，統(tǒng)籌推進(jìn)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型、生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)型、民生保障轉(zhuǎn)型、體制機(jī)制轉(zhuǎn)型“五大轉(zhuǎn)型”，在推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展上探索出了一條新路，為全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);2011年被列入全國(guó)第三批資源枯竭城市——河南濮陽(yáng)，近年來(lái)，該市堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)支撐、項(xiàng)目帶動(dòng)、油地合作、民生改善”的轉(zhuǎn)型思路，以培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、保障改善民生、完善提升城市功能和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了以轉(zhuǎn)型促發(fā)展、以發(fā)展帶轉(zhuǎn)型，資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展邁出了堅(jiān)實(shí)步伐……

在國(guó)家發(fā)展改革委振興司聯(lián)合有關(guān)部門今年年初舉辦的首屆全國(guó)老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)政策培訓(xùn)會(huì)議上，國(guó)家發(fā)展改革委振興司司長(zhǎng)周建平指出，一年來(lái)，通過(guò)努力，首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)已取得了良好開局，工作機(jī)制逐步建立，配套文件陸續(xù)出臺(tái)，政策措施逐步落實(shí)。如山西、湖南、重慶、四川等省市已建立了示范區(qū)建設(shè)省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，自貢、銅陵等14個(gè)城市已成立了示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，四川等省出臺(tái)了省級(jí)層面支持示范區(qū)建設(shè)的專門政策文件等。2017年，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)也出臺(tái)了一系列政策舉措。國(guó)家發(fā)展改革委在中央預(yù)算內(nèi)投資設(shè)立專項(xiàng)資金，支持首批12個(gè)示范區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)平臺(tái)和企業(yè)創(chuàng)新能力等三大領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，2018年還將繼續(xù)予以支持。國(guó)家開發(fā)銀行通過(guò)制定個(gè)性化的投融資支持方案，利用優(yōu)惠貸款等支持示范區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新能力建設(shè)。科技部、工業(yè)和信息化部和國(guó)土資源部也已初步確定了在產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、土地等方面建設(shè)的支持政策。

國(guó)家發(fā)展改革城市和小城鎮(zhèn)中心國(guó)際處主任劉悅接受《小康》記者采訪談到，在中央及省級(jí)政策和財(cái)政支持下，資源枯竭城市挖掘自身優(yōu)勢(shì)，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了職工下崗、生態(tài)修復(fù)等歷史遺留問(wèn)題，維持了社會(huì)穩(wěn)定。經(jīng)過(guò)近十年的轉(zhuǎn)型實(shí)踐，各地紛紛探索出了諸多模式與寶貴經(jīng)驗(yàn)，如利用資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展新能源和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的阜新模式;通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和園區(qū)管理，從能耗中挖掘發(fā)展空間的石嘴山模式;采用傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的濮陽(yáng)模式;項(xiàng)目開發(fā)方式以自我開發(fā)為主向借助外力求發(fā)展，產(chǎn)業(yè)布局由比較分散向強(qiáng)化園區(qū)、實(shí)現(xiàn)集群轉(zhuǎn)變的白銀模式;延長(zhǎng)資源開采周期，發(fā)展民族旅游業(yè)和強(qiáng)化政府職能的個(gè)舊模式;停止主伐，發(fā)展生態(tài)旅游和綠色農(nóng)業(yè)的大興安嶺模式。

劉悅舉了林業(yè)資源枯竭型城市大興安嶺的例子。大興安嶺地區(qū)擁有豐富的森林資源，經(jīng)過(guò)數(shù)十年高強(qiáng)度的采伐，成熟林已由開發(fā)初期的7.8億立方米下降到2008年的6000萬(wàn)立方米，到了無(wú)林可采的境地。與礦產(chǎn)資源不同，森林資源是可再生資源，森工城市的資源枯竭是相對(duì)的、暫時(shí)的和階段性的。應(yīng)對(duì)森林資源的枯竭，大興安嶺地區(qū)采取如下措施：（1）充分利用撫育伐和開展境外采伐優(yōu)勢(shì)，逐步淘汰鋸材、小木制品等粗加工產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展木結(jié)構(gòu)建筑和生物質(zhì)能源多聯(lián)產(chǎn)業(yè);（2）依托林區(qū)資源優(yōu)勢(shì)和全境綠色無(wú)污染的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，突出發(fā)展生態(tài)旅游、綠色食品等接續(xù)產(chǎn)業(yè)。（3）將綠色礦山理念貫穿于資源開發(fā)利用全過(guò)程，適度發(fā)展綠色礦業(yè)。

吳殿廷同樣長(zhǎng)期關(guān)注資源枯竭城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，他參與了全國(guó)20多個(gè)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展論證和考核工作，也曾主持完成了河南省焦作、靈寶等城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展研究。他認(rèn)為這兩個(gè)城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和推廣。其中，焦作轉(zhuǎn)型一是延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，通過(guò)廢物利用由廢變寶，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路;二是擴(kuò)大資源利用效率，資源開發(fā)由地下轉(zhuǎn)為地上，走綜合開發(fā)之路;三是堅(jiān)持創(chuàng)新，及時(shí)培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由“黑”變“綠”，走出一條新型工業(yè)化之路。四是充分利用山水資源，大力發(fā)展旅游業(yè)，使焦作煤炭城市形象初步得到改變，云臺(tái)山景區(qū)一度成為全國(guó)接待游客最多的景區(qū)，走綠色發(fā)展之路。靈寶市則以文化旅游業(yè)為突破口，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為載體，鞏固提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，注重改善民生社會(huì)發(fā)展，著力增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境承載力，資源枯竭城市的突出矛盾和問(wèn)題得到初步緩解，可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升，轉(zhuǎn)型工作取得階段性成效。

世界性難題 都在尋覓新出路

資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是世界性難題，資源枯竭型城市都面臨尋找新出路的問(wèn)題。20世紀(jì)90年代后期以來(lái)嚴(yán)重困擾中國(guó)資源型城市的“三?，F(xiàn)象”（經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、生態(tài)危機(jī)）在美、德、法、日等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)同樣曾經(jīng)出現(xiàn)，在國(guó)外資源型城市基地改造的成功范例中，比較典型的是德國(guó)魯爾區(qū)的“轉(zhuǎn)型型”范例、美國(guó)匹茲堡“復(fù)興型”范例和法國(guó)洛林地區(qū)的“告別型”范例。

比如德國(guó)魯爾區(qū)的“轉(zhuǎn)型型”范例，吳殿廷向《小康》記者介紹，德國(guó)政府從20世紀(jì)60年代起，對(duì)魯爾老工業(yè)基地進(jìn)行改造，其主要經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在：一是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和市三級(jí)政府共同參與。比如對(duì)老工業(yè)基地的改造在環(huán)境治理方面，對(duì)填充廢井和環(huán)境整治提供資金，由聯(lián)邦政府承擔(dān)2/3，地方政府負(fù)責(zé)1/3，還啟動(dòng)了煤炭補(bǔ)貼稅。二是改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)礦區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)清理整頓，將采煤集中到贏利多和機(jī)械化水平高的大礦井，類似于中國(guó)的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，同時(shí)采取一系列優(yōu)惠政策扶持并改造煤鋼業(yè)。三是吸引資金和技術(shù)，大力扶持新興產(chǎn)業(yè)。優(yōu)惠的政策，加上強(qiáng)有力的扶持措施，使得信息、電子信息等“新經(jīng)濟(jì)”工業(yè)在魯爾區(qū)的發(fā)展極為迅速，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于德國(guó)其他地區(qū)。四是因地制宜實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化，同時(shí)積極創(chuàng)造就業(yè)。五是筑起社會(huì)保障大堤。每一個(gè)公民都能享受到最基本的生活保障。

國(guó)外轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)有何啟示？吳殿廷認(rèn)為通過(guò)建立法規(guī)體系和組織機(jī)構(gòu)，改善投資環(huán)境，吸引外來(lái)投資，發(fā)展中小企業(yè)，形成企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，重視就業(yè)，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，制定優(yōu)惠政策，扶持資源型城市轉(zhuǎn)型等方面有借鑒意義?！氨仨氁钥萍己鸵?guī)劃為突破口推動(dòng)資源型城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市轉(zhuǎn)型，有關(guān)部門要協(xié)調(diào)推動(dòng)企業(yè)與地方盡快制定部分典型資源枯竭型城市的發(fā)展規(guī)劃，特別是科學(xué)地作好轉(zhuǎn)型過(guò)程中的城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人力資源規(guī)劃和不同階段的發(fā)展規(guī)劃。支援礦山在外圍及深部找礦，并利用全球資源發(fā)展我國(guó)礦業(yè)?！?/p>

“國(guó)際城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)有其歷史和環(huán)境特殊性，經(jīng)驗(yàn)難以完全復(fù)制。但通過(guò)一些城市成功轉(zhuǎn)型案例可以發(fā)現(xiàn)，其共同要素是政策引導(dǎo)、創(chuàng)新技術(shù)、注入資本、吸引人才和改善環(huán)境。”劉悅說(shuō)，“在借鑒國(guó)際資源城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要立足于城市自身的特點(diǎn)、具體發(fā)展問(wèn)題和資源稟賦，因地制宜的借鑒和創(chuàng)新城市的轉(zhuǎn)型路徑。”

劉悅談到，政策引導(dǎo)和明確的定位是城市轉(zhuǎn)型的方向，如新加坡從“制造基地”到總部基地的轉(zhuǎn)型中，政策引導(dǎo)奠定了總部經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。多元投資是城市轉(zhuǎn)型的持續(xù)動(dòng)力，如英國(guó)伯明翰從礦業(yè)化城市轉(zhuǎn)為服務(wù)業(yè)為龍頭的城市，政府在改造布林商業(yè)街是投資5億英鎊，直接創(chuàng)造了8000個(gè)服務(wù)業(yè)崗位，每年1.8億英鎊收入。技術(shù)創(chuàng)新是城市轉(zhuǎn)型的核心關(guān)鍵，如美國(guó)匹茲堡、克利夫蘭、布法羅等三個(gè)城市在轉(zhuǎn)型過(guò)程中均依靠當(dāng)?shù)馗咝：涂蒲袡C(jī)構(gòu)，利用科研資源推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中引入高新技術(shù)，并提供技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，采取積極政策鼓勵(lì)風(fēng)投基金進(jìn)入高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域，帶動(dòng)科技資源向企業(yè)開放。

吸引人才是城市轉(zhuǎn)型的重要途徑，如美國(guó)芝加哥從商業(yè)貿(mào)易和制造業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型向多元化經(jīng)濟(jì)體系過(guò)程中，通過(guò)大力引進(jìn)高科技工業(yè)管理、研發(fā)和銷售等價(jià)值鏈高端人才和部門，成功吸引波音公司將總部從原來(lái)的西雅圖遷至芝加哥，波音遷入為芝加哥帶去了300多位高級(jí)市場(chǎng)管理、項(xiàng)目開發(fā)專家。加強(qiáng)環(huán)保是城市轉(zhuǎn)型的必要保障，如日本北九州和夕張從煤炭產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)換為高新技術(shù)區(qū)和旅游中心，在轉(zhuǎn)型發(fā)展中注意環(huán)境治理，其中北九州轉(zhuǎn)型為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)，而夕張轉(zhuǎn)型為甜瓜基地，同時(shí)打造了“煤炭之都”的歷史旅游景區(qū)，配以滑雪等全季旅游項(xiàng)目，一個(gè)只有1.2萬(wàn)人口的地區(qū)目前可以每年吸引160-230萬(wàn)人的游客。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài) 聚焦特殊困難地區(qū)

國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)在變化，資源型城市本身也在變化，但這些城市的轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)未結(jié)束。國(guó)家發(fā)展改革委振興司司長(zhǎng)周建平曾在國(guó)家發(fā)展改革委振興司、財(cái)政部預(yù)算司、國(guó)土資源部規(guī)劃司、統(tǒng)計(jì)局城市司聯(lián)合召開的2016年度資源枯竭城市轉(zhuǎn)型績(jī)效考核工作座談會(huì)表示，未來(lái)將從5方面采取措施推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。重點(diǎn)聚焦特殊困難地區(qū)，著力推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。同時(shí)，要做好應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)時(shí)間低位運(yùn)行的準(zhǔn)備。

具體5方面措施主要體現(xiàn)在：包括克服“等靠要”思想，主動(dòng)作為，做到目標(biāo)、自我定位、發(fā)展思路、保障措施四個(gè)明確;做好應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)較長(zhǎng)時(shí)間低位運(yùn)行的準(zhǔn)備，做好打長(zhǎng)期戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備，盡早徹底轉(zhuǎn)型;注重謀劃創(chuàng)新引領(lǐng)，提高轉(zhuǎn)型的質(zhì)量和效益，創(chuàng)造條件發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)等“四新”經(jīng)濟(jì)，培育創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè);調(diào)整結(jié)構(gòu)促進(jìn)轉(zhuǎn)型，加快培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，打造若干特色優(yōu)勢(shì)明顯、技術(shù)水平先進(jìn)、具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的替代產(chǎn)業(yè)集群;聚焦特殊困難地區(qū)，著力推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。其中，獨(dú)立工礦區(qū)、采煤沉陷區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展是實(shí)現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)，要用好用足國(guó)家政策，加快推動(dòng)困難地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

周建平表示，推動(dòng)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)充分利用各種有利條件，大力培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能、拓展新空間，并做好充足的思想準(zhǔn)備、政策儲(chǔ)備、風(fēng)險(xiǎn)防備，加快推進(jìn)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型。

“中國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型成就斐然，但未來(lái)需要調(diào)整，特別是面對(duì)新常態(tài)、新要求，需要進(jìn)行二次轉(zhuǎn)型?！眳堑钔⒄f(shuō)，雖然各資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)取得明顯的成效，但要徹底擺脫資源枯竭所帶來(lái)的影響，還清歷史欠賬，筑牢轉(zhuǎn)型根基，真正走上穩(wěn)定、和諧、可持續(xù)發(fā)展的道路，還需要5-10年的努力。目前國(guó)家的政策是清晰明確的，也是切實(shí)有效的，希望按照這種模式繼續(xù)支持資源枯竭型城市一段時(shí)間，使所有的資源型城市都能和其他城市一樣，無(wú)歷史欠賬，無(wú)后顧之憂。

吳殿廷認(rèn)為相比第一次轉(zhuǎn)型（2007-2016），第二次轉(zhuǎn)型（2016-），主要體現(xiàn)為面臨的形勢(shì)從資源枯竭，被動(dòng)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)為產(chǎn)能過(guò)剩，主動(dòng)轉(zhuǎn)型;轉(zhuǎn)型的領(lǐng)域：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型→經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型向社會(huì)轉(zhuǎn)型、全面轉(zhuǎn)型;轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)力由政府引導(dǎo)、企業(yè)主體變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)、企業(yè)主體;轉(zhuǎn)型方向從采掘業(yè)向加工制造業(yè)轉(zhuǎn)型：延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展接續(xù)、替代產(chǎn)業(yè)為主到淡化、甚至拋開原先的采掘業(yè)，跨越發(fā)展智能制造和現(xiàn)代文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè);國(guó)家支持的重點(diǎn)領(lǐng)域從資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、民生，硬環(huán)境到人力軟環(huán)境，觀念轉(zhuǎn)變，機(jī)制體制創(chuàng)新上來(lái)。

“在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)家資源、能源剛性擴(kuò)張需求與資源型城市多元發(fā)展目標(biāo)的矛盾趨于緩和，市場(chǎng)波動(dòng)和節(jié)能減排雙倒逼資源枯竭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！眲傉J(rèn)為這是資源枯竭型城市充分利用自身資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)、發(fā)揮政府調(diào)控、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行轉(zhuǎn)型的良機(jī)。她建議培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展;堅(jiān)持適度開采，延長(zhǎng)城市生命周期;提供公共物品，降低交易成本;金融支持，引入社會(huì)資本;生態(tài)治理，變廢為寶。

余建輝則建議細(xì)化分類指導(dǎo)政策，根據(jù)不同的城市資源類別、城市轉(zhuǎn)型的不同模式，采用差別化的政策扶持，才能夠?qū)ΠY下藥，徹底解決資源枯竭城市的轉(zhuǎn)型問(wèn)題;建立可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，資源枯竭城市的轉(zhuǎn)型，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看主要是體制機(jī)制問(wèn)題?！度珖?guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》（國(guó)發(fā)〔2013〕45號(hào)）提出構(gòu)建五大長(zhǎng)效機(jī)制，這對(duì)資源枯竭城市的轉(zhuǎn)型來(lái)講十分重要，也是長(zhǎng)效機(jī)制體制構(gòu)建的核心方向。

編輯/韓靜