權(quán)力清單制度與現(xiàn)代醫(yī)院管理制度建設(shè)

劉立煌，李靜，別鳳賽，李樹(shù)峰，王晴

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立并處于加快完善階段，“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的新定位引發(fā)了政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)[1]，如何合理清晰界定三者之間的關(guān)系，讓各方各司其責(zé)、良性互動(dòng)，以形成良好的治理格局成為了當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。在此背景下，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”[2]。

通過(guò)建立權(quán)力清單，對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行界定、規(guī)制、公開(kāi)，促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變，使政府角色定位更加符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，權(quán)力清單制度在推動(dòng)政府角色轉(zhuǎn)變的同時(shí)也促進(jìn)了市場(chǎng)、社會(huì)的角色轉(zhuǎn)變。而經(jīng)過(guò)十幾年的地方實(shí)踐總結(jié)，現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的核心恰是政府職能的轉(zhuǎn)變，以及政府、辦醫(yī)機(jī)構(gòu)、公立醫(yī)院、行業(yè)組織各方角色的合理制度安排，從這個(gè)角度看權(quán)力清單制度對(duì)建設(shè)現(xiàn)代醫(yī)院管理制度具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，有必要對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行探討。本文理論結(jié)合實(shí)踐，試圖探討權(quán)力清單制度對(duì)現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的作用和意義以及在實(shí)踐中存在的問(wèn)題。

1 權(quán)力清單制度的內(nèi)涵與功能

1.1 權(quán)力清單制度的內(nèi)涵 權(quán)力清單制度就是各級(jí)政府部門(mén)對(duì)現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行全面徹底梳理，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門(mén)現(xiàn)有行政職權(quán)目錄；在此基礎(chǔ)上，按照職權(quán)法定原則，對(duì)現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整，對(duì)沒(méi)有法定依據(jù)的應(yīng)及時(shí)取消，確有必要保留的，按程序辦理；按照簡(jiǎn)政放權(quán)原則，可下放給下級(jí)政府和部門(mén)的職權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)下放并做好承接工作；最后以公開(kāi)透明為原則，將除保密事項(xiàng)外確認(rèn)保留的行政職權(quán)，以清單形式將每項(xiàng)職權(quán)的名稱(chēng)、編碼、類(lèi)型、法律依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時(shí)在政府網(wǎng)站等載體公布[3]。

概括的說(shuō)權(quán)力清單制度就是以合法、合理、合時(shí)、合需、公開(kāi)、問(wèn)責(zé)為原則[4-7]，全面清理政府部門(mén)的現(xiàn)有行政職權(quán)，圍繞形成切實(shí)有效、法定應(yīng)有的權(quán)力清單而實(shí)施的一系列制度安排。

1.2 權(quán)力清單制度的功能 權(quán)力清單制度是我國(guó)地方政府有益實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)積累，從2004年河北邯鄲曬出全國(guó)首份“市長(zhǎng)權(quán)力清單”[8]，把權(quán)力曬在陽(yáng)光下以防范腐敗，到2014年國(guó)務(wù)院首次公開(kāi)“部門(mén)權(quán)力清單”[9]，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里以制約權(quán)力，讓政府部門(mén)“法無(wú)授權(quán)不可為”。十年磨一劍，從權(quán)力的“反腐劑”到“制度籠子”，從一紙清單到一項(xiàng)制度，權(quán)力清單的功能不斷豐富，在國(guó)家治理、政府行為、市場(chǎng)定位、社會(huì)角色、公民參與等方面都有其發(fā)揮作用之地。

通過(guò)依法清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)[5,10-11]，權(quán)力清單制度有助于推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、劃清部門(mén)權(quán)力界限、公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程、建立履職問(wèn)責(zé)制度，打造符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法治型、有限型、高效性、廉潔型、責(zé)任型、服務(wù)型政府[12]；在此基礎(chǔ)上，權(quán)力清單制度通過(guò)制約政府行政權(quán)力，管住政府這只看得見(jiàn)的手，減少不必要的行政審批，減少政府對(duì)市場(chǎng)主體及企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)度干預(yù)，以理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，確立市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，這正是全面深化改革的重點(diǎn)之核心；此外，權(quán)力清單制度通過(guò)劃清政府與社會(huì)的關(guān)系，有利于加快政社分開(kāi)，增強(qiáng)社會(huì)活力，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治，倒推培育公民社會(huì)，讓其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

簡(jiǎn)而言之，權(quán)力清單制度助推簡(jiǎn)政放權(quán)，以達(dá)到用政府權(quán)力的“減法”，去換取市場(chǎng)和社會(huì)活力的“加法”及“乘法”[13]。權(quán)力清單制度是理順及構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間新型關(guān)系的有力工具，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)[14]。

2 現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的基本內(nèi)涵與落地難點(diǎn)

2.1 現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的基本內(nèi)涵 伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的概念萌生于十九世紀(jì)末[15]，二十余年來(lái)，各界對(duì)其內(nèi)涵外延進(jìn)行了深入的研究，部分學(xué)者認(rèn)為其關(guān)鍵在于建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度，而有些學(xué)者認(rèn)為核心問(wèn)題是建立醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)，還有部分學(xué)者將視角聚焦于醫(yī)院內(nèi)部自主經(jīng)營(yíng)及精細(xì)化管理。目前學(xué)界普遍引用的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度定義是由饒克勤教授提出的，他認(rèn)為現(xiàn)代醫(yī)院管理制度是在新型的公共治理框架下形成的政府、所有者代表與醫(yī)院之間責(zé)任和權(quán)利關(guān)系的一系列制度安排,包括宏觀層面的政府治理制度、中觀層面的法人治理結(jié)構(gòu)和微觀層面的醫(yī)院內(nèi)部管理制度[16]。

圖1 現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的內(nèi)涵Figure 1 The connotation of modern hospitalmanagementsystem

2.2 現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的落地難點(diǎn) “現(xiàn)代醫(yī)院管理制度”的概念提出已有二十余年，國(guó)內(nèi)較早摸索且比較典型的試點(diǎn)城市有上海市、無(wú)錫市、深圳市、鎮(zhèn)江市、北京市，各地的實(shí)踐對(duì)現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的落實(shí)基本均從上述宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次入手并取得了一些探索進(jìn)展，但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些落地的難點(diǎn)。

在宏觀層面，主要存在“管”“辦”兩方的職責(zé)劃分不合理、不清晰等問(wèn)題。“管”“辦”職能劃分不合理，以申康為例，申康中心成立之初根據(jù)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)分離的原則，把能下放給醫(yī)院院長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力全部下放[17]，但是院長(zhǎng)去行政化不夠徹底，部分院長(zhǎng)仍由上海市委組織部、大學(xué)、軍隊(duì)任命，同時(shí)醫(yī)院的年底決算仍由財(cái)政局完成而非申康中心，人事權(quán)的下放、分裂以及財(cái)權(quán)的缺乏導(dǎo)致申康中心對(duì)公立醫(yī)院的管理能力顯得不足。

“管”“辦”職能劃分不清晰，以鎮(zhèn)江市和無(wú)錫市為例，鎮(zhèn)江市未建立專(zhuān)門(mén)的公立醫(yī)院專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)未分離，政府、衛(wèi)生行政部門(mén)、集團(tuán)醫(yī)院的責(zé)權(quán)利未完全明確，“九龍治水”的現(xiàn)象仍然存在 ；集團(tuán)功能定位不明確，理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)作用發(fā)揮并不明顯[18]。無(wú)錫市衛(wèi)生行政部門(mén)和市醫(yī)管中心的職能雖然在文件中作出明確界定，經(jīng)過(guò)十年磨合雙方職能定位也基本確立，但是各地對(duì)“管辦分離”概念和內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)存在差異，且在實(shí)際操作中很難完全劃分清楚，尤其是市醫(yī)管中心負(fù)責(zé)舉辦三級(jí)公立醫(yī)院，而二級(jí)公立醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)仍由無(wú)錫市衛(wèi)生行政部門(mén)管理，在很多職能上易交叉、重疊、重合，所以?xún)烧叩穆毮軇澐纸缍ú⒎且资?，在職?zé)不清的情況下易造成無(wú)所適從、多頭管理和重復(fù)管理[19-20]。

在中觀層面，辦醫(yī)主體和醫(yī)院職責(zé)劃分不明確，主要原因是公立醫(yī)院公法人地位不明確，導(dǎo)致所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界不清晰。我國(guó)公立醫(yī)院法人地位既不同于傳統(tǒng)的公法人地位，也未確立國(guó)外公益法人的私法人地位，這使政府作為出資人與醫(yī)院的權(quán)力邊界不清，出資人沒(méi)有到位，而院長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)者權(quán)力不充分，但同時(shí)又不恰當(dāng)?shù)負(fù)碛胁糠殖鲑Y人權(quán)力，內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重。所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界不清，兩者缺位、越位、不到位情況并存。

3 權(quán)力清單制度對(duì)建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的意義及現(xiàn)存問(wèn)題

3.1 權(quán)力清單制度為“管辦分開(kāi)、政事分離”提供了制度保障 從上述分析看，現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的實(shí)踐與理論仍存在較大差距，主要問(wèn)題集中在宏觀、中觀的治理體制機(jī)制方面，體現(xiàn)在管辦是否“分得開(kāi)”，分開(kāi)后管辦兩個(gè)體系是否“立得住”，辦醫(yī)機(jī)構(gòu)和醫(yī)院之間的權(quán)力分配是否合理。依據(jù)職權(quán)法定、責(zé)權(quán)對(duì)等原則厘清“管”、“辦”各方的職責(zé)權(quán)限是理順體制機(jī)制、著陸現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的關(guān)鍵[21]，“管辦分離”能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于分清各自的權(quán)力和責(zé)任[22]，為達(dá)到改革的目的，不論是“管辦分離”還是“管辦一體”都必須在職能和機(jī)構(gòu)上分得清、理得明[23]。

權(quán)力清單制度對(duì)現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的意義正在于其為各方職責(zé)的清晰合理劃分提供了一個(gè)實(shí)踐工具，為管辦分開(kāi)和政事分開(kāi)提供制度保障，從而為公立醫(yī)院改革創(chuàng)造良好的外部治理環(huán)境。通過(guò)建立管醫(yī)主體和辦醫(yī)主體的權(quán)力清單，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確衛(wèi)生行政部門(mén)“規(guī)劃、準(zhǔn)入、監(jiān)管”的社會(huì)管理職能，以及保障基本公共衛(wèi)生的社會(huì)公共服供職能，確定辦醫(yī)主體“管人、管事、管資產(chǎn)”的出資人職能；同時(shí)權(quán)力清單制度還能為辦醫(yī)主體和公立醫(yī)院理清關(guān)系，明確辦醫(yī)主體引導(dǎo)、評(píng)價(jià)、考核的“掌舵人”角色，給予公立醫(yī)院管理層充分的自主管理權(quán)；因此，落實(shí)好權(quán)力清單制度，是推進(jìn)“管辦分開(kāi)、政事分離”的前提基礎(chǔ)。

3.2 地方衛(wèi)生行政部門(mén)的權(quán)力清單制度落實(shí)情況良莠不齊 可以看出，權(quán)力清單制度對(duì)現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的落地具有重要意義。但是，在實(shí)踐中，由于權(quán)力清單制度的法律屬性、合法制定程序仍未明確、各方對(duì)其認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一等原因，導(dǎo)致權(quán)力清單制度在實(shí)踐中推進(jìn)遭遇阻力。

圖2 權(quán)力清單在現(xiàn)代醫(yī)院管理制度建設(shè)中的角色Figure 2 The role of power liston the construction of modern hospital managementsystem

自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，全國(guó)各省各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)均開(kāi)始了部門(mén)權(quán)力清單制度的梳理制定，通過(guò)統(tǒng)計(jì)全國(guó)各省衛(wèi)生計(jì)生委員會(huì)在官方網(wǎng)站上公布的權(quán)力清單，可以發(fā)現(xiàn)各地對(duì)權(quán)力清單制度的認(rèn)識(shí)尚不清晰統(tǒng)一。雖然各地將行政職能基本分為行政許可、行政確認(rèn)、行政強(qiáng)制、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政監(jiān)督、行政檢查、行政處罰、行政裁決九項(xiàng)再加上一項(xiàng)其他權(quán)力共十類(lèi)，但是各省得權(quán)力清單異質(zhì)性較大，不僅體現(xiàn)在數(shù)量上也體現(xiàn)在內(nèi)容上，數(shù)量上，梳理出權(quán)力項(xiàng)數(shù)最多的北京市，共707項(xiàng)，少的如云南省，只公布了14項(xiàng)，而在梳理的內(nèi)容上，大部分省有8～9項(xiàng)，少的如山東、貴州、青海只有5項(xiàng)，而云南省只公布了行政許可一項(xiàng)。

權(quán)力清單是政府部門(mén)的“法定應(yīng)有”職能，具有全面性、公開(kāi)性、合法性等特征，現(xiàn)實(shí)中很多省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)權(quán)力清單的認(rèn)識(shí)不到位，沒(méi)有梳理全部的職能，或者梳理了而沒(méi)有公開(kāi)，或是僅僅做了梳理，而沒(méi)有對(duì)部門(mén)的職能按照“放管服”、構(gòu)建現(xiàn)代醫(yī)院管理制度而進(jìn)行調(diào)整?？偠灾?，目前各省省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)權(quán)力清單制度的認(rèn)識(shí)還不到位，目前公布的權(quán)力清單與囊括了“法定應(yīng)有職能”權(quán)力清單尚有一定距離。

4 討論與建議

4.1 權(quán)力清單制度是現(xiàn)代醫(yī)院管理制落地的關(guān)鍵抓手 現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的目的是構(gòu)建一個(gè)符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的醫(yī)院治理生態(tài)，使得公立醫(yī)院有目標(biāo)地自主經(jīng)營(yíng)、民營(yíng)醫(yī)院有監(jiān)管地充分發(fā)展，其核心是政府、辦醫(yī)主體、醫(yī)院、行業(yè)組織的角色轉(zhuǎn)變、職能配置優(yōu)化，而權(quán)力清單制度的落實(shí)是各方角色轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，因此權(quán)力清單制度是現(xiàn)代醫(yī)院管理制度落地的重要抓手。各地衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到其作用，以政府簡(jiǎn)政放權(quán)、部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管、醫(yī)院自主經(jīng)營(yíng)的原則，加快制訂衛(wèi)生行政部門(mén)和辦醫(yī)主體之間、辦醫(yī)主體和公立醫(yī)院、政府和行業(yè)組織學(xué)會(huì)之間的權(quán)力清單制度，讓各方各司其職，方能推進(jìn)管辦分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，為公立醫(yī)院內(nèi)部管理提供充分的空間，為民營(yíng)醫(yī)院提供規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境，為醫(yī)療行業(yè)提供良好的風(fēng)氣。

4.2 衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)重視并落實(shí)權(quán)力清單制度的建設(shè) 各地在落實(shí)權(quán)力清單制度方面呈現(xiàn)出良莠不齊的現(xiàn)狀，一方面很大程度是因?yàn)闆](méi)有充分認(rèn)識(shí)到權(quán)力清單制度的現(xiàn)實(shí)意義，特別是對(duì)建設(shè)現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的作用；另一方面，衛(wèi)生行政部門(mén)還未充分理解權(quán)力清單制度對(duì)政府劃清職責(zé)界限的意義，目前各部門(mén)的職能主要通過(guò)“三定方案”確定，但是其中對(duì)于科室職能的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)于需要部門(mén)間協(xié)同合作的任務(wù)也沒(méi)有明確哪些部門(mén)主管、哪些部門(mén)協(xié)助，容易導(dǎo)致?tīng)?zhēng)權(quán)和互相推諉，不利于發(fā)揮行政合力，此外“三定方案”缺乏一個(gè)完善的“權(quán)責(zé)”體系，行政學(xué)理論認(rèn)為，行政職位、職務(wù)、職權(quán)與職責(zé)是相互統(tǒng)一的，一定的權(quán)力對(duì)應(yīng)一定的責(zé)任，也就是說(shuō)權(quán)責(zé)應(yīng)該對(duì)等，缺乏“權(quán)責(zé)體系”也容易導(dǎo)致互相推諉。因此應(yīng)盡快落實(shí)權(quán)力清單制度，理清各部門(mén)的合理合法權(quán)責(zé)，推進(jìn)政府治理理念和方式的轉(zhuǎn)變，為構(gòu)建現(xiàn)代醫(yī)院管理制度提供一個(gè)良好的外部環(huán)境。

表1 全國(guó)各省省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)權(quán)力清單實(shí)施現(xiàn)狀

4.3 應(yīng)在國(guó)家層面盡快明確權(quán)力清單制度的法律屬性 權(quán)力清單制度源自基層政府通過(guò)創(chuàng)新實(shí)踐的總結(jié)，而后各地效仿推廣取得一定成效后，最后由中央政府正式提出的一項(xiàng)“自我改革”式制度。其實(shí)踐屬性較強(qiáng)，但在國(guó)家層面其法律屬性尚未明確，也導(dǎo)致各地在制定權(quán)力清單的時(shí)候沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的程序，一般而言是政府部門(mén)進(jìn)行自我梳理而后上報(bào)編辦部門(mén)進(jìn)行審核，但是這樣的程序缺乏人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)，使權(quán)力清單制度的法律屬性及效力收到質(zhì)疑。如果權(quán)力清單缺乏法律效力，其對(duì)于政府行政權(quán)力的規(guī)范、辦醫(yī)主體及行業(yè)組織職能的保障效果將名存實(shí)亡，其對(duì)重新構(gòu)建現(xiàn)代醫(yī)院治理生態(tài)的功能也將是“紙上談兵”。因此，在依法治國(guó)的理念下，應(yīng)盡快在國(guó)家層面確定權(quán)力清單制度的法律屬性，使其從制度保障變成法律保障，從而更好在政府“放管服”的行政體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代醫(yī)院管理制度等社會(huì)事業(yè)單位體制改革方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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