人大代表作用發(fā)揮的若干問(wèn)題研究

充分發(fā)揮代表作用，是人大工作的永恒主題。近年來(lái)，中央和全國(guó)人大對(duì)做好人大代表工作作出一系列重大決策部署。為貫徹落實(shí)中央要求和有關(guān)法律法規(guī)精神，使人大代表更好地依法履職、發(fā)揮作用，本課題組以本市人大代表為主要對(duì)象，就人大代表作用發(fā)揮問(wèn)題開(kāi)展了深入調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近幾屆來(lái)，在市委和市人大常委會(huì)黨組的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，本市在發(fā)揮人大代表作用方面呈現(xiàn)出良好態(tài)勢(shì)：一是由市人大常委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門分工負(fù)責(zé)、代表工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市與區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大上下聯(lián)動(dòng)、代表踴躍參與的代表工作格局基本形成；二是規(guī)范、保障代表作用發(fā)揮的地方性法規(guī)和工作制度不斷健全；三是代表聯(lián)系人民群眾的渠道日益暢通；四是市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)有序推進(jìn)，這些都為代表作用的有效發(fā)揮奠定了良好基礎(chǔ)，但仍有一些問(wèn)題需在實(shí)踐中不斷完善。

一、制約人大代表作用發(fā)揮的主要問(wèn)題

從代表履職能力看，人大代表的總體素質(zhì)較高、能力較強(qiáng)，但由于代表職務(wù)和本職崗位要求的差異性，決定了代表履職必然要經(jīng)歷一段角色轉(zhuǎn)變期與學(xué)習(xí)適應(yīng)期，這就凸顯了代表履職學(xué)習(xí)的重要性。而目前的學(xué)習(xí)模式還不同程度地存在同質(zhì)化、程式化、靜態(tài)化等問(wèn)題，不能很好地適應(yīng)不同代表對(duì)于履職能力和需求的差異化要求。

從代表履職的平臺(tái)渠道和服務(wù)保障看，本市相關(guān)法規(guī)制度日益完備，但在執(zhí)行、落實(shí)過(guò)程中還存在不夠到位的現(xiàn)象，未能完全激發(fā)代表履職的內(nèi)在動(dòng)力。如，代表持證視察、約見(jiàn)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、詢問(wèn)等部分法定權(quán)利在實(shí)踐中落實(shí)得不夠到位；代表的提名單位、選舉單位、所在單位，以及市、區(qū)、街鎮(zhèn)代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)代表履職支撐的合力不夠到位，“各自為戰(zhàn)”現(xiàn)象依然存在；“一府兩院”辦理代表建議的認(rèn)真程度有待提高，提供代表履職所需的信息不夠到位，導(dǎo)致“信息不對(duì)稱”的情況較為普遍；代表履職監(jiān)督管理制度相對(duì)滯后，對(duì)代表發(fā)揮作用的激勵(lì)和約束不夠到位等。

從各方對(duì)代表作用的認(rèn)識(shí)看，有的代表僅僅把代表身份看成一種榮譽(yù)，在本職工作和代表職務(wù)發(fā)生矛盾時(shí)不能完全做到依法優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)；代表所在單位、人大及“一府兩院”有關(guān)部門對(duì)代表地位作用的認(rèn)識(shí)也有待進(jìn)一步深化；還有部分群眾對(duì)代表反映民意的方式不了解，導(dǎo)致對(duì)代表履職的獲得感不強(qiáng)。

二、對(duì)策與建議

（一）積極推進(jìn)代表工作機(jī)構(gòu)建設(shè)

建議將常委會(huì)代表工委改為市人大專門委員會(huì)，從而更好地發(fā)揮在代表議案建議辦理、閉會(huì)期間活動(dòng)組織、履職服務(wù)保障等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。在人員組成配備上，可參照市人大法制委的模式，由其他各委員會(huì)安排1名委員兼任代表委員會(huì)委員，便于形成代表工作合力。

（二）全面加強(qiáng)代表履職學(xué)習(xí)

代表對(duì)履職學(xué)習(xí)的需求是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，必須改變以往“初任學(xué)習(xí)定終身”的觀念，根據(jù)代表的專長(zhǎng)、履職需求以及一屆內(nèi)代表的能力成長(zhǎng)的實(shí)際情況，從“五個(gè)完善”著手，形成分階段、有重點(diǎn)、循序漸進(jìn)的體系化學(xué)習(xí)模式。

一是完善形式內(nèi)容。做到“七個(gè)結(jié)合”：即初任學(xué)習(xí)與日常學(xué)習(xí)相結(jié)合；形勢(shì)任務(wù)學(xué)習(xí)與履職實(shí)務(wù)學(xué)習(xí)相結(jié)合；政治理論學(xué)習(xí)與法律法規(guī)學(xué)習(xí)相結(jié)合；必修與專題選修相結(jié)合；請(qǐng)進(jìn)來(lái)與走出去相結(jié)合；傳統(tǒng)講課式教學(xué)與案例情景式教學(xué)相結(jié)合；代表當(dāng)學(xué)生與代表當(dāng)老師相結(jié)合。二是完善組織模式。“明需求”，在制定履職學(xué)習(xí)大綱時(shí)，事先征求代表意見(jiàn)?！肮餐七M(jìn)”，充分發(fā)揮市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)人大及其相關(guān)部門在組織代表履職學(xué)習(xí)方面的積極性，引導(dǎo)代表自主學(xué)習(xí)，幾方面共同推進(jìn)?！昂笤u(píng)估”，每年履職學(xué)習(xí)結(jié)束后，請(qǐng)參與的代表進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)意見(jiàn)。三是完善學(xué)習(xí)手段。充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，增加網(wǎng)上履職學(xué)習(xí)等方式。四是完善剛性要求。建議對(duì)代表每年參加履職學(xué)習(xí)和各級(jí)人大及其相關(guān)部門每年組織代表履職學(xué)習(xí)都有剛性、量化的要求。五是完善機(jī)構(gòu)建設(shè)。關(guān)心重視各級(jí)人大培訓(xùn)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，配齊配強(qiáng)工作力量。

（三）重視履職平臺(tái)渠道建設(shè)

應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)揮四大平臺(tái)的作用，為代表履職提供更好的平臺(tái)，創(chuàng)造更好的條件。

一是進(jìn)一步做實(shí)人民代表大會(huì)會(huì)議的平臺(tái)，通過(guò)激活人代會(huì)的立法、詢問(wèn)等職能，擴(kuò)大人大代表發(fā)揮作用的廣度。建議在聽(tīng)取政府工作報(bào)告后，結(jié)合其中重點(diǎn)內(nèi)容和代表關(guān)心的重大問(wèn)題舉行專題詢問(wèn)會(huì)，也可以在目前專題審議中增加專題詢問(wèn)環(huán)節(jié)。二是進(jìn)一步完善代表參與常委會(huì)和專委會(huì)工作的平臺(tái)，以建立代表專業(yè)小組為契機(jī)，深化代表參與常委會(huì)和專委會(huì)工作的深度。建議適時(shí)將代表專業(yè)小組的相關(guān)規(guī)定寫入本市地方性法規(guī)；建議增加代表列席常委會(huì)會(huì)議的人數(shù)和積極推進(jìn)網(wǎng)上（手機(jī)APP）列席，更加重視代表列席會(huì)議發(fā)表意見(jiàn)建議的采納和處理。三是進(jìn)一步規(guī)范代表小組活動(dòng)的平臺(tái)，對(duì)各區(qū)開(kāi)展市代表小組活動(dòng)加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，增強(qiáng)代表與原選舉單位之間聯(lián)系的效度。四是進(jìn)一步改進(jìn)代表聯(lián)系人民群眾的平臺(tái)，適當(dāng)增加聯(lián)系頻次，將聽(tīng)取意見(jiàn)的范圍由社區(qū)居民拓寬至駐在本選區(qū)的單位等更多方面，把代表下社區(qū)收集匯總上來(lái)的意見(jiàn)納入代表建議同等管理。有條件的基層還可安排代表?yè)?dān)任社區(qū)民情聯(lián)絡(luò)員，也可以探索社區(qū)主動(dòng)約見(jiàn)代表等制度，增強(qiáng)代表聯(lián)系人民群眾的密度。

（四）提升服務(wù)保障水平

應(yīng)當(dāng)看到，絕大部分代表并不缺乏履職的熱情和智慧，缺的往往是足夠的支撐和保障。為使代表履職時(shí)更有方便感和成就感，必須多措并舉，切實(shí)提高服務(wù)保障水平。

一是市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)注重思想引領(lǐng)，完善制度建設(shè)，加強(qiáng)代表履職的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和信息平臺(tái)建設(shè)，為代表知情明政、更好履職提供必要的信息。建議參照浙江省模式，構(gòu)建全市一體化的代表履職平臺(tái)，讓全市人民、各級(jí)人大代表、各級(jí)人大工作人員和各級(jí)“一府兩院”相關(guān)人員都使用同一個(gè)履職平臺(tái)。二是代表提名單位應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更重要的作用，建議建立市人大常委會(huì)有關(guān)部門與代表提名單位聯(lián)系溝通的機(jī)制，每年安排一至二次定期溝通，共同協(xié)助代表履行好職責(zé)，把對(duì)本系統(tǒng)代表履職的關(guān)心支持程度作為該系統(tǒng)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)崗位考核的重要內(nèi)容之一。三是“一府兩院”有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)向市人大代表報(bào)告專項(xiàng)工作，聽(tīng)取意見(jiàn)建議，接受詢問(wèn)和約見(jiàn)，讓代表更早、更多、更深入地了解政府工作，參與到公共決策的過(guò)程中來(lái)。加強(qiáng)代表議案建議辦理力度，探索市政府及各部門負(fù)責(zé)人帶頭辦理代表建議制度。四是街道人大工委應(yīng)在代表聯(lián)系人民群眾方面發(fā)揮更大作用，本市各區(qū)已有一些有益的嘗試，如，靜安區(qū)人大常委會(huì)黨組專門下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)街鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確在街道人大工委下設(shè)辦公室和若干代表專業(yè)小組，由一名正科級(jí)實(shí)職干部擔(dān)任辦公室主任。又如，楊浦區(qū)五角場(chǎng)街道探索為代表配備集體履職助手的做法，成立了一支50人左右的人大工作志愿者隊(duì)伍。建議適時(shí)就街道人大工委工作召開(kāi)推進(jìn)交流會(huì)，進(jìn)一步形成可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

（五）切實(shí)強(qiáng)化對(duì)代表履職的管理監(jiān)督

建議市人大常委會(huì)黨組根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)文件，盡快研究出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)市人大代表履職管理的工作意見(jiàn)，報(bào)市委同意后轉(zhuǎn)發(fā)，重點(diǎn)建立健全五項(xiàng)工作機(jī)制：一是代表選前告知和承諾機(jī)制。建議在候選人提名推薦階段，由提名單位黨組織出面找代表候選人初步人選談話，詳盡告知代表的法定權(quán)利和義務(wù)，以及當(dāng)選代表后的履職要求，在此基礎(chǔ)上，由人選本人決定是否愿意接受推薦，并作出書面承諾。二是代表履職評(píng)價(jià)機(jī)制。建議根據(jù)代表出席人代會(huì)、參加視察調(diào)研、履職學(xué)習(xí)、提交議案建議、下社區(qū)、向原選舉單位報(bào)告履職情況等的綜合情況，根據(jù)法定性和重要程度，量化代表的履職成績(jī)。每年形成一份履職成績(jī)單提供給代表的提名單位；每屆形成一份總成績(jī)單，作為提名連任代表的重要依據(jù)。三是履職積極代表激勵(lì)機(jī)制。建議每年按一定比例評(píng)選優(yōu)秀的代表議案和建議，并組織一定形式的交流研討，以更好激發(fā)代表的履職熱情。同時(shí)，將現(xiàn)有的每屆末開(kāi)展履職積極代表評(píng)選改為每屆評(píng)選兩次履職積極代表，在屆中增加一次評(píng)選，并組織經(jīng)驗(yàn)交流，以起到示范帶動(dòng)作用。此外，建議建立致函表?yè)P(yáng)制度。向每年獲選優(yōu)秀議案建議和履職積極代表的提名單位和所在單位分別致函感謝。四是代表履職情況公開(kāi)機(jī)制。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)代表報(bào)告履職情況工作“全覆蓋”，全體代表在一屆內(nèi)至少口頭或書面報(bào)告一次履職情況，有條件的可以將參加對(duì)象擴(kuò)大至全體區(qū)人大代表，也可以在聽(tīng)取報(bào)告的同時(shí)增加評(píng)議環(huán)節(jié)；除涉及國(guó)家機(jī)密的議案建議外，盡快實(shí)現(xiàn)代表議案和建議的“全公開(kāi)”；逐步實(shí)現(xiàn)代表履職情況的“全透明”，向人民群眾公開(kāi)代表履職的情況。五是履職不積極代表督促提醒和退出機(jī)制。建議市人大常委會(huì)黨組對(duì)履職不積極的代表，應(yīng)當(dāng)明確由有關(guān)部門及時(shí)對(duì)本人給予約談提醒，一段時(shí)間后仍不改觀的，應(yīng)當(dāng)致函告知代表提名單位，請(qǐng)其督促代表積極履職；對(duì)極個(gè)別經(jīng)提醒督促仍未達(dá)到基本履職要求的，應(yīng)當(dāng)要求其辭去代表職務(wù)。