日美如何監(jiān)管預(yù)付消費(fèi)

卡薛亮

在國(guó)外，預(yù)付消費(fèi)卡一般被稱(chēng)為預(yù)付卡（prepaidcard），指的是通過(guò)預(yù)先付費(fèi)充值從而具備一定金額價(jià)值的卡片型有價(jià)證券，賦予消費(fèi)者從商家那里獲得商品或服務(wù)的權(quán)利。

預(yù)付卡一般具有以下三個(gè)特征：一是消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)商品（或服務(wù)）之前需購(gòu)買(mǎi)以電磁形式記錄一定使用價(jià)值的卡；二是在消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)商品（或服務(wù)）時(shí)購(gòu)買(mǎi)金額的數(shù)值能從電磁記錄中減去；三是預(yù)付卡與使用者之間的關(guān)系一般并不綁定，作為一種無(wú)記名證券而具有流通性。

預(yù)付卡與現(xiàn)金結(jié)算相比的優(yōu)勢(shì)在于：一方面，發(fā)行者可在卡內(nèi)余額被用完之前使用資金，且無(wú)需為小額結(jié)算準(zhǔn)備找零或是清點(diǎn)硬幣；另一方面，使用者無(wú)需隨身攜帶零錢(qián)，卡片更方便攜帶，且能通過(guò)卡片享受到優(yōu)惠或是積分返現(xiàn)。

但是，預(yù)付卡的良性使用和流通，不能少了法律的監(jiān)管。本文梳理了日本和美國(guó)針對(duì)預(yù)付卡進(jìn)行管制的法律制度情況。

日本的預(yù)付卡法律制度

日本最早的預(yù)付卡是1982年由原先的電電公社發(fā)行的電話(huà)卡。日本先是在1989年實(shí)施“關(guān)于管制預(yù)付款式憑證等的法律”，該法也被稱(chēng)為預(yù)付卡法，并由此形成了五大基本制度：申報(bào)登記制度、地位繼承制度、保證金制度、監(jiān)督制度和發(fā)行協(xié)會(huì)制度。2010年，預(yù)付卡法被“關(guān)于資金結(jié)算的法律”（以下稱(chēng)資金結(jié)算法）取代。該法規(guī)定，在通常情況下，預(yù)付卡發(fā)行主體必須向政府提出申報(bào)或申請(qǐng)，并承擔(dān)法律規(guī)定義務(wù)。不過(guò)，日本交通機(jī)構(gòu)發(fā)行的多次乘車(chē)券等由其他制度另行管制，高速公路卡等由特殊法人發(fā)行的預(yù)付卡也不適用該法律。此外，日本還制定了相應(yīng)配套的預(yù)付卡交易標(biāo)準(zhǔn)條款以及加盟店標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章等。

日本預(yù)付卡的定義：資金結(jié)算法規(guī)定，預(yù)付卡指發(fā)行者發(fā)行，消費(fèi)者同意支付對(duì)價(jià)購(gòu)買(mǎi)，通過(guò)票證、電子或其他方式記載有金額、商品或服務(wù)，并能兌付的產(chǎn)品，包括紙質(zhì)、磁條卡、IC卡等形式。

日本預(yù)付卡的分類(lèi)：資金結(jié)算法規(guī)定，按發(fā)行和兌現(xiàn)方式分兩大類(lèi)：?jiǎn)斡猛绢A(yù)付卡（自家發(fā)行型）和多用途預(yù)付卡（第三者發(fā)行型）。前者指僅能在發(fā)行者處使用的預(yù)付卡。后者指可在發(fā)行者以外的商品、服務(wù)等提供者處使用的預(yù)付卡，消費(fèi)者使用后，再由發(fā)行者和特約商戶(hù)結(jié)算。

日本的預(yù)付卡登記制度：資金結(jié)算法規(guī)定，對(duì)單用途預(yù)付卡實(shí)行事后報(bào)告制度，對(duì)多用途預(yù)付卡實(shí)行事前登記制度。申報(bào)與登記都法定由日本內(nèi)閣總理大臣（實(shí)際授權(quán)金融廳長(zhǎng)官處理，由于日本特殊的金融監(jiān)管體制，部分職權(quán)金融廳又委托財(cái)務(wù)省在各地的財(cái)務(wù)局長(zhǎng)或支局長(zhǎng)受理，因此以下稱(chēng)政府）受理。單用途預(yù)付卡事后報(bào)告制度包括兩個(gè)部分：一是基準(zhǔn)日余額申報(bào)制度，指在每年3月31日和9月30日，若發(fā)行的預(yù)付卡未使用金額超過(guò)1000萬(wàn)日元（大約相當(dāng)于60萬(wàn)人民幣），發(fā)行者必須在該時(shí)間點(diǎn)次日之后兩個(gè)月內(nèi)，將發(fā)行情況報(bào)告政府；二是對(duì)已申報(bào)的單用途預(yù)付卡發(fā)行者，出現(xiàn)前述申報(bào)內(nèi)容變更的，應(yīng)及時(shí)向政府報(bào)告。多用途預(yù)付卡只能由獲得政府批準(zhǔn)的法人發(fā)行，登記制度程序?yàn)椋荷暾?qǐng)—審查—登記—公開(kāi)。欲獲批準(zhǔn)的法人首先須遞交申請(qǐng)書(shū)。其次，政府對(duì)申請(qǐng)人資格進(jìn)行審查。審查內(nèi)容除了申請(qǐng)法人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力之外，還包括負(fù)責(zé)人行為能力、個(gè)人信用和守法情況等。只有通過(guò)嚴(yán)格審查符合要求的法人才予以登記。政府將登記文本公開(kāi)，以便民眾在消費(fèi)之前確認(rèn)發(fā)售者的合法身份。

日本的預(yù)付卡保證金制度：保證金寄存制度是日本預(yù)付卡管理的特色之一，目的是減少消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，保障預(yù)付卡所示債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。法律規(guī)定，每年3月31日和9月30日若發(fā)行的預(yù)付卡未使用金額超過(guò)1000萬(wàn)日元，發(fā)行者必須預(yù)先寄存余額數(shù)目一半以上的發(fā)行保證金，保管機(jī)構(gòu)為距離發(fā)行者總部最近的寄存所（一般為轄區(qū)內(nèi)的法務(wù)局）。預(yù)付卡所有者與預(yù)付卡有關(guān)的債權(quán)在發(fā)行保證金范圍內(nèi)優(yōu)先于其他債權(quán)人受清償。除了寄存之外，法律還允許發(fā)行者與第三者簽訂“保全契約”用來(lái)代替寄存，在必要時(shí)由第三者代為承擔(dān)繳付部分或全部保證金的義務(wù)。第三者必須是銀行、信用金庫(kù)、保險(xiǎn)公司、信托公司或其他有寄存能力的法定機(jī)關(guān)。

日本的虛擬貨幣交換業(yè)者登記制度：2016年5月25日，日本國(guó)會(huì)通過(guò)“為了應(yīng)對(duì)信息通信技術(shù)進(jìn)展等環(huán)境變化而修正銀行法等部分內(nèi)容的法律”，并于2017年4月1日正式施行。該修正法案進(jìn)一步明確了虛擬貨幣在資金結(jié)算法中的法律地位，明確了虛擬貨幣和虛擬貨幣交換業(yè)的定義，確立了虛擬貨幣交換業(yè)者的內(nèi)閣總理大臣（政府）登記制度，并對(duì)信息安全管理、保護(hù)使用者、與爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)的合同義務(wù)等業(yè)務(wù)層面，賬簿文件制作和保存、報(bào)告撰寫(xiě)和提交、政府訪(fǎng)問(wèn)檢查等監(jiān)督層面作了規(guī)定。

此外，資金結(jié)算法還對(duì)預(yù)付卡的監(jiān)督制度、認(rèn)定資金決算事業(yè)者協(xié)會(huì)、預(yù)付卡的票面記載事項(xiàng)，預(yù)付卡企業(yè)的分拆合并、退出市場(chǎng)、清算程序，預(yù)付卡的贖回手續(xù)等諸多問(wèn)題作了詳細(xì)規(guī)定。

美國(guó)的預(yù)付卡法律制度

美國(guó)是使用預(yù)付卡的先行者，1976年就在地鐵交通系統(tǒng)開(kāi)始使用預(yù)付卡。預(yù)付卡在美國(guó)各州的管制不盡相同。美國(guó)雖然沒(méi)有在國(guó)家法律層面上針對(duì)預(yù)付卡發(fā)行設(shè)定必要的資格條件，也沒(méi)針對(duì)預(yù)付卡持有人設(shè)定特定的保護(hù)措施，但是有些州法律還是對(duì)發(fā)行條件作了嚴(yán)格限制，并規(guī)定了在發(fā)行主體破產(chǎn)時(shí)對(duì)預(yù)付卡持有人實(shí)行保護(hù)。

美國(guó)預(yù)付卡的定義和分類(lèi)：在美國(guó)，預(yù)付卡并沒(méi)有權(quán)威的定義，一般認(rèn)為廣泛涵蓋了各種無(wú)獨(dú)立對(duì)應(yīng)賬戶(hù)的儲(chǔ)值卡。從使用領(lǐng)域看，除了各種單用途卡之外，還包括禮品卡、薪水卡、青少年卡等多用途卡。從發(fā)行方式上看，美國(guó)的預(yù)付卡主要分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是業(yè)務(wù)主體自行發(fā)行的封閉型或私人型預(yù)付卡，另一類(lèi)是通過(guò)支付卡公司（或金融機(jī)構(gòu)）發(fā)行的開(kāi)放型或品牌型預(yù)付卡。

美國(guó)預(yù)付卡的法律管制：目前美國(guó)關(guān)于預(yù)付卡并無(wú)專(zhuān)門(mén)法律或法規(guī)，而是通過(guò)多部相關(guān)聯(lián)邦法律或州法律從多方面共同施加影響來(lái)進(jìn)行規(guī)制的，而且由于立法的模糊性，某些法律對(duì)于預(yù)付卡是否適用仍存在爭(zhēng)議。相關(guān)法律中主要有三部聯(lián)邦法：聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法、E規(guī)則、2009年的信用卡問(wèn)責(zé)及信息披露法；兩部州法：無(wú)主財(cái)產(chǎn)法和資金劃撥主體法。

適用聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法的前提是預(yù)付卡的系統(tǒng)資金寄存在有聯(lián)邦保險(xiǎn)的存款機(jī)構(gòu)中，預(yù)付卡所示資金應(yīng)被看作“存款”。一旦確立了預(yù)付卡的存款性質(zhì)，會(huì)產(chǎn)生兩方面的法律效果。一方面銀行或存款機(jī)構(gòu)對(duì)于預(yù)付卡賬戶(hù)資金有了定期審計(jì)、上報(bào)和按比例繳納保費(fèi)的義務(wù)，同時(shí)銀行本身也必須受聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)管。另一方面，發(fā)卡機(jī)構(gòu)或持卡人便當(dāng)然獲得了存款保險(xiǎn)受益人的權(quán)利。

E規(guī)則是1978年電子資金劃撥法的施行法。就通過(guò)電子系統(tǒng)轉(zhuǎn)移資金的行為，電子資金劃撥法和E規(guī)則首次建立起了規(guī)范的法律框架。此框架涵蓋了很大部分的支付活動(dòng)，包括ATM交易、借記卡交易、ACH電子轉(zhuǎn)賬、直接存款和電話(huà)交易等。與此同時(shí)，E規(guī)則也給予用戶(hù)多種保護(hù)措施，包括報(bào)告書(shū)、收據(jù)、責(zé)任限額（指規(guī)定的最高賠償金額）和各種公開(kāi)制度等。根據(jù)E規(guī)則的適用范圍，其只對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)的賬戶(hù)進(jìn)行管理，而對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)以及商家發(fā)行預(yù)付卡不進(jìn)行管理。1996年美國(guó)國(guó)會(huì)曾考慮明確立法將E規(guī)則的適用延伸到預(yù)付卡，然而由于預(yù)付卡發(fā)行者以“保護(hù)新興產(chǎn)業(yè)”為由加以阻撓而未得到通過(guò)。2004年，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)提出E規(guī)則的修改法案來(lái)應(yīng)對(duì)預(yù)付卡。但在該修改提案中，監(jiān)管部門(mén)也只是提出對(duì)薪水卡歸入E規(guī)則的適用范圍進(jìn)行監(jiān)管。

在次貸危機(jī)后的2009年，美國(guó)頒布了信用卡問(wèn)責(zé)及信息披露法，該法案對(duì)E規(guī)則進(jìn)行了修訂，提出非銀行金融機(jī)構(gòu)和商家發(fā)行的預(yù)付卡必須明確標(biāo)注有效期，并進(jìn)行信息披露。該法案規(guī)定：禮品卡的有效期從發(fā)卡之日起或再充值之日起不得少于5年。此外，發(fā)卡機(jī)構(gòu)在禮品卡有效期內(nèi)必須提供免費(fèi)的服務(wù)電話(huà)，以供消費(fèi)者能夠和發(fā)卡機(jī)構(gòu)聯(lián)系。若發(fā)卡機(jī)構(gòu)有網(wǎng)站，也必須向消費(fèi)者公布。

與聯(lián)邦法不同，州法律主要作用在于防止由于持卡者的健忘、疏忽大意或者發(fā)卡者的不正當(dāng)行為所造成的損失。無(wú)主財(cái)產(chǎn)法就旨在保護(hù)那些忘記使用卡中余額的消費(fèi)者的利益。無(wú)人認(rèn)領(lǐng)財(cái)產(chǎn)的持有人在嘗試尋找所有者未果的情況下應(yīng)將此財(cái)產(chǎn)上交各州政府保管。美國(guó)各州對(duì)于無(wú)主財(cái)產(chǎn)移交期限的規(guī)定各有不同。由于對(duì)于無(wú)主財(cái)產(chǎn)法是否適用于所有預(yù)付卡有所爭(zhēng)議，一些州特地為了將預(yù)付卡包括在內(nèi)而通過(guò)了修正案，也有州明確將預(yù)付卡排除在外。

美國(guó)大約有45個(gè)州用資金劃撥法來(lái)管制為顧客提供支付業(yè)務(wù)的非銀行業(yè)者。該法對(duì)預(yù)付卡的管制主要有兩條：一是規(guī)定從經(jīng)許可的非銀行機(jī)構(gòu)收到消費(fèi)款起到此款項(xiàng)被支付為止，其用途應(yīng)受到嚴(yán)格限定，一些州要求未被持卡人使用的資金應(yīng)100%用于高度安全的投資中；二是規(guī)定經(jīng)許可的非銀行機(jī)構(gòu)與其分店、代理點(diǎn)、經(jīng)銷(xiāo)點(diǎn)的關(guān)系，有些州規(guī)定在代理點(diǎn)收到顧客的資金之后應(yīng)在特定時(shí)間內(nèi)將款項(xiàng)匯至上級(jí)經(jīng)許可的非銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行保存。

此外，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行還于2010年制定“禮品卡規(guī)則”，對(duì)于禮品卡休眠費(fèi)、不激活或服務(wù)費(fèi)的收取進(jìn)行了嚴(yán)格限制。 （作者系上海圖書(shū)館<上海科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所>助理研究員）