我國(guó)地方政府公共危機(jī)決策能力提升研究

周永新

摘要：進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，受國(guó)內(nèi)外各種因素影響，我國(guó)公共危機(jī)事件日益增多，嚴(yán)重威脅社會(huì)和諧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，作為公共危機(jī)的主要決策者，政府的決策能力對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)與化解有著至關(guān)重要的作用。文章基于此，首先概述了公共危機(jī)決策能力的內(nèi)涵與構(gòu)成，繼而指出了地方政府公共危機(jī)決策能力中存在的問(wèn)題，最后就如何提升地方政府公共危機(jī)決策能力提出了針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 公共危機(jī) 決策能力

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）05-0232-02

改革開放四十年來(lái)，我國(guó)取得了舉世矚目的成就，不僅經(jīng)濟(jì)體量一躍成為世界第二，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量更是不斷提升。但在高速發(fā)展的同時(shí)，不少社會(huì)問(wèn)題也日益凸顯，典型的有征地拆遷補(bǔ)償問(wèn)題、城市治理問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、醫(yī)療養(yǎng)老問(wèn)題、子女教育問(wèn)題等。因此類社會(huì)問(wèn)題而導(dǎo)致的公共危機(jī)已然成為危害社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。公共危機(jī)具有突發(fā)性、擴(kuò)散性、破壞性，特別是在信息技術(shù)不斷發(fā)展的今天，細(xì)微的社會(huì)問(wèn)題如果處理不當(dāng)，很容易釀成巨大的社會(huì)矛盾，導(dǎo)致公共危機(jī)。因此，提升地方政府公共危機(jī)決策能力，不僅是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，同樣是維持政府公信力，提升政府執(zhí)政能力的客觀需要。

一、 地方政府公共危機(jī)決策能力概述

公共危機(jī)是危機(jī)的一種形態(tài)，在很多語(yǔ)境下，危機(jī)和公共危機(jī)的內(nèi)涵以及使用方式相通。當(dāng)然，與公共危機(jī)并列的還有國(guó)際危機(jī)、企業(yè)危機(jī)乃至個(gè)人危機(jī)等。公共危機(jī)事關(guān)公共利益，是公共利益受到威脅或者社會(huì)價(jià)值觀念以及運(yùn)行功能受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)時(shí)的一種狀態(tài)，其關(guān)注點(diǎn)多為公共安全、公共秩序、公共財(cái)產(chǎn)等，在很多時(shí)候可以與突發(fā)事件的概念互用。常見的公共危機(jī)類型有自然災(zāi)害型、利益失衡型、權(quán)力異化型等數(shù)種。公共危機(jī)具有突發(fā)性、迫切性，急需當(dāng)政者作出合理的決策，以防止危機(jī)的擴(kuò)散與惡化。因此，公共危機(jī)決策能力就顯得極為必要。公共危機(jī)決策能力指決策主體，在一定的約束條件下，為了控制危機(jī)的蔓延而制訂并實(shí)施危機(jī)處理方案的能力。與常規(guī)決策相比，危機(jī)決策不僅難以嚴(yán)格按照程序開展，且必須因地、因時(shí)地予以調(diào)整。就當(dāng)前地方政府公共危機(jī)決策現(xiàn)狀來(lái)看，決策能力至少需要包括風(fēng)險(xiǎn)信息分析研判能力、危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案制定能力、靈活應(yīng)變與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力等。

二、 地方政府公共危機(jī)決策能力存在的問(wèn)題

（一） 公共危機(jī)決策風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種不同的公共危機(jī)潛藏于社會(huì)表面之下，一旦導(dǎo)火索點(diǎn)燃，便很可能爆發(fā)。對(duì)此，地方政府作為公共危機(jī)管理者，必須具有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，能夠在危機(jī)爆發(fā)前以及危機(jī)狀態(tài)尚未擴(kuò)大前，及時(shí)有效地采取抗風(fēng)險(xiǎn)措施，盡可能降低危機(jī)的范圍以及影響。但很少政府能夠做到此點(diǎn)，就以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，不少地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在好大喜功的問(wèn)題，存在重大生產(chǎn)安全隱患，但政府并沒(méi)有重視，容易引發(fā)各類安全事故，導(dǎo)致公共危機(jī)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深入的今天，群體性事件發(fā)生的頻率與規(guī)模日益增加。很多群體性事件在大規(guī)模爆發(fā)之前已經(jīng)有一定的苗頭，此時(shí)，政府如果具備較高的危機(jī)意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，及時(shí)有效地與群眾展開溝通，傾聽群眾的意見，開誠(chéng)布公地與群眾討論，便能夠?qū)⒐参C(jī)消解于萌芽狀態(tài)。但顯然，大部分地方政府對(duì)此類公共危機(jī)缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不重視乃至漠視人民群眾的合理訴求，當(dāng)公共危機(jī)爆發(fā)后，又意圖沿用傳統(tǒng)的堵塞方式來(lái)處理，往往都是治標(biāo)不治本。

（二） 公共危機(jī)決策人員素質(zhì)偏低

各級(jí)政府是公共危機(jī)決策的主體，各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人以及政府各部門的主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)著公共危機(jī)決策的主體責(zé)任，但恰是公共危機(jī)的決策人員存在著嚴(yán)重的素質(zhì)欠缺現(xiàn)象，在公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)信息的研判分析上，公共危機(jī)應(yīng)對(duì)方案的決策執(zhí)行上以及公共危機(jī)處理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上多有不足。首先，決策人員責(zé)任心不強(qiáng)。個(gè)別決策人員對(duì)公共危機(jī)的呈現(xiàn)形態(tài)以及后果缺乏深刻的認(rèn)知，也沒(méi)有將公共危機(jī)與自身的職責(zé)聯(lián)系起來(lái)，在決策中存在著敷衍塞責(zé)的現(xiàn)象；其次，個(gè)別決策人員心理素質(zhì)較差，一些基層負(fù)責(zé)人在面臨公共危機(jī)時(shí)，首先想到的是撇清責(zé)任，在危機(jī)決策中存在舉棋不定，害怕?lián)?zé)的現(xiàn)象，容易錯(cuò)過(guò)危機(jī)解決的最佳時(shí)機(jī)，使小矛盾釀成大危機(jī)；最后，決策人員專業(yè)能力不高。公共危機(jī)處理需要很強(qiáng)的專業(yè)技能，而很多決策人員在這方面缺乏必要的培訓(xùn)，處理中仍然沿用既有模式，效果一般。

（三） 公共危機(jī)決策信息系統(tǒng)滯后

在公共危機(jī)決策中，信息是最為基本，也是最為主要的資源。與危機(jī)有關(guān)的全面、真實(shí)、及時(shí)的信息，是保障政府公共危機(jī)決策科學(xué)性的前提條件與必然要求。特別是當(dāng)今社會(huì)，正處于信息爆炸的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)傳媒的興起極大地改變了信息的傳播方式，信息由傳統(tǒng)意義上的單中心傳播向多中心傳播轉(zhuǎn)變，由此帶來(lái)的結(jié)果便是，一方面，強(qiáng)大的傳播功能使得任何信息一經(jīng)披露便能迅速在全國(guó)范圍內(nèi)流行，另一方面，信息的傳播秩序受到了極大的挑戰(zhàn)，無(wú)序傳播現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)公共危機(jī)決策的信息系統(tǒng)并不完善，存在著不少的問(wèn)題，首先，受財(cái)政經(jīng)費(fèi)的影響，地方政府通常會(huì)嚴(yán)格限制信息機(jī)構(gòu)的人員編制，可能導(dǎo)致信息機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)量難以滿足信息搜集、分析、處理的實(shí)際需要，這容易降低危機(jī)決策的時(shí)效性；其次，公共危機(jī)信息的傳遞是自下而上的傳遞，離不開相應(yīng)的報(bào)告制度。當(dāng)前，公共危機(jī)信息報(bào)告制度并不健全，信息報(bào)告的主要內(nèi)容、常用方式、報(bào)告時(shí)間、分析意見等均缺乏有效的制度。

（四） 公共危機(jī)決策法律建設(shè)欠缺

法律建設(shè)的欠缺導(dǎo)致地方政府在公共危機(jī)決策中面臨無(wú)法可依的困境，這對(duì)規(guī)范決策行為，約束政府權(quán)力帶來(lái)了巨大的負(fù)面影響。目前，我國(guó)與公共危機(jī)決策相關(guān)的法律主要為《防洪法》《戒嚴(yán)法》《抗震減災(zāi)法》等，此類法律有著很強(qiáng)的針對(duì)性，在特定危機(jī)爆發(fā)情形下有著較高的適用價(jià)值，但對(duì)公共危機(jī)決策缺乏普遍的指導(dǎo)意義。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入多元共存的社會(huì)形態(tài)，公共危機(jī)爆發(fā)的領(lǐng)域很多，僅憑少數(shù)幾部專業(yè)法律很難滿足地方政府公共危機(jī)決策的實(shí)際需要。不僅如此，法治社會(huì)，政府的權(quán)力需要受到規(guī)范與約束，即使在公共危機(jī)爆發(fā)后，政府的權(quán)力行使也需要遵循相應(yīng)的法律條文，否則很容易出現(xiàn)越權(quán)、違法現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)有的法律體系并未就公共危機(jī)狀態(tài)下政府的權(quán)力范圍做明確的規(guī)定，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。

三、 提升地方政府公共危機(jī)決策能力的對(duì)策

（一） 以提升危機(jī)意識(shí)為先導(dǎo)

地方政府危機(jī)意識(shí)的薄弱是導(dǎo)致公共危機(jī)決策能力低下的主要因素，因此，需要以提升危機(jī)意識(shí)為公共危機(jī)決策能力發(fā)展提升的先導(dǎo)。比如，構(gòu)建公共危機(jī)預(yù)防體系，經(jīng)常性開展公共危機(jī)演練。針對(duì)因基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患而導(dǎo)致的公共危機(jī)，地方政府要加強(qiáng)安全隱患的排查，特別是消防隱患等可能損害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的隱患，更要加大排查力度?！暗溁汲７e于忽微”，地方政府要注重人民群眾的輿情反饋，盡可能及時(shí)地解決人民群眾的利益訴求，以防合法的利益訴求最終演變?yōu)槿后w性事件，導(dǎo)致公共危機(jī)。

（二） 以綜合素質(zhì)發(fā)展為關(guān)鍵

公共危機(jī)的發(fā)生與蔓延有著深刻的社會(huì)原因，且公共危機(jī)具有強(qiáng)大的社會(huì)破壞性，需要危機(jī)決策者有著較高的綜合素質(zhì)，而這一點(diǎn)正是我國(guó)地方政府在公共危機(jī)決策中所欠缺的。對(duì)此，地方政府需要從以下幾點(diǎn)出發(fā)，做好相關(guān)決策者綜合素質(zhì)的發(fā)展與提升工作。首先，養(yǎng)成良好的心理素質(zhì)。公共危機(jī)常見形態(tài)有自然災(zāi)難、社會(huì)事故等，無(wú)論何種形態(tài)的公共危機(jī)，都有較大的破壞性，決策者在震驚之余，需要有較好的心理素質(zhì)，沉著冷靜地處理好公共危機(jī)，尤其要注意避免出現(xiàn)進(jìn)退失據(jù)的狀態(tài)。其次，培育良好的道德修養(yǎng)。公共危機(jī)的出現(xiàn)具有突發(fā)性，決策者在決策時(shí)第一個(gè)要考慮的是人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，盡一切努力恢復(fù)社會(huì)秩序，減少公共危機(jī)的社會(huì)破壞性。在危機(jī)管理中，決策者需要有強(qiáng)烈的道德感。最后，增強(qiáng)決策的專業(yè)能力。公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)與處理需要決策者在此一方面有較高的專業(yè)能力，決策者在平時(shí)要加強(qiáng)自身的修養(yǎng)，努力提高各方面的技能，同時(shí)，要善于傾聽專家的意見，并能夠很好地跟危機(jī)的利益有關(guān)方展開交流溝通，盡可能減少危機(jī)的負(fù)面影響。

（三） 以信息系統(tǒng)完善為重點(diǎn)

針對(duì)當(dāng)前公共危機(jī)決策環(huán)節(jié)信息系統(tǒng)中存在的問(wèn)題，地方政府需要從如下幾點(diǎn)出發(fā)，采取好相應(yīng)的措施。首先，構(gòu)建統(tǒng)一高效、權(quán)責(zé)明確的信息處理機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)的信息機(jī)構(gòu)較為分散，在公共危機(jī)管理中并沒(méi)有專門的信息機(jī)構(gòu)，信息多來(lái)源于其他機(jī)構(gòu)，如統(tǒng)計(jì)局、信息中心，這顯然不符合危機(jī)決策的專業(yè)屬性。地方政府可以在危機(jī)決策的職能部門下設(shè)置相應(yīng)的信息情報(bào)系統(tǒng)，提升信息搜集、研判、處理、應(yīng)用的專業(yè)性。其次，構(gòu)建完善的信息匯報(bào)制度，情報(bào)機(jī)構(gòu)需要及時(shí)將搜集來(lái)的信息匯報(bào)給相應(yīng)的職能部門，為公共危機(jī)決策提供依據(jù)，同時(shí)，下級(jí)政府在信息匯報(bào)時(shí)要盡可能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面，切忌謊報(bào)、漏報(bào)信息，避免因誤判而導(dǎo)致的公共危機(jī)事態(tài)擴(kuò)大現(xiàn)象。最后，建設(shè)高效率的信息管理系統(tǒng)。在信息技術(shù)不斷發(fā)展的今天，地方政府需要建設(shè)相應(yīng)的信息系統(tǒng)，專門用于處理危機(jī)信息，同時(shí)做好信息披露與公示。

（四） 以法律制度建設(shè)為保障

法制化建設(shè)是地方政府公共危機(jī)決策中的必經(jīng)之路，也是政府依法行政的必然要求。相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)公共危機(jī)決策法制化建設(shè)還有很長(zhǎng)一段路要走，特別是各級(jí)政府在公共危機(jī)決策中職權(quán)范圍，更是缺乏清晰明確的法律依據(jù)。因此，我國(guó)必須以法律制度建設(shè)作為提升地方政府公共危機(jī)決策能力的保障。首先，我國(guó)需要在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，如《戒嚴(yán)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，明確各級(jí)政府在不同公共危機(jī)事件中的法定權(quán)力、職責(zé)和責(zé)任，使地方政府在公共危機(jī)決策中有法可依，這樣，既可以避免政府在決策中出現(xiàn)畏首畏尾的現(xiàn)象，也能夠有效地減少公共危機(jī)決策中的權(quán)力濫用行為。其次，我國(guó)需要完善公共危機(jī)決策中的配套制度。公共危機(jī)決策中存在的各項(xiàng)問(wèn)題，和配套制度欠缺有很大的關(guān)系，我國(guó)需要建設(shè)以決策問(wèn)責(zé)制為核心的配套制度，針對(duì)公共危機(jī)決策中存在的瞞報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象，予以問(wèn)責(zé)，同時(shí)決策主體如有其他失職、讀職行為，也需問(wèn)責(zé)。

四、 結(jié)語(yǔ)

地方政府作為我國(guó)公共危機(jī)的決策主體之一，其決策能力對(duì)危機(jī)的解決與消除有著關(guān)鍵性的影響。目前，地方政府在公共危機(jī)決策中存在著不少的問(wèn)題，需要從提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、提高綜合素質(zhì)、加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)、落實(shí)法律建設(shè)等角度采取好有效的措施。

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責(zé)任編輯：劉健