加拿大國庫現(xiàn)金管理對我國的借鑒與啟示

一、研究背景

近年來，隨著我國財(cái)政收入大幅增長，沉淀在各級國庫的資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，各級政府開展國庫現(xiàn)金管理的愿望日益迫切。加拿大國庫現(xiàn)金管理經(jīng)過近30多年的發(fā)展實(shí)踐，已逐步形成較為成熟、完善的現(xiàn)金管理制度。為此，本文對加拿大國庫現(xiàn)金管理的先進(jìn)做法進(jìn)行了仔細(xì)梳理和比較分析，以期為我國國庫現(xiàn)金管理的開展提供有益借鑒。

二、加拿大國庫現(xiàn)金管理的主要做法

（一）管理目標(biāo)清楚明晰。加拿大國庫現(xiàn)金管理的核心目標(biāo)是確保政府擁有足夠的現(xiàn)金余額來滿足日常的政府開支，并保持一定的流動(dòng)性，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金持有成本最小化、有效管理風(fēng)險(xiǎn)、高效率和低成本融資的目的。

（二）基本原則全面準(zhǔn)確

1、透明性和規(guī)律性原則。政府應(yīng)以透明和可預(yù)測的方式開展現(xiàn)金計(jì)劃，并定期與主要市場參與者進(jìn)行磋商，以確保經(jīng)銷商和投資者對加拿大貨幣市場的完整性和吸引力。

2、審慎性原則?，F(xiàn)金管理活動(dòng)應(yīng)考慮不確定性因素的出現(xiàn)，在日常和應(yīng)急需求情況下，始終保持擁有適量保證金。

3、成本效益性原則。現(xiàn)金管理活動(dòng)應(yīng)使納稅人的凈成本最小化。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范合理

1、現(xiàn)金管理委員會(huì)(FMC)負(fù)責(zé)管理債務(wù)發(fā)行、現(xiàn)金管理、外匯管理和風(fēng)險(xiǎn)控制等活動(dòng)的所有業(yè)務(wù)。

2、現(xiàn)金管理協(xié)調(diào)委員會(huì)(FMCC)負(fù)責(zé)為FMC提供與現(xiàn)金管理，國內(nèi)債務(wù)以及涉及國內(nèi)外貨幣相關(guān)問題的政策建議。

3、國內(nèi)債務(wù)和現(xiàn)金管理工作組(DDCM WG)的職責(zé)是討論、更新、實(shí)施國內(nèi)債務(wù)，現(xiàn)金活動(dòng)及發(fā)展政策建議。

（四）操作工具豐富多樣

1、定期存款拍賣，是加拿大國庫現(xiàn)金管理最為常用和有效的工具。自1999年2月大額支付系統(tǒng)（Large Value Transfer System，LVTS）上線以來，由加拿大銀行進(jìn)行拍賣管控，通過每天兩次（上午、下午）拍賣對國庫現(xiàn)金余額進(jìn)行分配。

2、短期國庫券，是從面值折扣出售的短期證券，其目標(biāo)是為了追求降低整體債務(wù)成本，到期期限有3個(gè)月（實(shí)際為98天），6個(gè)月（182天）和1年（364天），其相對拍賣金額約為50/25/25的比率，參與者是政府證券分銷商。它的拍賣規(guī)模一般不得超過十億，然而在實(shí)踐中可更靈活，常規(guī)上漲至15億美元或下調(diào)至20億美元。

3、現(xiàn)金管理券，是一種靈活的短期國庫券，它可以在任何工作日發(fā)行，通常期限在3天到1個(gè)半月?，F(xiàn)金管理券是短期國庫券的補(bǔ)充，使國庫現(xiàn)金管理人員在現(xiàn)金需求高峰來臨之前靈活地進(jìn)行預(yù)防性融資。其發(fā)行靈活、貼近實(shí)際需求，需要付息的時(shí)間也短，能有效降低庫存平均余額。

4、現(xiàn)金管理債券買回，在基準(zhǔn)債券大量到期之前使用，可以平滑國庫的現(xiàn)金支付需求,其對象為一年半以內(nèi)即將到期的基準(zhǔn)債券。

（五）與貨幣政策有效協(xié)調(diào)

在國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策操作協(xié)調(diào)配合方面，加拿大銀行通過直接清算會(huì)員的清算賬戶余額來影響清算會(huì)員的資金需求,進(jìn)而影響隔夜利率水平；在與貨幣政策執(zhí)行協(xié)調(diào)配合方面，加拿大銀行通過引入LVTS來影響系統(tǒng)成員的資金結(jié)算，進(jìn)而控制隔夜利率的操作區(qū)間，通過這一操作，糾正隔夜利率偏差，中和政府部門資金流動(dòng)，輔助貨幣政策的執(zhí)行。

三、我國國庫現(xiàn)金管理開展情況

（一）中央國庫現(xiàn)金管理。2004年8月20日，財(cái)政部以混合式招標(biāo)方式提前兌付三期記賬式國債，這是財(cái)政部首次以市場化方式贖回國債，是中央國庫現(xiàn)金管理的初步嘗試。2005年2月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)由財(cái)政部會(huì)同人民銀行開展中央國庫現(xiàn)金管理。2006年12月6日，人民銀行采取單一價(jià)格招標(biāo)方式實(shí)施了操作金額200億元，期限3個(gè)月的第一期中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作。近年來，中央國庫定期存款操作規(guī)模逐年擴(kuò)大，操作頻率穩(wěn)中有升，定期存款余額穩(wěn)中有升，滾動(dòng)操作態(tài)勢逐步顯現(xiàn)。

（二）地方國庫現(xiàn)金管理。2014年12月，地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)工作從北京、上海、廣東、黑龍江、湖北、深圳等6個(gè)地區(qū)開始。從試點(diǎn)情況看，地方國庫現(xiàn)金管理有效降低了財(cái)政部門在人民銀行開立的國庫單一賬戶余額，提高了資金使用效益。

近年來，我國中央及地方國庫現(xiàn)金管理在統(tǒng)一管理框架下加速推進(jìn)，主要操作要素基本相同，但也存在著一定的差異。

（三）我國國庫現(xiàn)金管理的主要做法

1、從國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)來看，以實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額最小化和投資收益最大化為目標(biāo)，其本質(zhì)是在低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金管理的高效率。

2、從國庫機(jī)構(gòu)及賬戶設(shè)置來看，我國的國庫單一賬戶管理體系和現(xiàn)代化信息支付系統(tǒng)已基本建立，但仍有財(cái)政資金分散在商業(yè)銀行的專戶，沒有集中到國庫中來，在一定程度上影響資金管理的有效性。

3、從操作方式和管理模式等制度要素來看，我國國庫現(xiàn)金管理由于發(fā)展歷史較短，管理機(jī)制和操作方式都比較簡單。中央國庫現(xiàn)金管理由財(cái)政部與人民銀行按照“三臺原則”共同參與、公共管理，主要操作方式為國庫現(xiàn)金商業(yè)銀行定期存款。但由于操作方向單一、操作間隔長、操作規(guī)模小等特點(diǎn)，影響國庫資金的運(yùn)作效率。

4、從現(xiàn)金流預(yù)測來看，目前我國已對中央國庫現(xiàn)金余額進(jìn)行了按季分月預(yù)測，基本上能夠滿足現(xiàn)階段我國國庫現(xiàn)金管理的需要，但鑒于國庫收支活動(dòng)每天都會(huì)發(fā)生，為盡可能地減少閑置資金，國庫現(xiàn)金余額逐日預(yù)測迫在眉睫。

5、從貨幣政策的協(xié)調(diào)來看，我國貨幣市場不夠完善，與貨幣政策協(xié)調(diào)難度較大。加之，預(yù)算管理、國債管理的相對滯后也影響了國庫現(xiàn)金管理的發(fā)展。

四、對我國國庫現(xiàn)金管理的幾點(diǎn)啟示

（一）進(jìn)一步推進(jìn)國庫單一賬戶制度改革。我國現(xiàn)行的現(xiàn)金管理方式并非真正意義的國庫單一賬戶制度，實(shí)質(zhì)是“國庫單一賬戶”加“財(cái)政專戶”。分散的國庫資金使現(xiàn)金管理這一最重要的國庫功能難以發(fā)揮作用。今后一段時(shí)期，要以壯士斷腕的決心和勇氣，在清理商業(yè)銀行違規(guī)財(cái)政專戶上下大工夫、花大力氣、求大成效，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金“顆粒歸庫”，加強(qiáng)國庫集中支付建設(shè)，積極推進(jìn)國庫單一賬戶制度改革取得實(shí)效。

（二）進(jìn)一步豐富國庫現(xiàn)金管理操作工具。目前，我國國庫現(xiàn)金管理操作工具主要為1年期以內(nèi)的商業(yè)銀行定期存款。今后，要在提高操作工作的豐富性上下工夫，大膽嘗試期限不同的操作工具，比如可轉(zhuǎn)讓的大額定期存單、協(xié)議存款、活期存款等，進(jìn)一步提高地方國庫現(xiàn)金管理操作工作的選擇范圍；同時(shí)，依據(jù)安全性、流動(dòng)性、收益性的管理目標(biāo)，將國庫資金劃分為短期和中長期兩部分，分別設(shè)定可投資的金融工具范圍及投資比例，提高閑置資金的管理效率。

（三）進(jìn)一步提高國庫庫存余額預(yù)測的準(zhǔn)確性。我國開展國庫現(xiàn)金管理，大部分是根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)和歷史數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，運(yùn)用定性或者定量的手段開展國庫現(xiàn)金流預(yù)測。為此，作為基層央行國庫部門要善于借“外”力。努力加強(qiáng)與政府、財(cái)政、稅務(wù)等部門之間的溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建起財(cái)、稅、銀、海關(guān)等部門常態(tài)化的綜合信息共享機(jī)制；要敢于發(fā)“內(nèi)”力。在加強(qiáng)對現(xiàn)有國庫部門人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，把綜合性人才向國庫部門傾斜，進(jìn)一步夯實(shí)國庫隊(duì)伍建設(shè)。

（四）進(jìn)一步推動(dòng)金融市場蓬勃發(fā)展。一方面，要加大貨幣市場、債券市場、同業(yè)拆借市場、利率市場等金融市場的培育力度，逐步構(gòu)建功能完善的、有特色的金融市場體系；另一方面，要擴(kuò)大地方國庫現(xiàn)金管理對商業(yè)銀行抵押品的選擇范圍，除國債和地方政府債券外，可考慮將一些信用等級較高的銀行產(chǎn)品也作為抵押物。