我國政策議程設(shè)置的理論溯源及模式變遷

魯先鋒

摘要：政策議程設(shè)置模式的生成離不開理論指導(dǎo)和特定的政策環(huán)境。馬克思主義政策議程的意涵體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的議程互動(dòng)、從“問題模式”到“制度模式”的議程變遷以及無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制的議程整合。隨著市場化改革的推進(jìn)和政策環(huán)境的變化，我國政策議程設(shè)置面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，而發(fā)揮核心決策主體的理性權(quán)威與多元主體的民主參與是我國政策議程設(shè)置的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：政策議程；馬克思主義；模式變遷

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）01-0133-08

一、我國政策議程設(shè)置的理論溯源：馬克思主義分析框架

馬克思主義運(yùn)用辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀、方法論揭示自然、社會(huì)與思維發(fā)展的普遍性規(guī)律，對政策議程設(shè)置的本質(zhì)內(nèi)涵和發(fā)展提供了有益的指導(dǎo)，主要涉及三方面問題：（1）哪些問題應(yīng)該被納入政策議程以及“問題模式”上升到“制度模式”的內(nèi)在機(jī)制是什么？（2）哪些主體參與議程設(shè)置？（3）如何進(jìn)行議程設(shè)置？就此而言，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制實(shí)際構(gòu)成了馬克思主義分析政策議程的基本內(nèi)容和原則。

（一）議程邏輯：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的互動(dòng)

政策環(huán)境是議程子系統(tǒng)運(yùn)行的依據(jù)、動(dòng)力和生命力，“政策行為源于問題及環(huán)境中的沖突”[1]。政策環(huán)境包括地理環(huán)境、人口因素、政治文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制以及國際因素，尤其是政治文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。決策子系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系在本質(zhì)上體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的辯證關(guān)系。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是一定社會(huì)發(fā)展階段的生產(chǎn)力所決定的生產(chǎn)關(guān)系的總和?！拔镔|(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過程”[2]32，不同的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系決定了總體的政策需求和政策供給水平，同時(shí)在生產(chǎn)關(guān)系中處于不同地位的人（如有產(chǎn)者、無產(chǎn)者）有不同的利益訴求，需要從維持或改變政策來獲得保障。從范圍看，政策環(huán)境更為寬泛，不僅包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，還包括在其基礎(chǔ)上形成的上層建筑。其中，意識形態(tài)通過政治法律觀念、文化、宗教等具體方式對政策主體的價(jià)值觀念和行為方式產(chǎn)生影響。恩格斯也強(qiáng)調(diào)了除經(jīng)濟(jì)以外的其他因素對政治的作用：“普魯士國家也是由于歷史的、歸根到底是經(jīng)濟(jì)的原因而產(chǎn)生出來和發(fā)展起來的。但是，恐怕只有書呆子才會(huì)斷定，在北德意志的許多小邦中，勃蘭登堡成為一個(gè)體現(xiàn)了北部和南部之間的經(jīng)濟(jì)差異、語言差異，而自宗教改革以來也體現(xiàn)了宗教差異的強(qiáng)國，這只是由經(jīng)濟(jì)的必然性決定的，而不是也由其他因素所決定的?！盵3]592此外，政治上層建筑既是一系列政策制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的結(jié)果，也是政策制定的規(guī)則和運(yùn)行框架。政策通過“輸出”功能，對環(huán)境產(chǎn)生各種影響，包括資源提取、行為管制、產(chǎn)品分配、象征性輸出等。

（二）議程模式變遷：從“問題模式”到“制度模式”

從動(dòng)態(tài)視角看，政策議程設(shè)置是“環(huán)境因素—政策問題—政策行為者”之間相互作用的動(dòng)態(tài)過程，這里簡概為“問題模式”。外部問題的出現(xiàn)往往對相關(guān)群體造成心理反差，使這些主體產(chǎn)生改變現(xiàn)狀的需要，而基于自身的能力問題，這些主體又不得不依賴于公共機(jī)構(gòu)來達(dá)成目標(biāo)，便形成了政策議程子系統(tǒng)的外部“輸入”。這種“輸入”取決于兩方面因素：一是“問題”具有客觀性，不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移，如地震、海嘯、洪水、干旱、瘟疫、金融危機(jī)、貧困等。如果人為制造不存在的“問題”或者片面夸大“問題”程度，會(huì)導(dǎo)致問題界定偏差和資源浪費(fèi)。反之，故意隱蔽或縮小“問題”，也會(huì)阻止問題上升到政策議程。但不是所有的問題都導(dǎo)致政策議程的設(shè)置。有些問題和訴求，如戀愛婚姻、家庭生活、職業(yè)選擇、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、投資消費(fèi)等，更多地由個(gè)人選擇或市場機(jī)制來解決，這類問題一般無須進(jìn)入政策議程；有些問題，如環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、抗災(zāi)救援、教育公平、醫(yī)療公平等，不得不依賴于國家政策的調(diào)整；有些問題，如人口控制、國企職工下崗、大學(xué)畢業(yè)生工作包分配、農(nóng)民工子女教育，可能是一個(gè)國家在一定時(shí)期的突出問題，而在另一時(shí)期內(nèi)又不具有顯著性特點(diǎn)。二是主體識別問題的過程?！皢栴}”表示系統(tǒng)環(huán)境內(nèi)事物存在的一種“偏差”狀態(tài)，或者事物的發(fā)展已經(jīng)偏離了人們“既定標(biāo)準(zhǔn)”，此時(shí)政策任務(wù)就是采取干預(yù)措施來糾正偏差，使事物恢復(fù)發(fā)展常態(tài)。政策問題最終被采納，依賴于政策主體對問題的察覺、認(rèn)知、評價(jià)和選擇。盡管這一過程具有一定的主觀性和偶然性，但經(jīng)濟(jì)和政治上處于統(tǒng)治地位的主體在沖突和博弈中總是處于優(yōu)勢，其政策認(rèn)知、價(jià)值取向與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有內(nèi)在統(tǒng)一性。恩格斯指出：“這里表現(xiàn)出這一切因素間的相互作用，而在這種相互作用中歸根到底是經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)作為必然的東西通過無窮無盡的偶然事件（即這樣一些事物和事變，它們的內(nèi)部聯(lián)系是如此疏遠(yuǎn)或者是如此難于確定，以致我們可以認(rèn)為這種聯(lián)系并不存在，忘掉這種聯(lián)系）向前發(fā)展?！盵3]591-592

與“問題模式”相對的是“制度模式”。這種模式強(qiáng)調(diào)政策議程設(shè)置的客觀性和普遍性，一個(gè)問題上升到政策議程是基于問題本身的特性決定的。在資本主義興起時(shí)期，機(jī)器大生產(chǎn)取代落后的手工業(yè)生產(chǎn)，代表著先進(jìn)生產(chǎn)力超越落后生產(chǎn)力的過程，那么反映資本主義生產(chǎn)關(guān)系的相關(guān)政策將逐漸成為一種“制度模式”。由于社會(huì)發(fā)展問題的復(fù)雜性以及人對客觀世界認(rèn)知的局限性使政策議程設(shè)置無法做到一蹴而就。從政策問題確認(rèn)到政策議程轉(zhuǎn)變需要一定的社會(huì)條件，這包括主體力量、認(rèn)知能力、價(jià)值觀念、利益博弈、技術(shù)條件等?！耙粋€(gè)正確的認(rèn)識”往往存在兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的階段——“需要經(jīng)過由物質(zhì)到精神，由精神到物質(zhì)，即由實(shí)踐到認(rèn)識，由認(rèn)識到實(shí)踐這樣多次的反復(fù)，才能夠完成”。[4]301隨著人們對實(shí)踐內(nèi)容和實(shí)踐規(guī)律的認(rèn)知和深化，類似問題會(huì)頻繁地被納入政策議程，其合理性不斷接受實(shí)踐驗(yàn)證，這種普遍性和規(guī)律性的政策議程便可以歸納為“制度模式”。這時(shí)在經(jīng)濟(jì)和政治上占統(tǒng)治地位的階級往往通過國家機(jī)器進(jìn)行思想動(dòng)員、制度修訂，甚至使用武力手段將這種模式進(jìn)行固化，確保政策輸入的壟斷地位。當(dāng)然，統(tǒng)治階級也可能因價(jià)值排斥而對某些問題采取“不決策”，甚至違背社會(huì)發(fā)展規(guī)律的“反向決策”，最終成為導(dǎo)致阻礙社會(huì)發(fā)展的制度性障礙。因此，“問題模式”上升到“制度模式”的過程是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的過程。

（三）決策整合機(jī)制：無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)與民主集中制

無產(chǎn)階級政黨作為政策議程設(shè)置的核心主體，實(shí)際涉及無產(chǎn)階級為何執(zhí)政、何以執(zhí)政以及如何執(zhí)政等問題。“為何執(zhí)政”是指無產(chǎn)階級政黨執(zhí)掌政權(quán)、制定政策的目標(biāo)和宗旨?，F(xiàn)階段中國主體利益的多元性和社會(huì)群體的多樣性決定議程設(shè)置過程的復(fù)雜性。每一個(gè)群體為了維護(hù)或爭取自身利益的最大化，客觀上需要取得政策議程的支配權(quán)和話語權(quán)。黨的政策目標(biāo)是保持社會(huì)的公平性和合理性。列寧指出：“群眾的人數(shù)有千百萬，——政策應(yīng)當(dāng)是從千百萬人著眼，而不是從幾千人著眼。只有從千百萬人著眼，才會(huì)有實(shí)事求是的政策?！盵5]同時(shí)也只有這種為絕大多數(shù)人謀利益的政策才能獲得廣大社會(huì)公眾的真正支持。 “何以執(zhí)政”是指中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的能力和素質(zhì)條件。只有先進(jìn)性的政黨才能保證黨制定路線、方針、政策的科學(xué)性；只有高覺悟、高素質(zhì)的黨員隊(duì)伍才能擺脫偏私局限，更好地代表最廣大人民群眾的利益。從人員構(gòu)成看，黨是由無產(chǎn)階級的精英分子——本階級中最積極的、最覺悟的那部分人組成。從理論基礎(chǔ)看，馬克思主義為無產(chǎn)階級政黨的建立和發(fā)展提供了積極指導(dǎo)。只有用先進(jìn)理論武裝的黨員，才能發(fā)揮先鋒模范作用?！叭绾螆?zhí)政”是指無產(chǎn)階級政黨在奪取政權(quán)后為鞏固無產(chǎn)階級統(tǒng)治和促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展所使用的手段、方法和政策?！肮と穗A級不能簡單地掌握現(xiàn)成的國家機(jī)器，并運(yùn)用它來達(dá)到自己的目的。”[6]也就是說，馬克思主義者將無產(chǎn)階級政黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌政權(quán)視為政策議程設(shè)置的前提條件。因?yàn)檫@種國家是民主制的更高實(shí)現(xiàn)形式，勞動(dòng)群眾通過選舉、罷免制度以及按照經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)單位劃分的基層選舉單位和國家建設(shè)的基本單位，使民主選舉對國家制度和國家管理施加更直接的影響。

民主集中制作為黨和國家的根本組織原則，超越了政策議程的具體規(guī)定性，體現(xiàn)了決策運(yùn)行的一般性規(guī)律。一是強(qiáng)調(diào)政策議程設(shè)置的民主性，即實(shí)現(xiàn)政策議程設(shè)置權(quán)力從君主、貴族、權(quán)力精英等少數(shù)統(tǒng)治階級向廣大民眾轉(zhuǎn)移，必須解決人民與代表之間的制度化民主建構(gòu)問題。保證人民在政策議程中的權(quán)利和作用，使全體人民能夠真正地、平等地當(dāng)家作主，消除“無民主的集中”。二是強(qiáng)調(diào)政策議程設(shè)置的有效性，避免民主決策陷入無政府主義泥潭。民主集中制強(qiáng)調(diào)民主與集中的雙重優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)民意整合和政策輸入的統(tǒng)一性。如果缺乏集中的民主，民主決策的目標(biāo)仍然無法實(shí)現(xiàn)。為提高決策效果，政策議題應(yīng)根據(jù)重要程度進(jìn)行適當(dāng)劃分，“一切政治問題都用征詢?nèi)w黨員意見的方式來決定是不可能的；這將是永無休止的、勞神費(fèi)力的、毫無成效的表決。但是，為了貫徹民主制，極重要的問題以及那些同群眾本身的一定行動(dòng)有直接關(guān)系的問題，不僅必須用選派代表的方式，而且必須用向全體黨員征求意見的方式來決定”。[7]個(gè)體黨員與黨組織之間、上級與下級之間必須建立明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，確保整個(gè)政策輸入功能的民主性、權(quán)威性與高效性的統(tǒng)一。

二、當(dāng)代我國政策環(huán)境變遷：挑戰(zhàn)與問題

隨著政策環(huán)境的變遷，我國政策議程設(shè)置面臨著更多的挑戰(zhàn)。市場化發(fā)展促生了主體利益訴求的多元化，政府需要在政策輸入的共性需求與差異性需求中維持平衡，實(shí)現(xiàn)資源的公平配置；互聯(lián)網(wǎng)的普及和公民社會(huì)的發(fā)展正在改變主體訴求的表達(dá)方式，在“私人領(lǐng)域”與“公共權(quán)力機(jī)關(guān)”之間充當(dāng)著“預(yù)警系統(tǒng)”和“共振板”功能；世界經(jīng)濟(jì)一體化限制了議程設(shè)置的自由空間，政府不得不減少肆意干涉市場行為，避免準(zhǔn)入障礙和不平等的歧視政策；環(huán)境保護(hù)與發(fā)展過程中，政府與公民之間的利益沖突、話語競爭和行為博弈對決策民主化和科學(xué)化提出了新的要求；社會(huì)維穩(wěn)壓力使政策制定盡量避免誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的因素，同時(shí)推動(dòng)公共政策的風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管控、反饋糾偏、方法創(chuàng)新、突出問題應(yīng)對等方面的創(chuàng)新。

當(dāng)前我國政策議程設(shè)置存在的問題主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是政策議程設(shè)置的科學(xué)性問題。中國特色社會(huì)主義是馬克思主義與中國實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是具有時(shí)代特色和中國氣息的發(fā)展道路，體現(xiàn)了先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求。但不可否認(rèn)，在不少領(lǐng)域，政策制定尚存在諸多問題?？陀^上，面對改革開放中出現(xiàn)的大量新問題、新情況，決策者缺乏可借鑒的經(jīng)驗(yàn)或模式，在改革、創(chuàng)新過程中不免出現(xiàn)政策低效或失敗。主觀上，決策過程中主觀主義和官僚主義往往替代科學(xué)分析，導(dǎo)致政策與實(shí)際的偏差?，F(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展，仿真模擬決策和決策咨詢系統(tǒng)為決策分析提供了便利，在一定程度上減少了決策者對自身專業(yè)知識的依賴。然而，專家也有隱瞞信息和利益驅(qū)動(dòng)嫌疑，咨詢服務(wù)的專家也有可能存在對外行隱瞞或歪曲風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)性質(zhì)以及沒有意識到與自己相關(guān)的特定危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)。有時(shí)候，即使技術(shù)上的可行性也并不代表政策的科學(xué)性。

二是政策議程設(shè)置的民主性問題。1980年，鄧小平曾指出少數(shù)人決策的危害性——如果“權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤”。[8]328-329這種議程模式的顯著特點(diǎn)是過分地強(qiáng)調(diào)少數(shù)領(lǐng)袖和領(lǐng)導(dǎo)人在政策議程設(shè)置中的決定性作用，缺少社會(huì)主體的話語權(quán)和制衡作用，是“一種典型的精英決策”。有些決策者為了減少議程設(shè)置阻力，有意封閉信息或者偏向動(dòng)員，不愿意聆聽不同的意見和建議，或者領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子，其他人牽強(qiáng)附會(huì)，用“一言堂”代替“眾議堂”，導(dǎo)致民主與集中的割離。

三是政策議程設(shè)置的合法性問題。法治決策或依法決策是指“依照法定程序進(jìn)行決策和以合法性審查確保行政決策不能違反法律，不能違法損害社會(huì)利益和公民權(quán)利”[9]。2017年8月，《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》規(guī)定決策合法性審查內(nèi)容主要涉及決策事項(xiàng)、決策程序、決策內(nèi)容。在實(shí)踐中，有些決策的合法性受到質(zhì)疑。如不少地方召開的水費(fèi)、電費(fèi)、公共交通等價(jià)格聽證會(huì)，出現(xiàn)“逢聽必漲”的奇怪現(xiàn)象，甚至有些人戲稱為“職業(yè)聽證員”。之所以出現(xiàn)不合法現(xiàn)象，我國公民民主意識薄弱，或者公民出于“搭便車”心理而不愿意參與聽證會(huì)等活動(dòng)，是不利的外部因素。那種認(rèn)為可能是決策者對法律知識缺乏了解而“不經(jīng)意”出現(xiàn)違法現(xiàn)象的說法，并不具有解釋力。一般決策事項(xiàng)在正式頒布之前均經(jīng)過決策機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，且當(dāng)前相關(guān)行政法規(guī)已把合法性審查列為重大行政決策的必經(jīng)程序。與之相對，就是決策者“知法犯法”，即決策者通過“走過場”方式對政策議程設(shè)置進(jìn)行實(shí)際控制，或者基于經(jīng)濟(jì)人理性爭取GDP、政績等自身利益的最大化。

三、我國政策議程設(shè)置的發(fā)展邏輯：理性權(quán)威與民主參與

當(dāng)前我國治理體系和治理能力方面尚存在許多不足，完善政策議程模式需要以馬克思主義作指導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主，重視發(fā)揮核心決策主體的理性權(quán)威和外圍主體民主參與的雙重作用。

（一）發(fā)揮核心決策主體的理性權(quán)威

我國政策議程設(shè)置的核心決策主體主要是那些享有憲法和法律規(guī)定的決策權(quán)力、能夠?qū)φ咦h程產(chǎn)生決定性影響的黨政決策部門。決策者的理性權(quán)威源于法定決策地位、決策職權(quán)，也與決策者素質(zhì)、決策目標(biāo)、決策方法、決策分工、決策原則等密切聯(lián)系。新形勢下，需要積極發(fā)揮核心決策主體作用，提高決策效果，同時(shí)要避免主觀主義和獨(dú)斷決策的弊端，強(qiáng)化重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

1.加強(qiáng)決策者自身素質(zhì)建設(shè)

相比于公眾、學(xué)者等主體，黨和政府決策者處于議程設(shè)置的核心地位，其素質(zhì)和能力直接影響著決策的質(zhì)量。這包括：（1）提高決策者政治品德，防止決策者中飽私囊、以權(quán)謀私、侵蝕公正、平等和公共利益導(dǎo)向的政策價(jià)值。（2）培養(yǎng)決策者應(yīng)對復(fù)雜決策問題的能力。毛澤東指出，“如果領(lǐng)導(dǎo)者是一個(gè)狹隘的小團(tuán)體是不行的，黨內(nèi)僅有一些委瑣不識大體、沒有遠(yuǎn)見、沒有能力的領(lǐng)袖和干部也是不行的”[10]277，他們必須“懂得馬克思列寧主義，有政治遠(yuǎn)見，有工作能力，富于犧牲精神，能獨(dú)立解決問題，在困難中不動(dòng)搖，忠心耿耿地為民族、為階級、為黨而工作”[11]277。（3）決策者應(yīng)有一定的專業(yè)基礎(chǔ)。生產(chǎn)力發(fā)展使社會(huì)分工趨于專業(yè)化，決策者不僅需要綜合的知識、素質(zhì)、能力，還應(yīng)該對本領(lǐng)域發(fā)展?fàn)顩r有較多了解，避免出現(xiàn)“外行指揮內(nèi)行”的現(xiàn)象。

2.重視決策方法

毛澤東曾強(qiáng)調(diào)“開調(diào)查會(huì)作討論式的調(diào)查”的必要性，凡擔(dān)負(fù)指導(dǎo)工作的人都應(yīng)親身從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際調(diào)查，不能單靠書面報(bào)告。[11]116要求領(lǐng)導(dǎo)者在決策之前要了解具體的情況和問題，做到“胸中有‘?dāng)?shù)”。在具體決策過程中，這種實(shí)踐的認(rèn)知又體現(xiàn)于黨與群眾、中央與地方之間的互動(dòng)關(guān)系，即黨和政府要推進(jìn)開放式的議程設(shè)置，積極吸納群眾的智慧和意見，“將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確”。[12]899同時(shí)要重視中央與地方之間自下而上的縱向信息傳輸?！爸醒腩I(lǐng)導(dǎo)之所以正確，主要是由于綜合了各地供給的材料、報(bào)告和正確的意見。如果各地不來材料，不提意見，中央就很難正確地發(fā)號施令?！盵12]1441-1442

3.推進(jìn)決策分工

人民民主專政的國家性質(zhì)從根本上決定了中國共產(chǎn)黨在制定路線、方針、政策上的獨(dú)特地位，但高度集中的議程設(shè)置權(quán)力存在決策負(fù)擔(dān)與決策風(fēng)險(xiǎn)的雙重壓力。黨應(yīng)集中掌握國家宏觀的重大的方針政策，具體事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)由政府和地方行使。一是重視縱向決策分工，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下管理決策權(quán)高度集中的弊端，根據(jù)市場化要求，下放審批權(quán)限，減少審批程序，發(fā)揮地方政府決策的自主性。二是重視橫向決策分工，根據(jù)中央和上級政府的決策精神以及地方發(fā)展的核心問題，推進(jìn)本級政府之間分工協(xié)作，鼓勵(lì)各部門基于實(shí)踐中的突出問題推進(jìn)決策創(chuàng)新。三是重視發(fā)揮決策體制內(nèi)部的分工協(xié)作，運(yùn)用信息技術(shù)優(yōu)勢，圍繞決策問題推動(dòng)決策子系統(tǒng)、咨詢子系統(tǒng)、信息子系統(tǒng)、反饋?zhàn)酉到y(tǒng)、監(jiān)督子系統(tǒng)和執(zhí)行子系統(tǒng)之間的協(xié)同互動(dòng)。

4.推進(jìn)“問題模式”向“制度模式”轉(zhuǎn)變

“問題模式”是政策主體針對特定環(huán)境條件的某一問題所作出的政策回應(yīng)，是具體的、豐富的、活躍的政策議程形式?！皢栴}模式”的推廣應(yīng)該考慮兩方面問題：一是“問題模式”是否具有推廣價(jià)值？有些地方政府以犧牲環(huán)境代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種模式即使一時(shí)取得成功也不具有持續(xù)性，不應(yīng)作為理想模式加以推廣。一般而言，代表先進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、具有廣闊發(fā)展空間的個(gè)性化“問題模式”則是轉(zhuǎn)化為“制度模式”的前提條件。二是“問題模式”如何被推廣？這涉及客觀問題界定及決策方法的應(yīng)用。例如某地方的“問題模式”是一個(gè)成功的案例，但并不代表這種成功模式能夠無條件地被復(fù)制到其他地方。如某一線大城市抑制房價(jià)上漲的政策效果良好，而三線小城市或偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)借鑒此項(xiàng)政策，則出現(xiàn)了“正確的方法解決了錯(cuò)誤的問題”，因?yàn)檫@些地區(qū)房價(jià)上漲并不是真正的問題。同樣，某些地方利用市場力量發(fā)展鄉(xiāng)村旅游取得了非凡成功，其他環(huán)境相似的地方也將發(fā)展鄉(xiāng)村旅游作為政策目標(biāo)，但希望通過政府大包大攬的投資方式來取得立竿見影的效果，結(jié)果收效甚微，這些地方則出現(xiàn)了用“錯(cuò)誤的方法解決正確的問題”。相反，如果某些地方在學(xué)習(xí)成功的“問題模式”時(shí)，確認(rèn)環(huán)境條件、待解決的問題以及決策內(nèi)容與方法具有相似性，這種學(xué)習(xí)則容易取得成功，即用“正確的方法解決正確的問題”，從而實(shí)現(xiàn)了從“問題模式”向“制度模式”轉(zhuǎn)變。

此外，在“問題模式”推廣過程中應(yīng)避免決策主觀性、外部干擾和制度慣性的影響?！氨苊鉀Q策主觀性”要求決策者具有與時(shí)俱進(jìn)的素質(zhì)和能力，理論聯(lián)系實(shí)際，保持決策的科學(xué)性、有效性?！氨苊馔獠扛蓴_”要求決策者排除非正常因素影響，如金錢賄賂、輿論壓力、權(quán)力干涉等，保持決策過程的公正性?！氨苊庵贫葢T性”是加強(qiáng)制度創(chuàng)新，防止不合理制度習(xí)慣對政策議程的制約影響。

（二）重視不同群體的民主參與

1.構(gòu)建制度化溝通渠道

決策體制的變化不僅僅受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和主體利益訴求的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，還受到政黨制度、憲政制度、文化習(xí)俗等多重因素影響。核心決策者可能憑借政權(quán)力量和法律手段對社會(huì)訴求不回應(yīng)或選擇性回應(yīng)，這將導(dǎo)致議程設(shè)置與公眾訴求之間的不契配，問題的積累和“不決策”現(xiàn)象便成為影響政治穩(wěn)定的潛在威脅。解決這種矛盾的方法是增加體制的彈性和應(yīng)變力，疏解社會(huì)壓力，在根本政治制度沒有發(fā)生革命的前提下，通過制度創(chuàng)新，將公眾的不同訴求吸納到政策議程中。一是加強(qiáng)公共決策體系與社會(huì)公眾之間的溝通，完善黨和人大的層級代表體系，通過選任代表實(shí)現(xiàn)自下而上的利益表達(dá)；二是加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨與民主黨派、無黨人士、社會(huì)團(tuán)體以及各類群眾之間的橫向溝通；三是政府通過官僚制體系實(shí)現(xiàn)代理與服務(wù)關(guān)系。而具體決策互動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了正式的制度化渠道，往往通過各種座談、媒體表達(dá)、志愿組織、社會(huì)行動(dòng)等非正式方式顯示出來，并由此考驗(yàn)決策體制的吸納能力和制度化過程。

2.貫徹民主集中制原則

首先，在黨、人大和政府的內(nèi)部，發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，保證公共機(jī)構(gòu)與人民之間民意傳遞的暢通。這實(shí)際存在雙層嵌置“民主-集中”過程。第一層“民主-集中”表現(xiàn)為決策機(jī)構(gòu)與外部環(huán)境之間的關(guān)系，要求決策者了解社會(huì)實(shí)際問題和公眾訴求。需要密切黨員與群眾關(guān)系，建立健全黨員代表大會(huì)制度，將基層的意見及時(shí)收集起來。因?yàn)槲覀兊念I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)只是一個(gè)制定政策的“加工廠”[4]2，沒有民主的集中，猶如“無米之炊”。需要加大人民代表大會(huì)制度改革和創(chuàng)新，包括完善候選人提名制度、差額選舉制度，擴(kuò)大直選范圍、暢通民意表達(dá)。第二層“民主-集中”表現(xiàn)為決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部的民意傳遞和工作方式，即在第一層“民主-集中”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)、效率的民意傳遞。如果沒有第一層的基礎(chǔ)，則容易導(dǎo)致“閉門造車”和主觀主義，如果沒有第二層的“民主-集中”，民主則成為了“清談館”，失去應(yīng)有的效率。在黨的內(nèi)部要發(fā)揮黨委制的集體領(lǐng)導(dǎo)作用，一切重要問題均須交委員會(huì)充分討論和作明確決定，然后分別執(zhí)行。

其次，在處理黨、人大與政府之間關(guān)系的過程中，也應(yīng)遵循民主集中制原則。在國家機(jī)構(gòu)體系建構(gòu)中，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主的各政權(quán)機(jī)關(guān)分工合作制度，國家機(jī)關(guān)實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)合理分工、相互協(xié)調(diào)?！爸挥羞@個(gè)制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會(huì)有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會(huì)所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動(dòng)?！盵12]1057

3.保持決策公正

政策議程設(shè)置本質(zhì)上是政策問題的回應(yīng)。廣義上，任何問題都有可能上升為政策議程。但由于現(xiàn)實(shí)資源的稀缺性和嵌置于特定政治體制的決策篩選機(jī)制，導(dǎo)致部分問題無法上升至政策議程。決策公正涉及價(jià)值公正、過程公正和結(jié)果公正。公共政策本身就是社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，主體的價(jià)值分歧決定了哪些問題應(yīng)該放在優(yōu)先考慮的地位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家處于強(qiáng)勢地位，公民社會(huì)發(fā)育不全?！皬?qiáng)政府”與“弱社會(huì)”之間的失衡致使政策議程設(shè)置權(quán)過分地集中于黨和政府部門，集體主義和平均主義成為主導(dǎo)價(jià)值，缺乏市場競爭和分配不公反而抑制了公民的積極性，議程設(shè)置處于一種“鎖定”狀態(tài)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的興起，需要建立一系列體現(xiàn)市場精神的公平、競爭、合理的政策。過程公正要求發(fā)揮社會(huì)力量的話語權(quán)和制衡作用。在政策場域中，政府、學(xué)者、公眾、利益組織、非政府組織等主體掌控的資源存在差異，對政策議程影響也不相同。因此，客觀上需要建立公開、自由、平等的商談環(huán)境，讓不同群體均有意見表達(dá)機(jī)會(huì)。具體而言，要及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地向社會(huì)公布信息，通過座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)以及專題調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等形式廣泛聽取群眾意見，建立健全公眾參與、專家論證、政府決定的民主決策機(jī)制。結(jié)果公正是防止政策產(chǎn)品代表單一群體利益的偏私性，政策協(xié)商和博弈的結(jié)果不是強(qiáng)勢群體豪奪了弱勢群體的利益或者以犧牲弱勢群體利益為代價(jià)來換取公共利益。開放決策的結(jié)果是保障各主體應(yīng)有影響政策議程的平等機(jī)會(huì)，又要謹(jǐn)防決策不為強(qiáng)勢利益主體所綁架，維護(hù)公共政策的公平公正。

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