論我國社會組織與政府關(guān)系上存在的問題與對策

劉子文

社會組織作為現(xiàn)代社會的支撐，在社會力量中有舉足輕重的地位。目前，我國處于社會急劇轉(zhuǎn)型期，這對于社會組織來說，是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇，在我國社會組織快速發(fā)展時期，其與政府之間的聯(lián)系也變得更加難以捉摸。政府既不能與社會組織“離得太遠(yuǎn)”，要對社會組織的發(fā)展進(jìn)行管理與提供服務(wù)，也不能“離得太近”，對社會組織的工作過分限制。所以，理清政府與社會組織的聯(lián)系，明確社會組織與政府關(guān)系存在的問題，并做采取一系列措施進(jìn)行改革，對社會組織的健康發(fā)展具有重要意義。

2007年10月，黨的十七大報告中第一次提出“社會組織”這一概念，這是“社會組織”作為一個特定的詞匯首次被提出。其提出的概念不包括企業(yè)等營利性組織，也不包括具有宗教性質(zhì)的教會等。所以在概念上來說，黨的十七大報告中指的社會組織，主要是指政府之外的其他社會公共組織。

一、社會組織在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用

（一）構(gòu)建社會保障社會化的基礎(chǔ)

在總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，政府在我國的保障社會化改革的過程中一直處于主導(dǎo)地位。在政府，企業(yè)，社會組織這三種進(jìn)行社會保障的力量中，要把一些政府承擔(dān)起來較為勉強(qiáng)的社會保障項目交給非政府社會組織去做。要打破傳統(tǒng)的企業(yè)觀念，使企業(yè)將職工的社會保障社會化，把企業(yè)不能承擔(dān)的交給非政府組織來承擔(dān)。企業(yè)作為市場的主體跟獨(dú)立的法人去適應(yīng)市場，就絕對不可能跨越經(jīng)濟(jì)跟社會兩個范疇。社會組織作為我國社會保障社會化的基礎(chǔ)，既能方便對對象、資金、管理、服務(wù)的優(yōu)化又能夠促進(jìn)監(jiān)督體制的不斷完善，很大程度上推動了中國社會保障的社會化。

（二）滿足社會保障需求多樣化的要求

由于經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，在社會中各個階層和利益集團(tuán)的劃分劃分不斷明顯化，而每個階層與利益集團(tuán)都存在自己的利益需求，所以社會需求呈現(xiàn)出向多元化發(fā)展的趨勢。因此，非政府機(jī)構(gòu)便可以借助它廣泛的社會基礎(chǔ)與其非政府性公益性來彌補(bǔ)這一不足。政府把一些本來由非政府組織就可以完成的工作交給非政府組織去完成，既能體現(xiàn)政府對它的承認(rèn)與支持，又能使非政府組織從中鍛煉自己，提高能力。如此一來更加提高了政府自身的工作效率。雖然非政府組織總體規(guī)?？赡茌^小，但是其分布范圍比較廣，數(shù)量也較多，有比較深厚的社會基礎(chǔ)，所以更有足夠的力量來保障多樣化社會需求的滿足。

（三）擴(kuò)充社會保障資金的來源渠道

資金一直是左右我們國家社會保障發(fā)展的關(guān)鍵因素，社會保障資金的來源方式也較為單一。當(dāng)前社會保障事業(yè)發(fā)展所需資金缺口較大，為了彌補(bǔ)這個缺口，我們必須發(fā)展多種形式的渠道來籌措資金。與此同時，非政府組織有著多元化的社會基礎(chǔ)，以及多元化的籌資渠道，比如政府的撥款幫扶，對提供的服務(wù)的收費(fèi)，社會賢達(dá)的捐助，其他組織機(jī)構(gòu)的資助等等。對于在公共服務(wù)中所得到的利潤只能再重新用于社會活動不能分紅盈利。這種模式對解決社會保障資金問題有著至關(guān)重要的作用，也使得非正政府組織能夠長足發(fā)展，持續(xù)健康發(fā)展。

二、我國社會組織發(fā)展現(xiàn)狀及與政府關(guān)系存在的問題

我國政府組織與社會組織之間也并不是可以完美結(jié)合的，在這個過程中一些弊端逐步的浮現(xiàn)出來。因此，只有搞清楚生產(chǎn)關(guān)系，才能夠?qū)⑸鐣M織的生產(chǎn)力發(fā)揮出來。

（一）缺乏完善的法律法規(guī)體系

我國實行依法治國，法治社會的優(yōu)良環(huán)境有利于社會組織的發(fā)展。當(dāng)今社會環(huán)境形勢下，我國原有的法律體系應(yīng)經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會的需要，對于社會組織的法治建設(shè)也相對落后。首先，中國社會組織法律體系缺乏統(tǒng)一完善的規(guī)定。其次，立法的層次太低，沒有形成一部關(guān)于社會組織的最高法律文件。

（二）雙重管理模式阻礙社會組織發(fā)展

這種雙重管理模式的缺點，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展也不斷地凸顯出來。第一，就是涌現(xiàn)了許多的民間非政府組織。由于雙重管理體制存在較高的門檻，使得相當(dāng)部分的社會組織無法取得合法的地位，因而成為非法性質(zhì)的草根組織。第二，雙重管理模式嚴(yán)重的降低了我國私人組織的活動自主自由權(quán)，削弱了他的獨(dú)立性，不利于民間組織的發(fā)展。再者，這種體制對于社會組織成立的要求較高。許多社會組織因為沒有辦法找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門而不能得到合法的注冊，只能“非法”存在或者到工商部門登記注冊，這其中就包括很多養(yǎng)老院，民辦教育機(jī)構(gòu)、環(huán)保類等公益慈善類社會組織。由于登記規(guī)定太多而沒辦法獲得合法的身份，這體現(xiàn)了我國現(xiàn)存法律制度和行政管理體制缺乏的東西還太多，已經(jīng)不適應(yīng)中國當(dāng)前的社會現(xiàn)狀，甚至可以說因為落后的法律制度、法律體系的存在從而影響到我們社會中很多良性的社會組織，乃至成為社會主義經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步的阻礙。

（三）社會組織籌集資金的方式單一

從世界各地國家中的社會組織發(fā)展歷程，總結(jié)經(jīng)驗來看，籌資渠道和資金來源對于社會組織的發(fā)展壯大是不可替代的。中國的社會組織不論是自主經(jīng)營的獲得的實際收入，還是來源于社會捐獻(xiàn)的資金額度都普遍很低。一方面是因為人們的觀念普遍認(rèn)為社會組織理應(yīng)是非營利的、公益的，不應(yīng)該收取費(fèi)用；另一方面還是因為社會組織的資金由政府相關(guān)部門掌控，致使其主動性削弱，降低了積極性。在中國，政府部門對社會組織資金的掌握與，對于社會組織得到資金支持起著巨大的作用。與政府關(guān)系聯(lián)系緊密的社會組織肯定可以獲得較多的財政支持，而與政府聯(lián)系較少的社會組織想要獲得政府的資金支持相對而言就要困難很多了，而“草根社會組織”的生存就屬于后者，因為其與政府的往來少之又少，想要獲得政府資金就更困難了。

（四）社會組織規(guī)章制度不完善，管理體制不健全

首先，行之有效的財務(wù)管理制度是現(xiàn)代組織能夠健康發(fā)展的重要保障。為了避免社會組織內(nèi)部人員貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，必須實施高效的財務(wù)管理制度。其次，我國的大多數(shù)社會組織由于長期受政府控制管理，依賴于政府部門，包括人事任命在內(nèi)的許多權(quán)利都是受制于政府，所以說，在這種情況下肯定會引出許許多多的弊端。第三，自律，就是加強(qiáng)自律意識，對自我進(jìn)行約束。任何組織內(nèi)部都存在著自律體制，自律章程。我國社會組織內(nèi)部存在著很多工作人員組織使命感模糊不清楚、違法亂紀(jì)的現(xiàn)象，正是組織內(nèi)部自我約束感不強(qiáng)的表現(xiàn)。

三、構(gòu)建我國政府與社會組織之間關(guān)系的建議

站在政府的立場來看，社會組織和政府之間的合作可以改善政府的治理水平，能夠使得政府把不適合做或者做不好的事放給社會組織來做。從社會組織的角度來看，其擁有優(yōu)良的社會根基，可以給予高效的公共服務(wù)，填補(bǔ)政府職能的缺陷。社會組織可以在完成其組織任務(wù)的同時也得到政府的支持。中國是一個政府占主導(dǎo)地位的國家，正是因為政府占據(jù)主導(dǎo)地位，因此政府在與社會組織關(guān)系建設(shè)方面應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。例如，選擇和設(shè)計制度，制定有關(guān)法律法規(guī)，政策支持，資金支持，相應(yīng)的監(jiān)督和評估等，這些都需要政府積極參與。

（一）完善法律法規(guī)體系

我國社會組織管理的官方法主要是專門法。對于中國而言，統(tǒng)一管理社會組織的一個基本法是必須存在的?；痉ǔw政府、企業(yè)外，還應(yīng)涵蓋所有社會組織，包括社會組織、私營非企業(yè)單位、基金會、未注冊或注冊的組織、各種社會組織等。所以，中國應(yīng)盡快規(guī)制社會組織，建立《社會組織法》。

（二）加快政治體制和社會體制的分離，賦予社會組織更多的自主權(quán)

政治與社會組織的分離是政府與社會組織功能邊界的必然選擇，也是政府組織社會自治的重要手段。以廣東省為例，早在2005年初，廣東省行業(yè)協(xié)會便實行“五自四無”標(biāo)準(zhǔn)，即“自愿發(fā)起、自籌資金、自選會長、自雇人員、自主開會，沒有行政級別，沒有行政事業(yè)編制，沒有企業(yè)的行政主管部門，沒有兼職的國家辦公室工作人員”。除了降低登記門檻和取消業(yè)務(wù)主管部門外，政府應(yīng)該放寬更多的人員權(quán)力和項目自主權(quán)，以及日常管理自主權(quán)。至于人事權(quán)利，主要是領(lǐng)導(dǎo)人的選拔、委員會的選拔和普通職工的招募。政府不應(yīng)該過多干預(yù)社會組織的人事安排，而更應(yīng)該著手于黨和政府領(lǐng)導(dǎo)干部在社會組織中的問題。要依法提升社會組織的自我管理能力，尊重社會組織的主導(dǎo)地位。因此，政府應(yīng)該明確哪些領(lǐng)域是政府必須嚴(yán)格監(jiān)督的，哪些領(lǐng)域應(yīng)該撤出。

（三）努力拓寬融資渠道，政府將加大從社會組織購買服務(wù)的力度

金錢是任何一個組織的命脈。沒有資金，組織就不能行動，組織的使命也不能實現(xiàn)。資金來源充裕，融資渠道多樣，組織就可以健康發(fā)展。社會組織的融資渠道一般分為三類：政府資助、自主經(jīng)營收入和社會捐贈（包括國外捐贈）。中國社會組織的穩(wěn)定資金來源是由政府供給的，而獨(dú)立運(yùn)作收入和社會捐贈（包括國外捐贈）的占比依舊不高。中國社會組織的融資渠道必須做到多種類，除了依靠政府的資助以外，更要更改自主收入的習(xí)慣。社會組織不允許有自己的經(jīng)營收入，法律允許合理的服務(wù)收費(fèi)。因為社會組織提供公共服務(wù)，所以也有成本。社會組織要加強(qiáng)管理能力，提高服務(wù)水平，努力提高自己的經(jīng)營收入。

（四）健全社會組織內(nèi)部管理制度

第一，應(yīng)該著手完善社會組織的財管制度。眾所周知，現(xiàn)代組織能夠健康發(fā)展的一個重要保障是其具備完善的財務(wù)管理體制，財務(wù)管理體制越完善，越能夠降低內(nèi)部人員的違規(guī)風(fēng)險。社會組織的財管制度，應(yīng)該主要關(guān)注如何使用資金、盈余資金如何分配并制定制度規(guī)則嚴(yán)格執(zhí)行。社會組織的財產(chǎn)是屬于公共資產(chǎn)，它在一定意義上來說應(yīng)該屬于全社會，并不屬于某個人。

第二，應(yīng)該完善人力資源管理制度。在我國，按照是否給予報酬進(jìn)行分類，社會組織人員主要由兩部分構(gòu)成，一部分為志愿者，另一部分為組織下的員工。因為社會組織具有其獨(dú)特的公益性，所以其工作人員首先應(yīng)該有甘于奉獻(xiàn)的精神、對社會組織的認(rèn)同感，其次還要有專業(yè)的技術(shù)能力作為支撐。所以，我認(rèn)為我國社會組織應(yīng)該著手建立新的人力資源管理制度。其次在資金方面，政府部門也應(yīng)該加大對社會組織員工的支持。另外，社會組織自身也應(yīng)該重視保障員工權(quán)利。

第三，應(yīng)該構(gòu)建自律機(jī)制。一個社會組織的迅速成長需要有健全的自律機(jī)制，自律也是一個社會組織的存在標(biāo)準(zhǔn)之一。首先，社會組織應(yīng)該守法，這是最低的要求，一切活動應(yīng)該在法律法規(guī)允許的范圍之內(nèi)。其次，社會組織應(yīng)該敬業(yè)，盡心盡力履行社會組織的職責(zé)。最后，社會組織應(yīng)該完成其使命。對社會組織來說，應(yīng)該加強(qiáng)員工的職業(yè)道德建設(shè)工作，促使員工遵守組織章程，提高自律意識，造就職工的奉獻(xiàn)精神，從而更努力地回報社會。

（作者單位：山東工商學(xué)院）