政府經濟職能法治化：基本內涵、問題分析與實踐路徑

劉厚金

當前，我國各級政府都在努力優(yōu)化營商環(huán)境，為企業(yè)與經濟的持續(xù)發(fā)展提供最大化的公共服務。顯然，這是政府針對經濟社會發(fā)展的瓶頸問題精準發(fā)力，推動當前經濟提質增效持續(xù)發(fā)展的重要策略?，F(xiàn)代政府治理體系中，政府職能必須遵循法治化的核心要求。因此，優(yōu)化營商環(huán)境，其實質就是完善政府經濟職能的法治化。政府經濟職能法治化應具有權威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性等特征，堅持法制與法治并重、相互促進，要從靜態(tài)的制度層面上升到能動的實踐層面，使經濟職能步入以法制引領法治、法治推進法制的良性循環(huán)的法治化軌道。

一、政府經濟職能法治化的基本內涵

政府經濟職能的法治化，是指通過建立健全規(guī)范政府經濟職能的法律法規(guī)，完善以政府經濟職能為核心的經濟法律體系，從而實現(xiàn)政府經濟職能法治化的發(fā)展目標。

第一，堅持有限政府的理念，完善經濟法律體系。通過制定經濟法規(guī)范市場，加強政府的經濟職能。首先，進一步完善宏觀調控法律體系。市場發(fā)展的經驗表明，只有依法有序地進行宏觀調控，才能實現(xiàn)調控政策對市場主體微觀經濟行為的引導，使政府從經濟社會整體利益出發(fā)，避免公權力的膨脹對市場私權利的侵害。通過立法規(guī)范政府與企業(yè)的關系，明確相互職責，防止權力超越法律，干擾市場主體的經營活動。同時，進一步細化和規(guī)范市場監(jiān)管法律體系，依法保障經濟安全，完善涉外經濟法律體系。

第二，堅持法治政府的理念，完善行政法律體系，規(guī)范政府經濟職能。細化和完善行政組織法律體系，實行分級立法；原則上規(guī)定總的政府組織、編制、機構設置、運行程序、管理體制等，對不同級別、種類、層次的政府部門分別立法，實行通則與單獨條例相結合的原則。

第三，堅持責任政府的理念，強化政府經濟職能責任追究的法律規(guī)范。政府經濟職能的全面履行離不開法治的保障，在現(xiàn)代法治國家，對政府責任的追究制度是依法行政和私權保障的關鍵。沒有嚴格的責任追究制度，政府經濟職能的法治化就難以有效推行。但是，行政問責的法律體系還需要進一步健全和完善，對于行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法以及相關黨內領導干部問責的規(guī)章制度，還需要進一步出臺配套的細化措施，形成完整的法律制度體系，以保障政府經濟職能法治化迅速前行。

二、政府經濟職能法治化的問題分析

經過改革開放四十年的努力，我國不僅在民商事立法方面成績斐然，而且在政府經濟職能立法方面亦成果卓著。這些立法主要體現(xiàn)在宏觀調控、市場監(jiān)管、社會分配以及可持續(xù)發(fā)展等方面，初步具備了政府經濟職能運行所必備的法律體系。但是，由于長期計劃經濟和人治觀念的影響，政府經濟職能的法治化存在結構性缺失，在實體與程序上以及運行體系方面難以適應完善市場經濟體制的需要。

第一，政府經濟職能法治化程度不高。在深化市場改革的階段，政府經濟職能還沒有完全適應社會主義市場經濟體制下基本經濟關系的變化，經濟職能的規(guī)范化、法治化程度不高。首先，組織法建設不完備，僅限于粗疏的一般性規(guī)定，行政主體的組織結構、職能、職責諸方面都缺乏明確的法律規(guī)范，使政府在行使經濟職能時往往缺乏明確的法律依據。比如《地方各級人民政府組織法》實際上還不成其為單行的法律，而只是作為《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的一章，其內容也顯得過于簡化粗疏。此外，中央各部、委至今也尚無組織法。其次，經濟立法大大滯后于市場經濟發(fā)展。一方面，還存在很多經濟立法空白或經濟法規(guī)范不到的真空地帶。由于在市場秩序與弱勢主體保護方面，政府權責職能未能清晰明確，加上有些本應由政府管理的社會領域，卻無人管理，導致政治經濟管理缺位，出現(xiàn)經濟社會發(fā)展失衡。另一方面，政府權力又具有擴張逐利的一面，如果沒有立法來明確政府經濟職能并保障企業(yè)責權利相統(tǒng)一的法律地位，政府往往會在利益驅動下以隱形或變相的方式做出超越經濟職能范圍的行為，這又出現(xiàn)了政府經濟管理的越位。再次，行政立法尚未完善，其基本法規(guī)和程序都十分欠缺，造成政府在行使經濟職能時行政隨意性相當突出。最后，行政監(jiān)督相對疲軟，行政隨意現(xiàn)象的普遍和行政責任的追究疏于嚴格，也嚴重影響政府經濟職能法治化的進程。傳統(tǒng)治理體制之下，全能政府的管理模式、人治化的非規(guī)則傳統(tǒng)，使政府經濟行為具有很大的主觀隨意性和自由彈性，政府經濟職能的運行長期以來缺乏法律監(jiān)督與約束，嚴重影響了政府經濟職能的轉變和法治化的進程。

第二，政府經濟職能程序的疏漏。隨著市場經濟體制改革的不斷深入，國家對有關政府經濟職能程序的法律制度建設越來越重視。但不能否認，我國政府經濟職能程序的規(guī)范化與法治化還存在許多問題。首先，尚有某些政府經濟職能沒有納入法治化與制度化的軌道。宏觀經濟調控程序和微觀市場規(guī)制是政府經濟職能的核心，但是其運行的程序相當欠缺。在宏觀經濟調控方面，少有法律對其程序進行規(guī)范。即使是在微觀市場規(guī)制層面，也還存在其程序法治化的許多空白。比如《保險法》規(guī)定，保險監(jiān)督管理機構有權檢查保險公司經營狀況，但是沒有規(guī)定監(jiān)管機構進行檢查時應遵守的合法程序。其次，有關政府經濟職能程序的規(guī)則絕大多數(shù)由行政主體自定。由管理主體自己制定程序規(guī)則，可能會使程序規(guī)則更容易操作，但其缺陷也是顯而易見的。由于政府主體也是利益主體，出于最大化自身利益的考慮，管理主體往往不太愿意在立法中制定一些約束自身權力的程序性規(guī)范；相反，它們更為關注的往往是自身的程序權力，而較少關注公正和民主的要求，忽視相對人程序權利的保護。再次，有些法律、行政法規(guī)雖然規(guī)定了政府發(fā)揮經濟職能必須遵守法定程序，但沒有規(guī)定違反法定程序的法律責任。例如，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定：“國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當公開監(jiān)督管理程序，建立監(jiān)督管理責任制度和內部監(jiān)督制度。”但該法沒有規(guī)定銀行業(yè)監(jiān)督機構違反這些程序性條款的法律責任。類似的法律、行政法規(guī)還有《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《反傾銷條例》《反補貼條例》等。最后，有些法律雖然規(guī)定了違反法定程序的法律責任，但責任形式不明確。少數(shù)對程序違法行為的法律責任規(guī)定得比較全面的法律、行政法規(guī)，其規(guī)定的程序違法的主要責任形式是行政處分，較少有關于民事賠償、刑事責任的規(guī)定。由于行政處分屬于行政主體內部的一種責任形式，因而較難真正落到實處。

第三，政府經濟職能法律體系運行不暢。法律的運行一般包括立法、執(zhí)法（司法）、守法等多個環(huán)節(jié)。由于我國民主法治建設尚不完善，權力制約機制還不健全，政府經濟職能法律體系的權力工具色彩還較為濃厚。首先，過分依賴政府干預，權力超越法制。這不僅表現(xiàn)為政府經濟管理部門在主觀認識上過分強調干預的強制性色彩，習慣于認為凡事都需干預，以致矯枉過正，而且表現(xiàn)在一些市場主體身上，也是過分依賴政府的經濟干預，遇到問題習慣于找政府而不是市場，凡事都寄希望于由國家出面來干預解決，缺乏一種獨立自主的市場經濟人精神和能力。其次，不注重經濟民主，輕視程序性法律規(guī)定。政府經濟管理部門把經濟干預直接等同于單方面的強制和服從，不體察社情民意，在干預者和被干預者之間缺乏交流協(xié)商，忽視法定程序，習慣于傳統(tǒng)計劃經濟模式下的經濟指令。再次，政府經濟職能法律體系的可預測性較差。在我國現(xiàn)實經濟生活中，政府經濟管理部門不注重維護法律可預測性，隨意干預時有發(fā)生，突擊干預的現(xiàn)象還較為突出。從根本上講，維護法律包括維護政府經濟職能的可預測性，這不僅僅是法制健全的要求，而且是由市場經濟活動自身的性質所決定的。維護政府經濟職能法律體系的可預測性，既是發(fā)展市場經濟的基本要求，也是政府經濟職能獲得合法性支持的基本前提。最后，政府經濟管理部門的獨立性不強。一些政府經濟管理部門由于在人、財、物等方面受制于地方政府或者完全由地方政府掌控，以致蛻變成地方的干預機構，在行使干預權力時，需要聽命于地方政府的行政指令，根據地方政府的意圖行事，變成地方政府的附屬機構。同時，一些政府經濟管理部門受部門利益、行業(yè)利益的驅動，執(zhí)法犯法。此外，政府經濟管理部門之間權限不清，職能交叉重疊，政出多門。在不少地方和領域盛行的“聯(lián)合執(zhí)法”“臨時工作組”“臨時辦公室”等，實際上暴露出干預過程中權力資源配置不當。對于解決復雜的經濟社會問題，政府可以彌補市場的失靈，但是政府也會失靈，而第三部門的介入會有效緩解這種兩難困境。第三部門作為政府失靈的補充，能夠監(jiān)督和糾正政府不當?shù)慕洕袨?，有利于吸納綜合相對人的利益訴求，降低政府干預的運行成本，保證政府履行經濟職能的合理方向。但是，這些作用在我國政府經濟職能法律體系的實際運行中遠未充分發(fā)揮出來。

三、完善政府經濟職能法治化的實踐路徑

完善政府經濟職能法治化必須立足我國當前宏觀政治框架與基本制度環(huán)境，構建人民滿意的公共服務型政府，優(yōu)化營商環(huán)境。為此，我國各級政府應該以政府經濟職能的法制建設為起點，特別是完善立法，逐步健全經濟管理的法定程序，不斷改進整個法律體系運行的績效，持續(xù)推進政府經濟職能的法治化進程。

第一，完善政府經濟職能的法制建設。我國政府經濟職能的法治化在取得了巨大成就的基本態(tài)勢下，目前仍然還存在一些問題，既有宏觀構造上的松散與雜亂，又有微觀制度安排上的偏頗與欠缺。首先，要科學界定和配置政府經濟行為的權限，理順經濟職能法律體系。為使政府經濟職能具有合法性依據，同時制約政府經濟行為，使政府經濟行為的作用切實落實到彌補市場失靈的范圍內，以便最終實現(xiàn)政府經濟職能法治化的目標，我國應當在立法中對政府經濟職能的范圍做出界定。為了保障政府經濟立法的系統(tǒng)性、科學性、完備性、邏輯性和協(xié)調性，應當制定一部政府經濟職能的基本法律，可稱之為“政府經濟職能法”。政府經濟職能法是政府行使經濟職能的基本法，是具有基礎性和全局性的經濟法律規(guī)范的總和，對政府經濟職能的主體、范圍、職權、職責、方法、程序等基本問題做出規(guī)定。其次，調整政府經濟職能法律體系中失當?shù)闹贫劝才?。比如在市場監(jiān)管法律體系中，超范圍經營等不當?shù)姆梢?guī)定，都應根據市場發(fā)展的要求予以調整。目前，我國對企業(yè)超經營范圍經營無效的立法態(tài)度尚未完全改變。此外，我國反壟斷法所規(guī)定的執(zhí)法機構分散，權威性不足。因此，確立獨立、權威、統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構，應當成為我國未來國家干預立法尤其是反壟斷立法需要認真對待的問題。最后，健全政府經濟職能的立法及其相關制度。政府經濟職能法治化目標的實現(xiàn)，當然也不能忽視相關法律體系和法律制度的構建，切實將政府經濟職能立法限制在市場需要而非主觀臆斷上。著重構建為市場經濟的健康有序發(fā)展所必需的一些基本立法及其相應制度，尤其是要進一步加強社會公平、市場秩序、第三部門等方面的立法，適時頒布詳細的專門法律。

第二，提升政府經濟職能程序的法治化水平。政府經濟職能的程序法治化，對于保障政府經濟職能的有效行使，維護行政相對人的經濟權益具有重要意義。市場經濟的完善，客觀上要求把政府經濟職能的程序納入法治化的軌道。根據政府經濟職能程序法治化的強度次序，針對前文所述程序法治化不足的分析，我國應該從以下幾方面提升政府經濟職能程序的法治化水平。首先，繼續(xù)完善直接影響特定主體利益的政府經濟職能程序的法律制度。盡管確立市場經濟制度以來，我國非常重視依法規(guī)范那些直接影響特定主體利益的政府經濟職能程序，并取得了豐碩的成果，比如行政處罰程序、行政許可程序、招投標程序等，都有了相應的程序性法律規(guī)定，但是，不容否定的是，還有一些直接影響特定主體利益的干預程序，比如行政征收程序、行政強制執(zhí)行程序等，沒有納入法治化軌道；有些干預程序，比如調查程序，包括調查所需履行的手續(xù)，調查程序中的鑒定、勘驗，調查程序中的詢問、訊問等，法律的規(guī)定還很不明確，不夠具體，可操作性也不強，有必要繼續(xù)細化和完善。其次，重視宏觀調控程序的法治化。宏觀調控事關國民經濟整體，其調控措施是否得當，對社會公共利益將產生巨大影響。宏觀調控法治化包括調控權法定化、調控手段法定化、調控程序法定化等內容。目前，我國宏觀調控程序法治化的水平非常低，許多重要的宏觀調控措施，如產業(yè)政策、區(qū)域經濟政策的制定，分稅制的建立與完善，既沒有相應的實體法，也沒有相應的程序法。有些宏觀調控措施有了相應的實體法規(guī)范，但沒有相應的程序性規(guī)范。宏觀調控程序雖然不會直接影響特定當事人的利益，但與全體國民利益密切相關，因此，有必要將其從內部工作程序轉化為法治化的外部程序。最后，建立健全政府經濟職能程序違法的責任追究制度和違法救濟制度。政府經濟職能的法治化，必須要有合理的違法救濟制度，否則，這些程序就不會被人們所遵守。目前，我國幾乎所有的政府經濟職能的程序性規(guī)范，都沒有合理的責任追究制度和違法救濟制度作保障，因而，其實際履行的情況并不理想。為此，必須改變那種只注重由干預機關的同級或上一級機關追究程序違法責任的做法，賦予司法機關程序違法審查權，建立合理的程序違法救濟制度，這是我國在政府經濟職能程序法治化層面的重要保障性工作。

第三，改進政府經濟職能法律體系的運行績效。在政府經濟職能法律體系的運行中，既要保障政府經濟職能具有足夠的創(chuàng)新性和靈活性，又要切實保障國家干預法的執(zhí)行和遵守，以防止和避免政府經濟職能法蛻變成干預者謀取私利的工具，甚至產生腐敗現(xiàn)象。首先，充分發(fā)揮行政司法的作用。從我國現(xiàn)實情況來看，目前比較可行的一個辦法，是在現(xiàn)有的行政司法制度的基礎上，借鑒國外的經驗，在建立和發(fā)展獨立型經濟管理機構的同時，積極建立和發(fā)展行政裁判所或行政法官制度。這是一個值得重視的思路和辦法，既能符合司法改革的價值取向，促進司法制度的長遠發(fā)展，又可以保障政府經濟職能法的有效運行，加強和改善對政府經濟職能的監(jiān)督和制約。其次，強化政府經濟管理機構的獨立性與權威性。提高政府經濟職能相關機構的法律地位、增強其獨立性，是當前完善我國政府經濟職能面臨的一個重要問題。為此，可以考慮借鑒英美國家的成熟經驗，由人大來設立獨立的經濟管理機構，將其從政府行政體制中分離出來，使之直接對人大負責，這不僅符合獨立經濟管理機構獨立于行政控制的本義，而且也有利于促進經濟民主，有利于制約政府經濟權力的過度膨脹，對于防止政府經濟職能法律體系蛻變成政府的權力工具具有現(xiàn)實意義。同時，對獨立經濟管理機構自身也需要加強監(jiān)督。再次，建立適應完善市場經濟體制需要的控權機制。借鑒和吸收西方國家政府治道變革的經驗和教訓，對于推進我國政府管理體制的改革，促進政府經濟職能和市場發(fā)展的良性互動無疑具有積極的啟示意義。西方發(fā)達國家在治道變革中所取得的一些善治經驗，如以績效考核和社會評估為準則，使政府從“以管理為中心”向“以服務為中心”轉變；積極拓寬監(jiān)督渠道，根據經常性的“公民

意向”的民意測驗結果來及時調整政策等，這些舉措從精神實質上講，正是政府經濟職能法律體系中新的權力控制方式的轉型，值得我國學習和借鑒。最后，加快社會經濟的民主參與進程。完善政府經濟職能的法治化，改進法律體系的運行還應當注重保障民眾的廣泛參與，提高政府經濟職能決策的民主化水平。在這方面，我們可以借鑒其他一些國家如英國等的經驗，建立和發(fā)展法定調查制度。此外，還需要加快第三部門的發(fā)展，注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、經濟協(xié)會等民間經濟自治組織的作用。例如，將某些經濟問題交由第三部門處置，賦予第三部門一定程度的經濟管理權，這不僅能減輕干預機構的工作負擔，使其集中精力處理好重大經濟社會問題，而且能增強行業(yè)的自我管理能力，有利于社會的自主化進程，防止和避免國家的過度管制。此外，在政府經濟職能法律體系運行的過程中，政府過分強調其強制性并不能有效促進法律的實施，還容易使權力行使產生扭曲，從而忽視權力關系中可能存在的互利互惠。從這種意義上講，減弱國家干預權的強制性，增強其互惠性，對于防止國家干預法蛻變成權力工具無疑具有重要意義。

（作者系華東政法大學政治學與公共管理學院副教授）

（責任編輯 矯海霞）