增強(qiáng)市民防災(zāi)能力 推進(jìn)城市安全發(fā)展

崔小璐 陳小瓊

作為長三角城市群的核心城市，上海是我國社會主義現(xiàn)代化城市建設(shè)和打造安全發(fā)展型城市的前沿陣地，加強(qiáng)城市公共安全及風(fēng)險(xiǎn)管理，為上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保駕護(hù)航，在我國應(yīng)急管理體制改革和城市化建設(shè)方面具有不可替代的“示范效應(yīng)”“擴(kuò)散效應(yīng)”及 “引領(lǐng)作用”。新時代傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)疊加風(fēng)險(xiǎn)帶來的新挑戰(zhàn)，對上海城市應(yīng)急治理能力和安全發(fā)展提出了高要求。此外，隨著城市超大型發(fā)展，上海的城市生態(tài)系統(tǒng)將更為脆弱，各種人為致災(zāi)因子將趨于增多，還會涌現(xiàn)出一批新的災(zāi)害隱患和新致災(zāi)源。

為此，本文立足“以人民安全為宗旨”的安全發(fā)展理念，通過對上海市民的災(zāi)害認(rèn)知和防災(zāi)減災(zāi)能力現(xiàn)狀的調(diào)查，分析上海市民防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)中的短板，為加強(qiáng)和完善我國城市公共安全體系建設(shè)決策提供基本參考和依據(jù)。

一、上海市民防災(zāi)減災(zāi)意識與能力建設(shè)中存在的短板

針對上海城市重特大突發(fā)事件發(fā)生時，如何實(shí)現(xiàn)城市人口有序防護(hù)、安全防護(hù)這一問題，筆者通過社會調(diào)查方法對上海市民的防災(zāi)減災(zāi)意識、避難手段選擇、防護(hù)能力以及防護(hù)知識水平等進(jìn)行了深入的研究。本研究主要通過問卷形式進(jìn)行調(diào)研，共發(fā)放問卷1883份，由訪問員入戶調(diào)查，回收1796份，有效問卷1714份，回收率和有效率均為95%。本研究所有結(jié)論都是基于這些數(shù)據(jù)得出的。另外，本研究調(diào)研對象主要根據(jù)上海市人口規(guī)模和行政區(qū)劃等情況，采用多階段隨機(jī)抽樣方法選擇確定，調(diào)查的基本單位為16周歲及以上的本市常住人口。本次調(diào)查的各種相關(guān)數(shù)據(jù)等亦基于以下“受訪者背景”得出：①先男后女，即在16歲及以上的家庭成員的排序中，男性在前，女性在后；②先大后小，在同一性別中，年齡大的在前，年齡小的在后。通過各種加權(quán)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，本次調(diào)查實(shí)施及問卷分布狀況是科學(xué)的，可以覆蓋上海市的所有人群。對于上海市民的防災(zāi)減災(zāi)意識與能力狀況，通過一系列的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和對比分析，可得出如下基本結(jié)論：

1.城市人口結(jié)構(gòu)性問題顯著，其脆弱性不能適應(yīng)城市安全發(fā)展新需求

隨著人口流動的空前活躍和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市規(guī)模和城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了前所未有的變化，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2015年，上海常住人口達(dá)2415.27萬人，其中非戶籍人口有972.3萬人，60歲以上戶籍老年人口有435.95萬人，且中心城區(qū)老人數(shù)多于郊縣人數(shù)。以2015年火災(zāi)死亡人數(shù)為例，全年火災(zāi)致亡52人，其中有老、幼、病、殘以及來滬務(wù)工等情況之一的達(dá)48人，也就是特殊群體占總數(shù)的92.3%。人口數(shù)量、人口素質(zhì)和人口結(jié)構(gòu)等多重壓力增大，城市災(zāi)害治理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。一是上海急劇增加的以務(wù)工人員為主的外來人口，受災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大。二是家庭結(jié)構(gòu)小型化和人口老齡化使城市家庭防災(zāi)的社會資源不足，面臨災(zāi)害時，城市市民防御能力和行動力大大降低，遭遇災(zāi)害時，規(guī)模較小的家庭可能更為機(jī)動，但是他們可能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和救助資源有限而難以對付災(zāi)害帶來的各種危機(jī)。家庭規(guī)模小型化還極大地影響了社會成員間的相互幫助和合作，造成災(zāi)后更多的家庭不能從親戚和朋友那里得到救援，而不得不依靠政府救濟(jì)。

2.市民總體災(zāi)害意識薄弱，對災(zāi)害知識和防災(zāi)手段了解不夠

客觀存在的市民自救能力薄弱可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的災(zāi)后次生性問題。在調(diào)查中這個問題得到了各種數(shù)據(jù)支持，比如在重大災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)對態(tài)度方面，有93.4%的受訪者選擇儲備食物和水，而考慮到首先應(yīng)該自己組織起來自救的受訪者比例不高。市民對經(jīng)歷過的禽流感、非典、臺風(fēng)、地震認(rèn)知率較高，分別達(dá)到80.1%、71.4%，68.8%和57.4%，

但是對食品安全、環(huán)境污染、核輻射、恐怖襲擊認(rèn)知率不高，分別只有49.7%、43.6%、24.2%和18.3%，

這些結(jié)果預(yù)示著災(zāi)后很可能產(chǎn)生混亂局面。上海地理?xiàng)l件復(fù)雜，有著縱橫交錯的城市基礎(chǔ)設(shè)施，市政工程和高層建筑高度密集，商貿(mào)物流和金融財(cái)富大量集聚，社會分層和居住空間分化日益加劇，加上城市人口密度大、人員來源復(fù)雜、城市空間狹窄等獨(dú)特的環(huán)境可能會激發(fā)市民的恐懼心理，并為了爭奪有限的生活資料和資源而出現(xiàn)大規(guī)?；靵y，致使有限的政府力量難以有效控制局面。其次，由于市民掌握的防災(zāi)知識有限，平時防災(zāi)物資準(zhǔn)備不足，自救能力弱，可能會帶來災(zāi)后大范圍的人命損失，而人命的巨大損失不但會嚴(yán)重打擊市民的生存信念，也會激起民眾對政府的嚴(yán)重不滿，甚至?xí)绊懙缴鐣€(wěn)定和諧。

3.政府是市民高度依賴的災(zāi)害治理主體，市民的災(zāi)害自我防范能力弱化

由于傳統(tǒng)城市管理模式的慣性，政府單一主導(dǎo)型災(zāi)害治理比較突出，在基層，街道辦事處扮演著基層減災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)者與推動者的角色，從減災(zāi)規(guī)劃、社區(qū)減災(zāi)資源配置，到減災(zāi)宣傳、教育與培訓(xùn)，街道辦事處承擔(dān)了大部分工作，居委會則是街道辦事處減災(zāi)工作的執(zhí)行者。社區(qū)的減災(zāi)工作主要是由基層政府領(lǐng)導(dǎo)的，社區(qū)居委會發(fā)揮社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作用，社區(qū)內(nèi)的一些老黨員、退休人員配合社區(qū)居委會來落實(shí)街道辦事處布置的任務(wù)。政府主導(dǎo)導(dǎo)致市民對政府具有很強(qiáng)的依賴性。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，上海市民給政府防災(zāi)能力以極高的評價，有62.9%的人對政府的防災(zāi)能力給出了“較強(qiáng)”以上的評價。因此上海市民一方面認(rèn)為上海無發(fā)生重特大災(zāi)害的可能，另一方面認(rèn)為一旦發(fā)生重特大災(zāi)害政府會有辦法協(xié)助解決一切問題。這種對政府的高度依賴將給政府開展救援工作帶來巨大的難題，眾所周知，一旦發(fā)生重特大災(zāi)害，單一政府的救援能力和成效發(fā)揮非常有限。世界上很多國家的局部災(zāi)害都證明了這一點(diǎn)，即使在防災(zāi)工作高度發(fā)達(dá)的美國或日本也出現(xiàn)了政府無能為力的局面，美國的新奧爾良颶風(fēng)、日本的阪神大地震政府都因?yàn)闆]有足夠的能力組織快速救援而受到了民眾的譴責(zé)。市民對政府的依賴和信任是一把雙刃劍，在過度依賴的條件下如果政府沒有足夠的能力去應(yīng)對，市民就會認(rèn)為政府對人命輕視，從而可能導(dǎo)致對政府的不滿，這種市民的心態(tài)和行為不僅僅使政府救援工作無法展開，甚至?xí)绊懮鐣陌捕ā?/p>

4.市民高度依賴現(xiàn)代傳播通訊技術(shù)，災(zāi)害綜合預(yù)警能力不足

現(xiàn)代社會進(jìn)入了高度信息化的時代，人們已經(jīng)形成了依賴高科技手段的習(xí)慣。電視、手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人們生活中必不可少的媒介，其中90.7%的市民主要是通過移動網(wǎng)絡(luò)來了解災(zāi)害信息。調(diào)查中的各種數(shù)據(jù)都顯示市民在災(zāi)害發(fā)生的過程中都會很自然地想通過電視、移動網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代傳播媒介來獲取信息，思考對策。但是，眾所周知，一旦重特大災(zāi)害發(fā)生，可能首先導(dǎo)致的就是現(xiàn)代通訊網(wǎng)絡(luò)的失效，特別是在災(zāi)區(qū)中心，現(xiàn)代通訊手段更是會被徹底切斷。2008年年初雪災(zāi)湖南郴州所有電力系統(tǒng)癱瘓導(dǎo)致通訊等徹底無效，汶川地震的震中區(qū)域與外界在很長時間無法聯(lián)絡(luò)，這兩個實(shí)例都已經(jīng)證明了這點(diǎn)。汶川地震后不僅僅是地震災(zāi)區(qū)通訊完全中斷，即使是成都市也在震后一小時之內(nèi)手機(jī)、固定電話等通訊手段完全中斷，據(jù)成都市人防辦介紹，當(dāng)時可用的只有一些警用無線步話機(jī)，信息傳遞主要靠口口相傳。這給災(zāi)后救助部署帶來了巨大的問題，使救援工作的黃金時間喪失。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分市民對現(xiàn)有防災(zāi)預(yù)警信號一無所知，對傳統(tǒng)的傳單等手段不屑一顧，說明市民對災(zāi)害的不了解，同時也說明相關(guān)部門對災(zāi)害宣傳的不足。災(zāi)害發(fā)生后信息交流的不暢通可能會進(jìn)一步加重市民的恐懼心理，可能會導(dǎo)致災(zāi)后的混亂，也可能會給災(zāi)民帶來嚴(yán)重的心理問題，使災(zāi)后重建更加困難。

5.市民期待政府加強(qiáng)災(zāi)害治理能力建設(shè)，并希望在政府引導(dǎo)下強(qiáng)化自身防災(zāi)能力

盡管政府部門始終將公共安全管理問題擺在城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略高度，但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示市民對市政建設(shè)過程中的防災(zāi)設(shè)施以及管理成效滿意度較低，比起其它市政建設(shè)，不少受訪市民認(rèn)為上海非常需要建設(shè)更多的防災(zāi)設(shè)施，甚至希望政府寧可犧牲其它方面的市政建設(shè)也要把防災(zāi)建設(shè)工作做好?？梢娛忻駥訌?qiáng)防災(zāi)減災(zāi)力量和設(shè)施建設(shè)的期待非常高。這反映出市民高度依賴政府，相應(yīng)地對政府災(zāi)害治理能力充滿期待。所以，加強(qiáng)安全城市建設(shè)和災(zāi)害治理能力就必然成為新時代城市政府工作中的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是政府取信于民的重要支點(diǎn)。調(diào)查還顯示市民有非常強(qiáng)烈的強(qiáng)化自身救災(zāi)抗災(zāi)能力的需要，但希望能夠依靠政府的力量和資源，期待政府在提供公共服務(wù)方面多開展市民自救能力的培養(yǎng)和訓(xùn)練。

二、基于安全發(fā)展理念的市民防災(zāi)意識和能力提升策略

市民的防災(zāi)意識和能力是衡量一個城市安全程度的重要評價指標(biāo)，結(jié)合對市民的調(diào)查分析，圍繞習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出的安全發(fā)展理念，可以著力從理念、模式、對象和技術(shù)手段等方面提升市民防災(zāi)意識和能力。

1.堅(jiān)持“以人民安全為宗旨”的安全發(fā)展理念，提高市民防災(zāi)減災(zāi)意識和能力

理念是行動的先導(dǎo)，正確的理念是實(shí)現(xiàn)行動目標(biāo)的重要保證。安全發(fā)展理念體現(xiàn)了“以人民為中心”的發(fā)展思想，始終把“人民群眾的生命安全”放在首位。提升市民安全素質(zhì)和技能是強(qiáng)化城市安全保障能力的重要任務(wù)，每個市民都應(yīng)具備防災(zāi)減災(zāi)的意識和能力，然而隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，一些城市管理者存在重發(fā)展、輕安全的現(xiàn)象。當(dāng)前頻繁發(fā)生的城市重特大災(zāi)害事故充分表明，一方面，有的城市管理者對城市發(fā)展出現(xiàn)的新特點(diǎn)和新變化認(rèn)識不足，對城市安全隱患和薄弱環(huán)節(jié)懷有僥幸心理；另一方面，普通市民的公共安全意識匱乏，市民對公共安全的迫切需要與現(xiàn)實(shí)中提升防災(zāi)能力主動性不足存在矛盾，導(dǎo)致市民缺乏公共安全意識，參與和應(yīng)對災(zāi)害的能力不足。

城市災(zāi)害治理屬于城市公共安全領(lǐng)域，不同于市場經(jīng)濟(jì)中的私利服務(wù)，具有公共服務(wù)性，這種公共性決定了提供服務(wù)的特殊性。城市各級黨委和政府要在協(xié)調(diào)眾多災(zāi)害治理主體之間的博弈中凸顯核心領(lǐng)導(dǎo)，就必須以維護(hù)群眾利益為導(dǎo)向，有效供給基層公共產(chǎn)品，優(yōu)化基層治理秩序。在多元災(zāi)害治理中，黨和政府要正確處理與其他治理主體的關(guān)系，建構(gòu)良性互動的治理秩序，給予專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，提供實(shí)踐平臺，在平等的合作共治關(guān)系中激發(fā)市民的主動性和創(chuàng)造性，凝聚起強(qiáng)大的治理合力。

2.打造“參與式治理”模式，暢通市民參與渠道，形成治理合力

應(yīng)改變單一式自上而下的政府主導(dǎo)型治理模式，打造市民廣泛

參與式治理工作格局，強(qiáng)化基層聯(lián)動，把防災(zāi)救災(zāi)工作納入基層社區(qū)建設(shè)之中，構(gòu)造街道、社區(qū)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)發(fā)揮群防群治作用，加強(qiáng)普通市民災(zāi)害意識和防災(zāi)能力培訓(xùn)，同時將對市民進(jìn)行防護(hù)技能的培訓(xùn)和應(yīng)急知識的教育納入基層社區(qū)活動中去。還可組織建立城市災(zāi)害救助志愿者隊(duì)伍，建立合理有效的管理機(jī)制，并提供政策保障和參與救助渠道，使各志愿者隊(duì)伍的工作做到網(wǎng)絡(luò)化和常態(tài)化，提供平時定期志愿者的培訓(xùn)項(xiàng)目。此外由于基層社區(qū)已經(jīng)成為城市災(zāi)害治理工作下沉的平臺和市民參與其中的網(wǎng)絡(luò)， 基層社區(qū)應(yīng)與轄區(qū)單位廣泛開展合作，建立防災(zāi)的合作聯(lián)系，通過共建，調(diào)動各社會力量參與災(zāi)害治理，在相關(guān)信息、技術(shù)、設(shè)施和物資上做到共通共享，共同加強(qiáng)預(yù)防，防患于未然。

3.重視市民群體內(nèi)部差異，實(shí)施針對性的差異化提升策略

研究表明，隨著我國城市居民結(jié)構(gòu)變化，社會分層顯著，市民防災(zāi)意識和能力具有顯著的社會群體性差異，在新時代建設(shè)社會主義現(xiàn)代化城市關(guān)鍵時期，對提升市民的災(zāi)害意識和防災(zāi)減災(zāi)能力實(shí)施針對性的差異化策略，有助于正確地識別、評價和應(yīng)對新情況、新問題，從而建立完善的應(yīng)急管理監(jiān)測控制機(jī)制。

以社會群體性差異為基礎(chǔ)，建立分群體、分類別的差異化災(zāi)害意識培養(yǎng)和防災(zāi)減災(zāi)能力提升策略，可以從以下幾個方面著手：第一，根據(jù)年齡、性別、戶籍身份、受教育水平、經(jīng)濟(jì)狀況、生活環(huán)境等社會性指標(biāo)，來細(xì)分市民中不同社會群體差異和需求差異；第二，根據(jù)不同市民群體，按照“以人民安全為宗旨”的安全發(fā)展理念，結(jié)合城市現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略需求和城市公共安全體系建設(shè)需要，制定與推行差異化的提升策略；第三，以行為識別為基礎(chǔ)、以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避為目標(biāo)，推進(jìn)現(xiàn)代城市災(zāi)害治理體制創(chuàng)新，在此過程中，謹(jǐn)防急功近利和形式主義；第四，建立廣覆蓋、分層次、多樣化、針對性強(qiáng)的城市公共安全教育和防災(zāi)減災(zāi)能力培訓(xùn)體系，政府作為城市管理主體，提供并合理分配相關(guān)資源。

4.利用行之有效的防災(zāi)救災(zāi)信息傳播技術(shù)手段，豐富市民的社會溝通方式，打造城市安全文化

城市災(zāi)害治理中，信息資源浪費(fèi)、信息孤島是影響災(zāi)害治理成效的重要因素。城市管理者應(yīng)主動掌握信息主導(dǎo)權(quán)，根據(jù)整體性治理的思路，以信息共享為整合目標(biāo)，按照標(biāo)準(zhǔn)化、相關(guān)性、價值性、動態(tài)性的整合原則，打破區(qū)域、部門間的界限，從橫向、縱向、防災(zāi)減災(zāi)全過程進(jìn)行信息整合，形成一套較完善的信息整合體系。信息傳播技術(shù)手段的應(yīng)用還給市民參與城市公共安全治理帶來便利和可能，有利于滿足市民多樣化的需求。同時還要做好匯集民情民意工作，發(fā)動由社區(qū)居委會工作人員、義工、社區(qū)巡邏隊(duì)人員等有關(guān)人員組成的城市災(zāi)害救助志愿者隊(duì)伍，及時上報(bào)災(zāi)害隱患，主動關(guān)懷和了解基層弱勢群體，特別是對行動不便的老年人、“空巢老人”、殘疾人等進(jìn)行定期入戶問候，及時掌握有關(guān)信息，做好減災(zāi)應(yīng)急儲備、緊急救援等工作，真正將居民的生命和利益擺在首位，提升災(zāi)害治理成效和現(xiàn)代化水平。

基金項(xiàng)目：上海高校智庫“上海海事大學(xué)海洋文明與中國道路研究中心”資助

（作者單位：上海海事大學(xué)，上海工程技術(shù)大學(xué)）

（責(zé)任編輯 方卿）