強社會組織社會化發(fā)展能力建設(shè)

丁青華 陳榮武

新時代社會組織建設(shè)要有新氣象新作為。綜觀當下我國社會組織建設(shè)的現(xiàn)狀，跟國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的目標、任務(wù)和要求相比，尚存在一些不能適應(yīng)和不能滿足的問題，其中社會化發(fā)展能力的缺失是其中一個極為重要的表現(xiàn)。所謂社會組織社會化發(fā)展，是指社會組織通過摒棄“等、靠、要”思想，加強內(nèi)外資源和動力整合，不斷加強自身建設(shè)，持續(xù)提升適應(yīng)社會發(fā)展變化的能力，充分發(fā)揮應(yīng)有的社會功能，從而努力滿足黨、國家、社會和人民群眾相應(yīng)需要的過程。加強社會組織社會化發(fā)展能力建設(shè)是全面推進新時代社會組織建設(shè)重要而迫切的課題。

一、確保正確方向：加強黨對社會組織的全面領(lǐng)導(dǎo)

改革開放40年來，我國社會組織蓬勃發(fā)展起來，已成為中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量、黨的工作和群眾工作的重要陣地，在協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局和“四個偉大”戰(zhàn)略謀劃中承擔著重要任務(wù)，在滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要中發(fā)揮著不可或缺的重要功能。

黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，就通過改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系等進行了全面部署，強調(diào)要重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，強調(diào)要加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，強調(diào)黨對社會治理和社會組織的領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)。加強社會組織社會化發(fā)展，首要的原則就是必須確保社會組織正確的發(fā)展方向，確保其始終堅持黨的基本路線、方針和政策，始終堅守以人民為中心的發(fā)展思想和社會主義核心價值觀，始終具備“四個意識”與“四個自信”，始終堅持政治方向不偏斜、政治立場不偏離。要確保社會組織社會化發(fā)展的正確方向，堅持黨對社會組織的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷加強社會組織黨的建設(shè)是最根本的保證。社會組織必須進一步提升對“辦好中國的事情關(guān)鍵在黨”“黨政軍民學、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”等重要思想和原則的認識，在加快走出政府的“搖籃”和“懷抱”，主動融入社會深刻變革大格局、市場經(jīng)濟發(fā)展大浪潮、全球化發(fā)展大視野的進程中，認真貫徹落實《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》等重要文件精神和要求，切實加強社會組織黨建工作。加強社會組織黨的建設(shè)，要堅持以十九大報告關(guān)于新時代黨建的一個總要求和八個方面的新布局為基本遵循，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法自治相統(tǒng)一，把黨的工作融入社會組織健康運行和社會化發(fā)展全過程，創(chuàng)新組織設(shè)置，健全工作機制，嚴格落實黨建工作和組織生活各項制度，維護和執(zhí)行黨的紀律，做好黨風廉政建設(shè)和全面從嚴治黨各項工作，加強主流意識形態(tài)陣地建設(shè)和社會思潮傳播引導(dǎo)管控工作，著力破解組織體系不夠健全、組織力建設(shè)不力、組織覆蓋不夠全面、政治功能不凸顯、作用發(fā)揮不夠充分等難題，推動社會組織黨建工作水平全面提升，不斷增強社會組織黨組織的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮社會組織黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

二、管理體制轉(zhuǎn)型：從控制型管理到服務(wù)型管理

社會組織是國家正式制度和社會力量共同互動后的產(chǎn)物。黨、國家和政府引領(lǐng)著社會組織的發(fā)展，社會組織也與時俱進地參與國家公共事務(wù)、社會服務(wù)和社會治理。我國社會組織發(fā)展經(jīng)歷了從“嚴控嚴管”到“鼓勵發(fā)展”的逐漸轉(zhuǎn)變過程，要加強社會組織社會化發(fā)展，必須實現(xiàn)管理體制從控制型管理到服務(wù)型管理的轉(zhuǎn)型。

改革開放前，政府對社會組織發(fā)展采取了嚴格控制，除了黨委政府設(shè)立的一些社會團體組織之外，基本不允許其他社會組織存在。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深化和社會結(jié)構(gòu)深刻變革，社會組織賴以生存發(fā)展的政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境發(fā)生了根本性變化，社會組織因時因勢而生，得到了較快發(fā)展，也成為提供公共服務(wù)和社會公共產(chǎn)品的重要主體之一。但是，在很多公共事務(wù)領(lǐng)域，政府還扮演著“全能政府”“萬能政府”的角色，習慣于用行政命令等方式管理社會事務(wù)，一些職能部門不愿放權(quán)，更不愿意放棄附著或內(nèi)嵌在權(quán)力上的利益，對社會組織社會化發(fā)展采取抵制態(tài)度并實行嚴格把控，直接導(dǎo)致社會組織社會化成長受到阻礙和束縛。隨著人民群眾對公共服務(wù)需求和美好生活需要的日益增長，過去由政府“大包大攬”公共服務(wù)的供給和對社會事務(wù)領(lǐng)域行政管治的傳統(tǒng)模式，存在的執(zhí)行效率不高、服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量有限、精準化對接缺失等問題逐漸彰顯，而以自主性、民間性、公益性為特點的社會組織在組織和分配社會資源時往往會更有效率、更有質(zhì)量、更加精準、更受認可，能有效降低社會治理和社會服務(wù)成本，提高社會治理綜合效益。因此，政府必須及時轉(zhuǎn)變觀念理念，轉(zhuǎn)變對社會組織的管理體制，從控制型管理轉(zhuǎn)向服務(wù)型管理，從抵觸思維轉(zhuǎn)向歡迎心態(tài)。從控制型管理到服務(wù)型管理，必須加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動；必須正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用，減少政府在社會公共事務(wù)領(lǐng)域?qū)ι鐣M織的限制并向社會組織逐步放權(quán)；必須加強政府對社會組織社會化發(fā)展的支持服務(wù)體系構(gòu)建，通過制度優(yōu)化、政策完善及其高效實施為社會組織提供資金和資源支持、干部與人才支持、能力和環(huán)境建設(shè)等全方位支持。

三、發(fā)展動力整合：外在力推動和內(nèi)動力引擎有機協(xié)同

經(jīng)濟地位的獨立性是真正擺脫對行政體制依附的根本性前提。由于社會組織非營利的組織性質(zhì)和基本特征，導(dǎo)致絕大多數(shù)社會組織得不到來自市場體系的資源，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費來源，不少社會組織只能依靠政府的撥款來運轉(zhuǎn)，直接依賴于政府生存，很難實現(xiàn)真正意義上的自主權(quán)、獨立性和社會化發(fā)展。

社會組織運營經(jīng)費的來源成為一些社會組織運行的關(guān)鍵問題，使得許多社會組織只有依賴于從政府獲得經(jīng)費資助，或者接受企業(yè)贊助和社會捐贈才能求得生存和發(fā)展，由此也出現(xiàn)了“行政化”“商業(yè)化”

傾向，社會組織的運行和發(fā)展自然會受到政府和捐贈者的干預(yù)，直接影響了社會組織自身的獨立和自治、轉(zhuǎn)型和發(fā)展。當前，我國各級政府的公共財政框架已經(jīng)階段性調(diào)整到位，主要通過改革和完善對社會組織的免稅減稅政策，通過購買服務(wù)等方式加大對社會組織的財政投入力度，并逐步建立社會組織的優(yōu)惠補貼制度。政府從公共財政中劃撥一部分財力用于向社會組織購買服務(wù)，引導(dǎo)和鼓勵社會組織承擔公共服務(wù)、政府部分職能和社會治理功能。政府以公共財政設(shè)計和外在力推動機制為依托，扶持社會組織進入政府服務(wù)的相關(guān)或延伸領(lǐng)域，在一定程度上推進了社會組織的壯大和發(fā)展，一方面為社會組織社會化發(fā)展提供了有力條件，一方面也催生了一些社會組織對政府的“依賴”甚至“依存”心理，對主動擺脫政府的“襁褓”呵護，提升以專業(yè)性、獨立性和自主性為內(nèi)涵要素的社會化成長形成不利條件。根據(jù)組織生命期理論，社會組織生命周期中的不同發(fā)展階段，需要政府以不同角色介入并發(fā)揮不同職能。在社會組織創(chuàng)業(yè)初期，更多需要政府以扶持者的角色介入，為社會組織創(chuàng)業(yè)消除阻礙，如為成立注冊、推進合作等提供政策便利等。當社會組織步入成長期，政府應(yīng)當主要以合作者身份向社會組織購買服務(wù)。薩拉蒙的“第三方治理”理論指出政府可以在社會服務(wù)中扮演資金提供者、服務(wù)監(jiān)督者和服務(wù)傳遞者三種角色。進入成熟期的社會組織，基本完成了組織使命，政府應(yīng)調(diào)整到服務(wù)型管理的角色，讓社會組織逐漸脫離政府的扶持，強化社會化發(fā)展內(nèi)動力，構(gòu)建內(nèi)外動力有效整合機制，實現(xiàn)外在力推動和內(nèi)動力引擎有機協(xié)同，有序過渡到以自我提升和社會化發(fā)展為主的成長過程。社會組織的社會屬性和角色定位，決定其最終不能依賴于政府，必須加強自身社會化發(fā)展能力建設(shè)，提升專業(yè)性、自治性和獨立性，不斷提升其在深刻變動的社會格局、不斷深化的市場經(jīng)濟和日益全球化發(fā)展的趨勢中的綜合競爭力、社會化轉(zhuǎn)型發(fā)展力。

四、強化依法治理：從碎片化立法到綜合性立法

社會組織作為獨立法人，承擔著一定的公共職能和社會責任，其成立、運行和發(fā)展必須受到法律的規(guī)范、保護和監(jiān)督，需要在法律法規(guī)框架下享受合法的發(fā)展權(quán)利和職責義務(wù)。當前，社會組織社會化發(fā)展和健康運行尚存在立法碎片化、滯后化和法治體系不健全等現(xiàn)象，必須改變碎片化立法現(xiàn)狀，加強綜合性立法，形成完善的社會組織建設(shè)法治體系。

健全的法律法規(guī)、與社會組織發(fā)展目標相一致的規(guī)章管理制度，是社會組織實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。審視當前我國社會組織建設(shè)立法現(xiàn)狀，在法律框架與制度建設(shè)方面都還存在一定的滯后性，沒有形成較為完善的法律法規(guī)體系，給社會組織的有序發(fā)展造成了一定的困境，難以有效保障社會組織的自治權(quán)和發(fā)展權(quán)，也難以對社會組織實現(xiàn)有效的法律監(jiān)督和約束。當前，我國缺少統(tǒng)一的社會組織專項法律法規(guī)體系，主要表現(xiàn)為現(xiàn)有的社會組織法律位階不高、涵蓋面和操作性還有一定的缺陷，部分法律之間缺少必要的銜接，甚至還存在一定的矛盾與沖突，直接導(dǎo)致法律法規(guī)執(zhí)行效率不高的現(xiàn)象。在管理制度方面，以控制為主的思想理念制約了社會組織的健康發(fā)展，尤其是現(xiàn)行的“雙重”或“多重”管理體制，讓社會組織始終處于職能機構(gòu)的行政權(quán)力管控之下，隨時面臨著行政掛靠部門或其他政府職能部門的干預(yù)。這種管理體制也會加大一些社會組織對政府部門的依賴性，產(chǎn)生一定的不想為、不能為、不敢為等不良心態(tài)，直接影響和損害社會組織的自治性和社會化發(fā)展。從另一方面來看，同時也加大了政府相關(guān)掛靠部門的工作壓力，這與當前黨和國家機構(gòu)改革精神、轉(zhuǎn)變政府職能與簡政放權(quán)的要求也是相背離的。確保自治是社會組織法治的基礎(chǔ)，法治是社會組織自治的保障，自治必須通過法治加以保障。社會組織不是獨立王國，調(diào)整社會組織與外部社會的關(guān)系不能靠自治組織的章程而必須靠法治；自治組織內(nèi)部也有管理與被管理的關(guān)系，也必須通過法律法規(guī)進行嚴格規(guī)范。尤其在我國現(xiàn)實的條件下，許多社會組織并非完全自治，在人財物方面還有較為濃厚的官方色彩，政社“親清關(guān)系”落實不到位，腐敗和濫用權(quán)力的情況并不少見，光靠社會自治組織自我約束和行政監(jiān)管是難以有效解決問題的，必須將社會組織建設(shè)、運行和監(jiān)管納入法治軌道和依法治國體系。推動社會組織相關(guān)法律和規(guī)章制度體系建設(shè)，明確社會組織主體資格、法律主體角色和社會主體地位，并將其內(nèi)部治理章程規(guī)約上升為法律規(guī)范行為，是實現(xiàn)社會組織社會化發(fā)展的重要保障。要加強對社會組織的監(jiān)督和評估，盡可能降低社會組織自治發(fā)展中存在的不確定風險，保證社會組織社會化發(fā)展的質(zhì)量和水平，必須建立一套客觀、公正、科學、規(guī)范的運行發(fā)展質(zhì)量評估體系，科學建構(gòu)并依法實施第三方評估機制，以評促建，促進新時代社會組織健康有序發(fā)展。

（作者丁青華系華東理工大學外國語學院講師；陳榮武系上海市社會主義學院基層黨建創(chuàng)新研究中心主任、副教授）

（責任編輯 周 ?。?/p>