日前，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，確立國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關(guān)，這標志著我國朝著建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制邁出了重要一步。那么，監(jiān)察全覆蓋、監(jiān)督無死角將如何實現(xiàn)呢？

制度反腐學者和紀檢監(jiān)察實務(wù)專家李永忠表示，國家監(jiān)察體制改革不僅整合了辦案力量和監(jiān)督資源，更重要的是使監(jiān)察權(quán)成為獨立于行政權(quán)之外的一種權(quán)力，對于過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個不科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了分解，使同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督。

歷史上即有監(jiān)察權(quán)行政權(quán)分立

十二屆全國人大副委員長李建國作監(jiān)察法草案說明時表示，這次監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度，也體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化，是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒。中國歷史上的監(jiān)察制度有哪些可以借鑒的地方？

李永忠表示，古代中央集權(quán)的建立和延續(xù)主要得益于兩個制度，一個是隋唐開啟的科舉制度，另一個就是古代的監(jiān)察制度，監(jiān)察機構(gòu)與行政機構(gòu)分立，御史大夫、監(jiān)郡監(jiān)縣御史則負責監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)相互制約的好壞，直接影響到歷朝歷代吏治的好壞。

舉個例子，漢武帝時期，用相當于縣委書記的“小官”——刺史，年俸才600石，去監(jiān)督相當于省委書記的“大官”——郡守，年俸達2000石，一個刺史要同時監(jiān)督幾個郡守，效果卻很好，回顧歷史，可以得出一個結(jié)論，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)是否分立，很重要。那么，新中國成立后我國最早設(shè)立的監(jiān)察機構(gòu)有哪些特點？

李永忠表示，1927年4月，中共五大設(shè)立中央監(jiān)察委員會，這是中央紀律檢查委員會的前身。

1949年10月，中華人民共和國成立，中央人民政府委員會第三次會議決定成立中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會。

1954年9月，政務(wù)院改為國務(wù)院，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會改為國務(wù)院監(jiān)察部。

從名稱中就可以看出來，這個時期的人民監(jiān)察委員會，先后設(shè)置在政務(wù)院、國務(wù)院下面，也就是說，并沒有實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分立。

舊體制存在問題

李永忠稱，1993年1月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定，中央紀委、監(jiān)察部開始合署辦公，實行一套工作機構(gòu)，履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能的體制。

這之后，全國各地的紀委和監(jiān)察部門也陸續(xù)合署辦公。合署辦公的好處是力量集中、效率提升。

可是也引發(fā)了一個問題。由于監(jiān)察部門還是在政府序列里，合署后只好走上擴大外延，縮小內(nèi)涵的做法。主要職責由監(jiān)督專門機關(guān)，逐步向辦案機關(guān)，以至于向糾風、執(zhí)法、效能等部門工作轉(zhuǎn)移。以至于效能監(jiān)察成了中央紀委的一個重要室。

而且，由于監(jiān)察部門的地位不高，是政府的一個部門，合署后某種程度也拖累了紀委——黨代會選舉產(chǎn)生的黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)的地位，使紀委的外延工作越來越多，監(jiān)督的內(nèi)涵職責越來越小，使監(jiān)督的關(guān)口不但沒能前移，而且不斷后撤。

許多腐敗問題源于“權(quán)力配置不科學”

腐敗現(xiàn)象的存在，一定是有原因的。李永忠認為，這么多年來，幾乎沒有一個主要領(lǐng)導的腐敗問題是由同級紀委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的，這個客觀現(xiàn)實足以證明監(jiān)察體制存在的問題。

當年，山東省泰安市原市委書記胡建學就說過：官做到我這一級，就沒有什么監(jiān)督的了。江西的胡長清也講過，組織的管理和監(jiān)督對他而言，如同是“牛欄關(guān)貓，進出自由”。

習近平總書記就深刻指出“腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌”，“許多腐敗問題源于‘權(quán)力配置不科學”。

那么這次監(jiān)察體制改革，是不是解決了“權(quán)力配置不科學”的問題呢？

李永忠說，2016年11月，中辦印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》中，有一句話很重要，“國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革”。

為什么這樣講呢？因為國家監(jiān)察體制改革不僅僅整合了辦案力量和監(jiān)督資源，更重要的是使監(jiān)察權(quán)成為獨立于行政權(quán)之外的一種權(quán)力，對于過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個不科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了分解，使同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督，國家公職人員都能受到相對獨立的國家監(jiān)察機關(guān)的嚴格監(jiān)督。

李永忠表示，監(jiān)察法一個重大突破就在于，異體監(jiān)督破題，法律明確規(guī)定“國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導下級監(jiān)察委員會的工作”，上述對于領(lǐng)導體制的規(guī)定，突破了原來的“雙重領(lǐng)導”的框架，也擺脫了“同體監(jiān)督”痼疾。

（《新京報》2018.3.17 王姝/文）