黃河流域濕地保護 關乎國家生態(tài)安全

張永利

近日，黃河流域濕地保護與恢復經驗交流會在素有“塞上江南”美譽的寧夏回族自治區(qū)吳忠市舉辦，與會者共同探討交流黃河流域濕地保護與管理問題。

黃河是我國經濟社會發(fā)展的生命線。橫貫東部、中部和西部9個省區(qū)，流域面積達80萬平方公里，分布著森林、濕地、荒漠等多種生態(tài)系統(tǒng)，以僅占全國2%的河川徑流量，支撐著全國12%的人口和15%的耕地。黃河流域濕地面積為392.92萬公頃，濕地率為4.88%，受保護濕地面積為232.57萬公頃，保護率為59.19%，黃河流域濕地對維護區(qū)域乃至國家生態(tài)安全具有舉足輕重的作用。

多方聯(lián)動?保護濕地

多年來，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府高度重視生態(tài)建設，始終把濕地保護作為生態(tài)建設的中心任務之一，先后啟動實施了退耕還濕、流域綜合整治等一系列生態(tài)工程，2008年出臺了《寧夏回族自治區(qū)濕地保護條例》，成立了自治區(qū)濕地保護管理中心，為濕地保護工作提供了法律和機構保障。吳忠市依托“黃河穿城”而過的獨特資源優(yōu)勢，提出了“生態(tài)立市”的目標，率先在全國范圍啟動退耕還濕工作，恢復濕地面積8533公頃，將青銅峽庫區(qū)濕地自然保護區(qū)內農戶開墾的灘地交還青銅峽市統(tǒng)一管理，為在黃河流域開展退耕還濕工作起到了較好的示范作用。出臺的《寧夏吳忠黃河國家濕地公園管理辦法》，初步實現(xiàn)了國家濕地公園的規(guī)范化管理。黃河流域各級政府積極探索濕地保護與合理利用新模式，銀川國家濕地公園建成水生植物觀光園，農家漁村等新型濕地經濟，對合理利用黃河流域濕地資源進行了有益嘗試。

國家林業(yè)局高度重視黃河流域濕地保護工作。在2003年國務院批復的《全國濕地保護工程規(guī)劃（2002—2030年）》中，專門設立青藏高原濕地區(qū)和黃河中下游濕地區(qū)，提出了流域濕地保護和恢復的工作方向，要求加強該區(qū)域濕地水資源保護與合理利用。按照規(guī)劃的總體部署，國家林業(yè)局在黃河流域組織實施了一批濕地保護與恢復工程，改善了黃河流域濕地生態(tài)狀況。此外，國家林業(yè)局還啟動了濕地保護補助、濕地生態(tài)效益補償試點、退耕還濕試點、濕地保護獎勵等四項工作，黃河流域重要濕地保護管理機構能力建設、生態(tài)恢復等多項工作全面展開。通過劃建自然保護區(qū)、濕地公園、自然保護小區(qū)等方式，搶救性地保護了黃河流域內一批重要濕地。同時，國家林業(yè)局運用濕地生態(tài)系統(tǒng)評價體系首次對黃河流域的全部國際重要濕地進行了系統(tǒng)評價。年初國新辦發(fā)布了第二次全國濕地資源調查，全面掌握了黃河流域濕地資源狀況，為制定黃河流域濕地保護政策、編制流域濕地保護規(guī)劃等提供了基礎數(shù)據(jù)。

三大問題?亟待解決

隨著人口增長和經濟社會的快速發(fā)展，黃河流域濕地也出現(xiàn)了許多亟待解決的問題。

一是水資源不足、污染現(xiàn)象嚴重。由于黃河流域年均降水量較少，且季節(jié)分配不均。區(qū)域內人口眾多，農業(yè)生產活動過度開采地下水，造成區(qū)域內水資源嚴重不足。大量使用化肥、農藥、除草劑，未經處理直接排入濕地，給濕地水體造成嚴重污染。工業(yè)廢水、生活污水的排放等使黃河流域水質惡化。2012年，黃河流域Ⅰ類至Ⅲ類水河長比例為55%，劣Ⅴ類水河長比例約為25%。2013年，黃河主要支流水質處于中度污染。

二是過度開發(fā)和不合理利用濕地資源現(xiàn)象依然存在。在濕地內造田、盜獵、亂捕、采砂、開挖魚塘等大規(guī)模開發(fā)活動，造成了濕地資源嚴重破壞。黃河流域土質疏松，植被相對稀少，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，人類在濕地進行的開發(fā)活動極易造成生態(tài)系統(tǒng)的永久性破壞，許多河段由于濕地遭到破壞，水土流失極其嚴重，阻塞河道泄洪。一些地方為了短期經濟利益，大規(guī)模種植經濟林，過度發(fā)展旅游，導致濕地面積減少，生態(tài)功能嚴重退化，生物多樣性銳減。

三是濕地保護體系不完善，管理能力相對滯后。黃河流域9省區(qū)內自然保護區(qū)和國家濕地公園雖然近幾年來發(fā)展較快，但是由于歷史“欠賬”較多，與全國平均水平相比，黃河流域濕地保護體系總體上還處于起步階段。由于經濟社會發(fā)展和保護意識方面的原因，黃河流域范圍內用于濕地保護的資金投入顯著落后于東部地區(qū)，造成了濕地保護管理機構能力薄弱，直接削弱了保護管理成效。同時，由于缺乏綜合管理體制，有關部門有時僅從自身職責和利益出發(fā)開展資源利用和管理行為，忽視了濕地的生態(tài)系統(tǒng)完整性。

三方面著手?加強濕地保護

黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義總體布局，提出了建設美麗中國的偉大目標，十八屆三中全會進一步對生態(tài)文明制度建設作出了戰(zhàn)略部署。習近平總書記就濕地保護作出了一系列指示，他指出要擴大濕地面積，實施濕地修復工程，保護生物多樣性。這些都為我們在新形勢下推進黃河流域濕地保護指明了方向。筆者建議，加強黃河流域濕地保護應做好以下三方面工作。

一是完善法規(guī)和制度建設。流域范圍內還有山西、河南尚未出臺省級濕地保護條例，兩省林業(yè)部門要主動協(xié)調人大、政府做好條例出臺的準備工作。已經出臺條例的7個省區(qū)，要進一步加大濕地保護的執(zhí)法力度，嚴格制止破壞濕地資源行為，公布轄區(qū)內重要濕地名錄。各省區(qū)應根據(jù)黃河流域濕地特點，選擇性制定濕地保護管理制度，如：自然濕地保護制度、退化濕地恢復制度、濕地生態(tài)效益補償制度和濕地生態(tài)系統(tǒng)評價制度等。要劃定濕地生態(tài)紅線并根據(jù)“二調”結果落實到具體地塊，采取多種措施確保濕地面積不減少。

二是實施濕地生態(tài)修復工程。抓緊謀劃一批濕地生態(tài)修復工程，擴大濕地面積，恢復濕地生態(tài)功能，逐步改變黃河流域水資源短缺和水污染嚴重以及生物多樣性衰退等突出問題。9省區(qū)要配合國家林業(yè)局正在組織編制的《全國濕地保護工程實施規(guī)劃（2016-2020年）》，根據(jù)國家規(guī)劃的要求，將退耕還濕和增強濕地功能作為優(yōu)先項目，納入國家規(guī)劃范圍。希望各省區(qū)與國家林業(yè)局密切配合，力爭明年國務院審批這個規(guī)劃。其次，各省區(qū)要結合國家規(guī)劃的整體要求，根據(jù)事權劃分原則，做好本省區(qū)濕地保護規(guī)劃。

三是構建完善的保護管理體系，全面提高流域濕地保護管理水平。各省區(qū)要嚴格執(zhí)行主體功能區(qū)規(guī)劃，對禁止開發(fā)區(qū)和國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍內的濕地，要切實采取措施落實生態(tài)空間用途管制制度，優(yōu)先保護好這部分濕地，并根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)特點和管理需要，對位于國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍內的濕地，采取劃建自然保護區(qū)或者濕地公園的方式進行保護，進一步擴大濕地保護面積。要加強省級濕地管理機構、濕地自然保護區(qū)和濕地公園管理機構的能力建設，全面提高管理機構人員的業(yè)務素質，提高管理效率。運用生態(tài)系統(tǒng)管理辦法開展黃河流域綜合治理，按照山水林田湖相互協(xié)調的思路，考慮濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和特殊性，統(tǒng)籌9省區(qū)濕地保護規(guī)劃和政策設計，推動跨部門跨區(qū)域的濕地保護合作機制?？煽紤]優(yōu)先做好黃河流域濕地保護網絡建設，逐步推廣黃河流域濕地保護綜合管理理念。endprint