堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境

張?jiān)骑w

由于制度問題和法治問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，因此，在推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，生態(tài)文明制度建設(shè)問題和生態(tài)文明法治建設(shè)問題成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要議題。2018年5月18日，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出，必須“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。這里，他將“堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”作為新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持的基本原則之一。今天，只有科學(xué)把握這一原則，切實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)和生態(tài)文明法治建設(shè)，才能為我國的社會主義生態(tài)文明建設(shè)提供切實(shí)可行的制度保障。

堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理論依據(jù)

堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要課題，也是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)。

馬克思主義國家職能理論的具體運(yùn)用。在馬克思主義看來，作為政治上層建筑的重要組成部分的國家，具有政治統(tǒng)治和社會管理的雙重職能。在階級社會中，政治統(tǒng)治職能居于主導(dǎo)地位，社會管理職能居于附屬地位。隨著無產(chǎn)階級專政的建立和完善，國家的政治職能將逐步消失，社會管理職能將成為全社會的公共職能。例如，恩格斯在《共產(chǎn)主義原理》中提出，必須拆毀一切不合衛(wèi)生條件的、建筑得很壞的住宅和市區(qū)，在國有土地上建筑大廈以作為公民公社的公共住宅。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中提出，在工人的分配問題上不能實(shí)行“不折不扣的勞動所得”，而應(yīng)當(dāng)在社會總產(chǎn)品中扣除應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金。同樣，由于“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，因此，生態(tài)文明理應(yīng)成為國家的社會管理的重要職能。習(xí)近平總書記指出，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！币虼?，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化自然包括推動生態(tài)文明領(lǐng)域的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這是堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的科學(xué)的理論依據(jù)。

自然界生態(tài)環(huán)境閾值規(guī)律的實(shí)際運(yùn)用。在無限的宇宙中，物質(zhì)可利用的性質(zhì)和方面是無限的，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的可能和前景是無限的。但是，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展日益揭示出，地球只是茫茫宇宙中的一個小小的村落。在一定的時(shí)空范圍內(nèi)，人類所面對的自然的性質(zhì)和范圍是極其有限的。尤其是，地球的承載能力、涵容能力和自我凈化的能力是有限的，存在著生態(tài)閾值和環(huán)境閾值，構(gòu)成了對人類行為和社會行為的限制和制約。這是客觀存在的自然規(guī)律。正如習(xí)近平總書記引用白居易的話所說的那樣，“天育物有時(shí)，地生財(cái)有限，而人之欲無極。以有時(shí)有限奉無極之欲，而法制不生其間，則必物暴殄而財(cái)乏用矣?！憋@然，人類在與自然的交往中始終存在著生態(tài)環(huán)境底線和生態(tài)環(huán)境紅線。既然如此，人類行為必須要有底線思維和紅線思維，必須堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，切不可越雷池半步。否則，我們就會遭受大自然的報(bào)復(fù)和懲罰。這就是我們堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的可靠的科學(xué)依據(jù)。

可見，堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不僅是必要的，而且是可行的。習(xí)近平總書記將“堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”作為新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持的基本原則，具有重大的意義和價(jià)值。

堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的提出過程

為了切實(shí)解決我國存在的生態(tài)破壞和環(huán)境污染成本低而生態(tài)環(huán)境治理成本高、懲處生態(tài)破壞和環(huán)境污染力度小而生態(tài)環(huán)境損失大的問題，在帶領(lǐng)中國人民推進(jìn)社會主義生態(tài)文明理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的過程中，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

在將生態(tài)文明納入到“五位一體”中國特色社會主義總體布局的同時(shí)，黨的十八大報(bào)告提出，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，要完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度，必須加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。在推動貫徹和落實(shí)黨的十八大精神的過程中，習(xí)近平總書記十分重視生態(tài)文明制度建設(shè)和法治建設(shè)。2013年5月，他在主持十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！边@樣，就提出了堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求。圍繞著貫徹這一精神，2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，必須健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度、改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。2014年2月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出，要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2015年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，必須加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2015年5月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》。2016年11月，習(xí)近平總書記提出：“要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的‘四梁八柱建立起來，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道?！边@樣，就進(jìn)一步明確了生態(tài)文明制度建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)。2017年2月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》。

在上述探索的基礎(chǔ)上，黨的十九大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步將最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治作為生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。2017年10月，黨的十九大報(bào)告明確提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上的講話中進(jìn)一步指出，新時(shí)代加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，必須堅(jiān)持“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的原則。2018年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》提出，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，必須“堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。必須構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線?！边@樣，我們就將“堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”確立為我國社會主義生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持的重大原則。

顯然，堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央帶領(lǐng)中國人民科學(xué)探索生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科學(xué)產(chǎn)物，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。

堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基本要求

堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，要求我們必須建立和完善最嚴(yán)格的生態(tài)文明制度體系、最嚴(yán)密的生態(tài)文明法律體系，用制度和法律來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，切實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理現(xiàn)代化。

劃定并嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)底線和紅線。由于自然界的承載能力、涵容能力、自凈能力是有限的，因此，在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程中，必須要有底線思維和紅線意識，將生態(tài)閾值和環(huán)境閾值作為人類與自然交往行為的底線和紅線。根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于這個問題的精神，黨的十八屆三中全會提出，必須劃定生態(tài)保護(hù)紅線。在此基礎(chǔ)上，2015年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，必須樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。第一，在資源問題上，我們要繼續(xù)實(shí)施水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線管理，切實(shí)節(jié)約資源。第二，在環(huán)境問題上，我們要嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環(huán)保責(zé)任紅線，相應(yīng)確定污染物排放總量限值和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控措施，切實(shí)保護(hù)好環(huán)境。第三，在生態(tài)問題上，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征（占）用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。同樣，必須堅(jiān)持并完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃管控，加強(qiáng)土地用途轉(zhuǎn)用許可管理。這樣，才能切實(shí)維護(hù)國家生態(tài)安全。

建立完善最嚴(yán)格的生態(tài)文明制度體系。2017年5月，習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局以推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式為主題的第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。第一，生態(tài)功能保障基線。這也稱生態(tài)功能紅線。生態(tài)功能紅線是在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護(hù)空間，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，以保護(hù)具有重要生態(tài)功能或生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱的區(qū)域?yàn)槟康摹?016年11月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會議并發(fā)表重要講話。會議審議通過了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》。會議強(qiáng)調(diào)，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，要按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的思路，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，形成生態(tài)保護(hù)紅線全國“一張圖”。要統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，開展科學(xué)評估，按生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性脆弱性劃定生態(tài)保護(hù)紅線，并將生態(tài)保護(hù)紅線作為編制空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，明確管理責(zé)任，強(qiáng)化用途管制，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)管，確保生態(tài)功能不弱化、面積不減少、性質(zhì)不改變。第二，環(huán)境質(zhì)量安全底線。這也稱環(huán)境質(zhì)量紅線。環(huán)境質(zhì)量紅線是指為維護(hù)人居環(huán)境與人體健康的基本需要，必須嚴(yán)格執(zhí)行的最低環(huán)境管理限值?，F(xiàn)在，扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量是廣大人民群眾的熱切期盼，因此，習(xí)近平總書記提出，小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵。為了不斷改善環(huán)境質(zhì)量，必須減少主要污染物排放總量，為此，國務(wù)院相繼推出了《大氣污染防治行動計(jì)劃》（俗稱為“大氣十條”）、《水污染防治行動計(jì)劃》（俗稱為“水十條”）、《土壤污染防治行動計(jì)劃》（俗稱為“土十條”），發(fā)起了大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役。第三，自然資源利用上線。這也稱資源利用紅線。資源利用紅線是指為促進(jìn)節(jié)約資源能源，保障資源能源安全利用和高效利用的最高或最低要求。例如，黨中央和國務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)，必須嚴(yán)守18億畝耕地紅線，決不能逾越。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議召開，習(xí)近平總書記主持會議并作重要講話。會議強(qiáng)調(diào)，要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。耕地紅線一定要守住。紅線不僅包括數(shù)量上的要求，而且包括質(zhì)量上的要求。必須按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。按照守住底線、試點(diǎn)先行的原則，穩(wěn)步推進(jìn)土地制度改革。2016年12月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議并發(fā)表重要講話。會議審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》。會議強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡，堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。

建立完善最嚴(yán)密的生態(tài)文明法律體系。在對生態(tài)閾值和環(huán)境閾值科學(xué)認(rèn)識和科學(xué)評價(jià)的基礎(chǔ)上，必須將底線思維和紅線意識貫徹在生態(tài)文明法律的制定和完善上，形成嚴(yán)格的生態(tài)文明法律規(guī)定，這樣，才能建立起最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。2015年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作為處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以從責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。這即是“按日計(jì)罰，不設(shè)上限”的措施。違反新《環(huán)保法》4項(xiàng)規(guī)定將被行政拘留。這被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境保護(hù)法律。為配合新《環(huán)保法》的實(shí)施，環(huán)境部還發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《企業(yè)行業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等四道部令，制定了嚴(yán)格的計(jì)罰方式、責(zé)任人制度以及詳細(xì)的適用范圍和實(shí)施程序。

目前，關(guān)鍵是如何將“最嚴(yán)格”的要求落實(shí)到生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際工作中去。一切法律法規(guī)、規(guī)章制度都需要付諸實(shí)踐才能真正發(fā)揮其效用。目前看來，已有的環(huán)境保護(hù)制度已經(jīng)初步形成了體系，但在現(xiàn)實(shí)的實(shí)施過程中，仍然難見成效，歸根結(jié)底是因?yàn)閷?shí)施力度不夠，對環(huán)境行為主體的違法行為的處理不夠嚴(yán)格。因此，我們必須堅(jiān)持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲重罰的基本原則，加強(qiáng)在環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境管控、環(huán)境司法過程中的剛性和力度，形成嚴(yán)密的環(huán)境保護(hù)網(wǎng)，將“最嚴(yán)格”的要求落實(shí)到實(shí)際中去，堅(jiān)決解決違法成本低、守法成本高的問題，努力形成“不敢污染、不想污染、保護(hù)環(huán)境、人人有責(zé)”的社會風(fēng)尚。

與此同時(shí)，“堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，還需要通過經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度和社會制度全面的綠色化來推動生態(tài)文明制度建設(shè)，真正形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度合力?？梢?，習(xí)近平生態(tài)文明思想指明了實(shí)行“堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的具體途徑。

綜上，“堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，就是要為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供更有約束力和更具剛性的制度保障和法律保障，確保生態(tài)閾值和環(huán)境閾值不被突破，防止一切污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為，形成最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度、法律、司法和執(zhí)法體系以及其他制度來維持和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。唯此，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供切實(shí)有效的制度和法律保障。