行政事業(yè)單位基本建設(shè)類資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

黃煥樹 馮淑霞 王浩

摘 要：根據(jù)行政事業(yè)單位近年來的管理改革實(shí)踐來看，要提高基本建設(shè)類資產(chǎn)與經(jīng)費(fèi)相結(jié)合管理的科學(xué)化水平，首先要完善配置標(biāo)準(zhǔn)，為管理的開展夯實(shí)基礎(chǔ)；其次必須協(xié)調(diào)管理主體關(guān)系，充分提高管理效率；再次要抓住收益管理這一關(guān)鍵點(diǎn)，防止資產(chǎn)變相流失；最后要創(chuàng)新技術(shù)手段，發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的在資產(chǎn)管理中的巨大效能。

關(guān)鍵詞：基本建設(shè)類資產(chǎn)；基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)；資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)；產(chǎn)權(quán)管理

基本建設(shè)類資產(chǎn)是行政事業(yè)單位通過基本建設(shè)工程形成的資產(chǎn)，以固定資產(chǎn)為主，是行政事業(yè)單位發(fā)揮社會管理、社會服務(wù)職能的基礎(chǔ)支撐。由于行政事業(yè)單位的主要資金來源――財(cái)政撥款具有無償撥付、總量固定等特點(diǎn)，使得行政事業(yè)單位在對其擁有的數(shù)量龐大的固定資產(chǎn)進(jìn)行管理時，面臨核算方法落后、管理意識淡薄等問題。研究行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理改革中的主要方法手段，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，總結(jié)可供參考的經(jīng)驗(yàn)，對于完善基本建設(shè)類資產(chǎn)的管理具有十分重大的意義。

一、完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系

財(cái)政資金中用于基本建設(shè)項(xiàng)目的支出份額隨著行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)的變動而不斷變化，也影響著行政事業(yè)單位資產(chǎn)流動性的變化。近十年來，中央政府以及地方各級行政事業(yè)單位對于國有資產(chǎn)配置體系進(jìn)行不斷完善，大大提高了財(cái)政資金的支出效率和國有資產(chǎn)的利用率，保證了市場監(jiān)管、公共服務(wù)等職能的有效履行，這當(dāng)中一些典型做法如下：

一是印發(fā)專門文件，從中央和地方兩個層面完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。在2000年原國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)局下發(fā)的《中央行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理辦法》中，首次要求制定中央行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)配置及使用標(biāo)準(zhǔn)，將資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化配置的概念引入國有資產(chǎn)管理實(shí)踐中。2009年，原國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局再次印發(fā)了《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，要求對中央國家機(jī)關(guān)辦公場所的辦公設(shè)備設(shè)施進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化配備，細(xì)化了國務(wù)院各部委辦公家具、辦公設(shè)備的配置標(biāo)準(zhǔn)。2014年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（發(fā)改投資〔2014〕2674號），對1999年頒布實(shí)施的黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，適度提高了各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)辦公用房面積標(biāo)準(zhǔn)，但對用地規(guī)模、土地審批以及配套設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了更加嚴(yán)格的控制。

在中央強(qiáng)化國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)化的推動下，省市兩級地方政府對行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化。貴州省2012年頒布了《貴州省省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理暫行辦法》，提出通用辦公設(shè)備家具實(shí)物量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行按單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)和按單位編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的雙向控制標(biāo)準(zhǔn)，并于2015年下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的通知》對國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)做了相應(yīng)的調(diào)整；河南省發(fā)布了《河南省省級行政事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)》，明確了辦公用房裝修費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)以及辦公用房整體裝修間隔時間標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了省級行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置行為，提高了國有資產(chǎn)使用效益；酒泉市在2016年頒布了《市直行政事業(yè)單位部分通用資產(chǎn)配置暫行標(biāo)準(zhǔn)》，初步制定了辦公用房及辦公設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)。

二、規(guī)范資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度

我國行政事業(yè)單位對資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的重視最早起源于財(cái)政部1996年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法實(shí)施細(xì)則》（國資產(chǎn)發(fā)〔1996〕31號文件），該文件初步規(guī)范了行政事業(yè)單位對資產(chǎn)的占有使用、收益分配以及調(diào)劑處置。除了中央統(tǒng)一下發(fā)的文件之外，江西省、吉林省、北京市等地也開展了大量工作，從管理主體、管理對象、管理內(nèi)容和管理方法四個方面對資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理進(jìn)行了創(chuàng)新實(shí)踐。

第一，明確國有資產(chǎn)的管理主體。通過對中央文件的解讀，地方各級政府普遍確立了國家作為國有資產(chǎn)所有者的理念，財(cái)政部以及各級財(cái)政部門作為國家職能部門，依法行使國家賦予的資產(chǎn)管理職權(quán)，從根本上解決管理主體混亂的問題。

第二，通過對國有資產(chǎn)的概念進(jìn)行合理界定，使管理客體的指向更加清晰。近幾年各級地方政府主要是加強(qiáng)對土地、房屋等不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理，以不動產(chǎn)為管理對象，嚴(yán)格落實(shí)國有固定資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記制度，確立產(chǎn)權(quán)變更程序和相應(yīng)的管理制度，對不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)消滅環(huán)節(jié)的管理也進(jìn)行了補(bǔ)充，使得管理過程更加完整、連貫。

第三，探索多層次產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制，夯實(shí)國有資產(chǎn)管理內(nèi)容。管理層次的多元化一是體現(xiàn)在所有權(quán)的管理上，將國有資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)所有權(quán)歸于國家，而法律層面的所有權(quán)普遍采取“分散管理模式”，即由各行政事業(yè)單位保管其所轄資產(chǎn)的土地證、房產(chǎn)證。為了防范分散管理可能導(dǎo)致的管理風(fēng)險(xiǎn)，遼寧省鐵嶺市和遼陽市率先試行了“集中管理模式”，由市財(cái)政局或財(cái)政局資產(chǎn)管理專設(shè)部門統(tǒng)一管理市直各單位辦公用房。為了提高國有資產(chǎn)收益管理的效率，在落實(shí)“收支兩條線”制度的基礎(chǔ)上，各地方政府結(jié)合各地實(shí)際進(jìn)行了政策引導(dǎo)，例如將符合技術(shù)指標(biāo)和限額標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)的使用收入記入單位年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，使行政事業(yè)單位管理主體充分發(fā)揮資產(chǎn)效能的積極性得到充分提高。

第四，合理利用各類管理平臺，與時俱進(jìn)更新管理手段。一段時間以來，落后管理方法帶來了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更程序不規(guī)范、資產(chǎn)處置收益低下等問題，為此，各地資產(chǎn)主管部門把握住社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的契機(jī)，積極推行國有資產(chǎn)進(jìn)場交易，通過平臺化管理提高產(chǎn)權(quán)管理的效率。北京市2007年下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理工作的通知》，指定北京產(chǎn)權(quán)交易所作為市級各行政事業(yè)單位進(jìn)行產(chǎn)權(quán)處置的統(tǒng)一平臺；吉林省也通過文件明確規(guī)定行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置要通過吉林長春產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行；遼寧省要求采取公開拍賣的方式，通過遼陽聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變更，確保國有資產(chǎn)的實(shí)物轉(zhuǎn)移及產(chǎn)權(quán)變更公開、公正、公平。

三、強(qiáng)化國有資產(chǎn)收益管理

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的收益，本質(zhì)上是屬于國家財(cái)政收入的一部分。為了強(qiáng)化國有資產(chǎn)收益管理，防止國有資產(chǎn)變相流失，財(cái)政部在2009年頒布了《中央行政單位國有資產(chǎn)處置收入和出租出借收入管理暫行辦法》，明確規(guī)定了資產(chǎn)收益的歸集、相應(yīng)稅費(fèi)的扣繳等一系列資產(chǎn)收益管理的具體實(shí)施方法，并劃分了單位管理主體責(zé)任。各級地方政府積極配合中央行動，紛紛出臺了各自國有資產(chǎn)收益管理措施，主要包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：

一是成立國有資產(chǎn)收益管理的專門機(jī)構(gòu)。全國大部分省市的各級財(cái)政部門作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理主體，都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)行使綜合管理職權(quán)。在此基礎(chǔ)上，湖北省專門設(shè)立了“湖北省行政事業(yè)單位資產(chǎn)收益征管辦公室”。

二是以規(guī)章制度規(guī)范收益征管。內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入管理辦法》，嚴(yán)格管理區(qū)內(nèi)本級行政事業(yè)單位資產(chǎn)收益的資金上繳、稅費(fèi)扣除等行為；湖北省出臺了《湖北省省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益征繳暫行規(guī)定》對原有的《湖北省省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益征收與管理暫行辦法》進(jìn)行了修改補(bǔ)充。

三是界定國有資產(chǎn)收益管理的主體范圍。在區(qū)分資產(chǎn)征管責(zé)任主體方面，黑龍江省打破省級行政區(qū)域的管理主體地域局限，將設(shè)立在省外的本省設(shè)立的駐外辦事機(jī)構(gòu)也列入收益征管主體范圍。江西省則通過下發(fā)《江西省財(cái)政廳關(guān)于明確省政府駐省外辦事處國有資產(chǎn)有償使用收入繳撥程序的通知》明確了駐省外各級辦事機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)。

四是細(xì)化征收標(biāo)準(zhǔn)，固化國有資產(chǎn)征收管理程序。以湖北省為例，為提高資產(chǎn)收入、處置管理的針對性，湖北省對不同類型的資產(chǎn)劃定了相對應(yīng)的征收標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，對不同使用性質(zhì)的同類資產(chǎn)，湖北省還設(shè)置了五檔資產(chǎn)收益上繳比例，并建立了嚴(yán)格的征收程序。

四、提高資產(chǎn)管理信息化水平

為了提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的信息化水平，財(cái)政部最早于1999年開始著手規(guī)劃建設(shè)“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”，并于2002年定名為“金財(cái)工程”。該系統(tǒng)總共包括業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和安全保障體系三個方面，其中業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)主要由預(yù)算管理系統(tǒng)、國庫支付管理系統(tǒng)、總賬管理系統(tǒng)、現(xiàn)金管理系統(tǒng)、工資發(fā)放管理系統(tǒng)、國債管理系統(tǒng)、政府采購管理系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)景氣分析系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)代碼系統(tǒng)和外部接口系統(tǒng)共12個業(yè)務(wù)系統(tǒng)構(gòu)成。綜合運(yùn)用系統(tǒng)工程的理論，通過信息系統(tǒng)對相關(guān)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行實(shí)時采集、匯總分析，統(tǒng)籌資產(chǎn)購建的預(yù)算審核、采購支付以及實(shí)物管理，顯著提高了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的效率。

對“金財(cái)工程”進(jìn)一步整合開發(fā)以適應(yīng)各地國有資產(chǎn)管理的需要，成為各地財(cái)政部門提高資產(chǎn)管理水平的重點(diǎn)。陜西省西安市、商洛市所屬的總計(jì)341個市級行政事業(yè)單位作為資產(chǎn)管理信息化試點(diǎn)，引入資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的技術(shù)手段，并選取了11個信息線上傳輸試點(diǎn)單位，突破了國有行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息孤立、過程脫節(jié)的局限性。湖北省將本省各級財(cái)政部門所管理的國有資產(chǎn)的各類信息統(tǒng)一錄入“金財(cái)工程”預(yù)算管理、總賬管理和固定資產(chǎn)管理模塊，再通過各級財(cái)政部門局域網(wǎng)絡(luò)共享功能，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃內(nèi)資產(chǎn)管理信息共享。對于價值量大、壽命周期長的房屋建筑物等固定資產(chǎn)，湖北省還建立了資產(chǎn)管理信息庫，對資產(chǎn)核查、清點(diǎn)后采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)采集，確保數(shù)據(jù)采集及時、完整、準(zhǔn)確；利用管理信息系統(tǒng)網(wǎng)上申報(bào)、審批、發(fā)布功能，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)購置與預(yù)算審批相結(jié)合、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)與功能需求相適應(yīng)，防止國有資產(chǎn)出租出借、調(diào)劑報(bào)廢中隨意處置、私吞收益等問題的出現(xiàn)，有效提升了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)范程度和科學(xué)水平。

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