關(guān)于加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理的思考

周冬娟　喻群　程敏

摘 要：根據(jù)政府資產(chǎn)報(bào)告試點(diǎn)工作的有關(guān)要求，黃石市財(cái)政局對(duì)市道路基礎(chǔ)設(shè)施（道路、公共汽車停車站點(diǎn)、公共停車場(chǎng)）進(jìn)行了專題調(diào)研，本文總結(jié)并分析了目前黃石市城市道路、公交停車站點(diǎn)、公共停車場(chǎng)的管理現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，并針對(duì)黃石市政道路設(shè)施建設(shè)管理中存在的經(jīng)費(fèi)不足、停車難等問(wèn)題，提出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：政府資產(chǎn)；道路基礎(chǔ)設(shè)施；價(jià)值計(jì)量

一、黃石市道路基礎(chǔ)設(shè)施的基本情況

1.市政道路

根據(jù)黃石市目前道路實(shí)際情況及服務(wù)功能，市主城區(qū)的市政道路按照劃分標(biāo)準(zhǔn)歸為快速路、主干路、次干路、支路。

黃石市城市道路管理體制按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則建立，分為市、區(qū)兩級(jí)管理。市級(jí)市政部門負(fù)責(zé)黃石市37條主城市道路的管理職責(zé)，范圍主要涵蓋黃石港區(qū)、西塞山區(qū)、下陸區(qū)三個(gè)城區(qū)，道路總長(zhǎng)84.91公里，道路面積總計(jì)248.13萬(wàn)平方米。各城區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）按照屬地管理原則負(fù)責(zé)37條道路以外區(qū)轄道路管理。2013年起，根據(jù)上級(jí)部門要求，市政道路挖掘、占用許可事項(xiàng)下放城區(qū)管理，同時(shí)將城區(qū)道路停車管理職能移交各城區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）進(jìn)行管理。

2.公共汽車停車站

公共汽車停車站點(diǎn)是指乘客上下車，等候公交車的站點(diǎn)。黃石市城區(qū)現(xiàn)有808個(gè)停車站點(diǎn)，其中400個(gè)建了候車亭，投資建設(shè)均為民營(yíng)企業(yè)，政府未投資，采用民營(yíng)資本投資建設(shè)、通過(guò)給予其一定時(shí)間（8年）的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)的BOT形式進(jìn)行管理。這部分站點(diǎn)由交運(yùn)部門負(fù)責(zé)。另有400余未建候車亭的站點(diǎn)以及所有站點(diǎn)的站牌由公交集團(tuán)負(fù)責(zé)管理。

目前，部分采用BOT形式建設(shè)管理的停車站點(diǎn)已經(jīng)到期，由于政府未投資，無(wú)賬面價(jià)值，因此收回的停車站點(diǎn)面臨如何入賬的問(wèn)題。另外，在收回后如何進(jìn)一步管理，我市將采取兩種形式：一是政府部門自行管理，通過(guò)出讓廣告發(fā)布權(quán)取得收入彌補(bǔ)管理成本；另一個(gè)是延續(xù)原有“以站養(yǎng)站”做法，打包出讓候車亭使用權(quán)，就是將日常維護(hù)管理、后續(xù)建設(shè)與廣告發(fā)布權(quán)打包向民營(yíng)資本開(kāi)放。

3.公共停車場(chǎng)

目前黃石城區(qū)政府投資的公共停車場(chǎng)有11個(gè)，全部為公共汽車停車場(chǎng)，由交運(yùn)部門負(fù)責(zé)行業(yè)管理，由國(guó)有投融資平臺(tái)下屬的公交集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)管理。面對(duì)市民的公共停車場(chǎng)由民間資本投資建設(shè)，日常管理由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，位置分散在城區(qū)各個(gè)區(qū)域以方便市民停車購(gòu)物、就醫(yī)、辦公等等。從目前政府投資的公交停車場(chǎng)的位置布局看，基本為公交車的起點(diǎn)（或終點(diǎn)）站附近。公交集團(tuán)下屬物業(yè)公司負(fù)責(zé)日常保潔、消防、安全、停車管理，維修改造工程由公交集團(tuán)負(fù)責(zé)。根據(jù)了解到的情況，目前停車場(chǎng)因公共設(shè)施用地的土地劃撥性質(zhì)，不允許從事商業(yè)活動(dòng)，而車輛白天多在路上運(yùn)營(yíng)，造成白天運(yùn)行時(shí)間內(nèi)，停車場(chǎng)大部分場(chǎng)地空閑，形成資源閑置。

二、黃石市道路基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量、價(jià)值量統(tǒng)計(jì)方法

1.數(shù)量統(tǒng)計(jì)方法

黃石市政道路的數(shù)量統(tǒng)計(jì)方法為結(jié)合圖紙進(jìn)行實(shí)地測(cè)量，以實(shí)地測(cè)量結(jié)果為準(zhǔn)；公共汽車停車站點(diǎn)、公共停車場(chǎng)為實(shí)際存在的實(shí)物計(jì)數(shù)的統(tǒng)計(jì)方式。

2.價(jià)值量計(jì)量方法

（1）市政道路。目前市政道路價(jià)值在市政部門賬面未反映資產(chǎn)價(jià)值，主要體現(xiàn)在黃石市國(guó)有融資平臺(tái)――黃石市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)公司（以下簡(jiǎn)稱“城投公司”）賬面上，相關(guān)道路的價(jià)值計(jì)量方法主要為“初始評(píng)估值+后續(xù)投資額”，即城投公司的初始入賬價(jià)值為市建委1996年移交時(shí)的評(píng)估值，然后在此基礎(chǔ)上不斷累加后續(xù)發(fā)生的投資額。這種方法未考慮相關(guān)道路歷次維護(hù)更新發(fā)生的價(jià)值變動(dòng)，因損耗或毀損發(fā)生的資產(chǎn)減值未下賬，歷次維護(hù)更新重建的價(jià)值在不斷增加，未能反映相關(guān)資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值。

（2）公共汽車停車站點(diǎn)。由于現(xiàn)有公共汽車停車站點(diǎn)候車亭政府均未投資，而站牌因單個(gè)價(jià)值較低，因此賬面無(wú)價(jià)值；采用BOT形式建設(shè)的公共汽車停車站點(diǎn)存在計(jì)價(jià)入賬難，建議采用無(wú)形資產(chǎn)置換價(jià)值（即特許經(jīng)營(yíng)者實(shí)際建設(shè)投資額）為資產(chǎn)價(jià)值。

（3）公共停車場(chǎng)。賬面反映的價(jià)值為城投公司、公交集團(tuán)的投資建設(shè)金額，一般未包括土地價(jià)值。

三、會(huì)計(jì)核算、產(chǎn)權(quán)及處置管理情況

1.市政道路

市政道路會(huì)計(jì)核算分為兩部分，日常維護(hù)由市政部門負(fù)責(zé)，相關(guān)支出記入市政公用局經(jīng)費(fèi)支出科目，投資建設(shè)、更新改造由城投、交投等投融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)，相關(guān)支出記入在建工程。市政道路的產(chǎn)權(quán)歸政府，處置管理由市城建部門負(fù)責(zé)。

2.公交汽車停車站點(diǎn)、公共停車場(chǎng)

采用BOT形式建設(shè)的公交停車站點(diǎn)，合同約定運(yùn)營(yíng)期間廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)歸投資方，產(chǎn)權(quán)歸政府；一般公共汽車停車站點(diǎn)的核算由市公交集團(tuán)負(fù)責(zé)，產(chǎn)權(quán)與處置權(quán)由市交運(yùn)部門負(fù)責(zé)。公共停車場(chǎng)由城投公司通過(guò)基本建設(shè)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，產(chǎn)權(quán)與處置管理由交運(yùn)部門負(fù)責(zé)。

四、黃石市道路基礎(chǔ)設(shè)施管理存在的問(wèn)題

1.道路配套設(shè)施不齊全，市政基礎(chǔ)設(shè)施底子差

隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量日益增加，城區(qū)道路特別是老城區(qū)道路存在配套設(shè)施未及時(shí)跟上的問(wèn)題。部分道路缺少過(guò)街信號(hào)燈、行人過(guò)街天橋或過(guò)街地下通道等必要的行人過(guò)街設(shè)施，行人過(guò)馬路不僅難而且還越來(lái)越危險(xiǎn)，尤其是車流量較大車速快的路段，使行人過(guò)街極為不便，安全性降低。部分城市道路在建設(shè)時(shí)未考慮盲人、殘疾人士出行因素，未同步建設(shè)盲道及無(wú)障礙設(shè)施，給上述人群出行帶來(lái)不便。

2.道路設(shè)施完好率不高，道路維護(hù)經(jīng)費(fèi)緊張

近年來(lái)黃石市全力創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市，城市道路設(shè)施完好率離國(guó)家創(chuàng)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)仍有差距，部分市政道路車輛通行流量大，貨運(yùn)車輛多，日積月累對(duì)道路路面損傷增大，出現(xiàn)路面坑凹、破損、拱起等病害，導(dǎo)致道路使用壽命變短。另外城區(qū)部分道路人行道被天然氣、自來(lái)水、供電等管線單位反復(fù)無(wú)序開(kāi)挖，部分道路設(shè)施恢復(fù)不到位，路面易出現(xiàn)下沉、松動(dòng)等問(wèn)題，盲道及無(wú)障礙設(shè)施被截?cái)?、挖斷的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。由于市級(jí)財(cái)力有限，每年城市維護(hù)費(fèi)用于城市道路設(shè)施維護(hù)的投入雖然年年有所增加，但每年仍存在維護(hù)改造費(fèi)經(jīng)費(fèi)緊張的情況，部分道路改造無(wú)法及時(shí)實(shí)施。

3.城區(qū)停車難，車輛占道停車現(xiàn)象嚴(yán)重

機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增加帶來(lái)的最突出的問(wèn)題還是停車難，市政道路絕大部分位于黃石市老城區(qū)內(nèi)，公共停車場(chǎng)較少，而且利用率相對(duì)比較低，甚至有的被挪作他用，商場(chǎng)及小區(qū)的停車場(chǎng)收費(fèi)較貴，露天停車場(chǎng)存在管理不規(guī)范，無(wú)序定價(jià)，亂收費(fèi)的情況。黃石市已經(jīng)進(jìn)入了停車供需矛盾的激化期，停車設(shè)施建設(shè)滯后不能適應(yīng)私家車迅猛發(fā)展的需求，現(xiàn)有公共停車場(chǎng)的數(shù)量和規(guī)模，達(dá)不到日常生活的需求，隨即就產(chǎn)生了車輛在道邊亂停亂放，車輛侵占人行道的現(xiàn)象，進(jìn)而使本不寬闊的道路變得更加擁堵，給市民出行造成了不便。

五、相關(guān)對(duì)策建議

1.加強(qiáng)城市道路配套設(shè)施建設(shè)

國(guó)家已經(jīng)確立要加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，市政道路設(shè)施應(yīng)有科學(xué)的建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)提升道路等級(jí)，完善配套設(shè)施。人行道建設(shè)改造要偏重功能與實(shí)用相結(jié)合，與海綿城市及地下綜合管廊的建設(shè)理念契合，充分發(fā)揮城市人行道服務(wù)功能，改造缺少盲道及無(wú)障礙的設(shè)施路段，為盲人、殘疾人出行帶來(lái)便利。

2.完善城市公共停車設(shè)施，充分利用既有資源

按照《城市規(guī)劃規(guī)范》的要求合理布局公共停車場(chǎng)，如中心城區(qū)的停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)應(yīng)與動(dòng)態(tài)交通容量相協(xié)調(diào)，逐步提高公共停車位供應(yīng)。在靠近中心城區(qū)的外圍設(shè)立免費(fèi)或者低收費(fèi)的公共停車場(chǎng)，吸引進(jìn)入中心城區(qū)的車輛停放。規(guī)劃建設(shè)立體停車場(chǎng)，減少土地占用率，提高停車效率和數(shù)量。同時(shí)對(duì)中心城區(qū)既有停車位做合理調(diào)整，不得干擾正常的車流運(yùn)行。優(yōu)先發(fā)展城市公交停車場(chǎng)，一方面規(guī)劃用地應(yīng)配合交通規(guī)劃，盡量放在成熟城區(qū)，位置不能太偏僻，另一方面嚴(yán)格按規(guī)劃執(zhí)行用地，不能隨意改變用途。從經(jīng)營(yíng)角度上，應(yīng)適度放開(kāi)公交停車場(chǎng)的商業(yè)運(yùn)作，充分利用閑置資源，如白天停車場(chǎng)空置的時(shí)候，可考慮用于駕校訓(xùn)練場(chǎng)地等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以補(bǔ)充公交部門的建設(shè)資金來(lái)源。

3.探索市政道路設(shè)施價(jià)值量計(jì)價(jià)方法，科學(xué)反映實(shí)際價(jià)值

（1）市政道路的價(jià)值計(jì)量方法。市政道路價(jià)值量計(jì)價(jià)不能完全依賴歷史成本，從目前情況看，歷史成本都是投資額的簡(jiǎn)單相加，無(wú)法反映市政道路實(shí)際價(jià)值。政府部門應(yīng)著手建立市政道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值計(jì)價(jià)方法，爭(zhēng)取反映公共資源的特有屬性價(jià)值，盡可能公允反映市政道路的實(shí)際價(jià)值。對(duì)此，專家提出市政道路取得時(shí)初始成本可以采用歷史成本（實(shí)際投資額，財(cái)務(wù)決算審計(jì)金額），平時(shí)日常維護(hù)發(fā)生的零星維護(hù)支出計(jì)入當(dāng)期損益，從每年財(cái)政預(yù)算安排的城維費(fèi)予以安排。市政道路改擴(kuò)建或大修，對(duì)替換的部分賬面價(jià)值下賬，新發(fā)生成本應(yīng)增加資產(chǎn)的賬面價(jià)值，這樣就可以相對(duì)客觀的反映市政道路的實(shí)際價(jià)值。另外，在某些特殊情況下，如通貨膨脹比較明顯的期間，應(yīng)考慮多長(zhǎng)時(shí)間對(duì)公路資產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行修正。如進(jìn)行評(píng)估，用公允價(jià)值計(jì)價(jià)，但這種做法不符合現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，那么如何對(duì)歷史成本進(jìn)行調(diào)整就是一個(gè)當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（2）對(duì)實(shí)行BOT形式運(yùn)作的公交站點(diǎn)。對(duì)公共汽車停車站點(diǎn)，專家建議，由于政府采用BOT形式運(yùn)作，實(shí)際上以廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)換取候車亭的初始投入價(jià)值以及運(yùn)營(yíng)期間的日常維護(hù)管理價(jià)值，建議參照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》關(guān)于BOT有關(guān)核算計(jì)量?jī)r(jià)值。從現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則看，BOT模式下，投資建設(shè)方取得的實(shí)際上是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，期滿后必須將投資建設(shè)形成的候車亭移交給政府，政府是候車亭的實(shí)際產(chǎn)權(quán)方。

在項(xiàng)目建設(shè)完成后，政府與項(xiàng)目建設(shè)方應(yīng)進(jìn)行工程項(xiàng)目竣工結(jié)算審計(jì)和財(cái)務(wù)決算審計(jì)，政府應(yīng)以財(cái)務(wù)決算審計(jì)確定的價(jià)值作為公交站點(diǎn)（BOT形式運(yùn)作項(xiàng)目）的入賬價(jià)值。并且在候車亭使用壽命內(nèi)對(duì)其計(jì)提折舊，并且在使用過(guò)程中至少每年一次對(duì)候車亭進(jìn)行減值測(cè)試，并對(duì)已減值的部分及時(shí)做相應(yīng)會(huì)計(jì)處理。對(duì)使用過(guò)程中發(fā)生的改擴(kuò)建支出，符合資產(chǎn)確認(rèn)條件的應(yīng)當(dāng)以其實(shí)際發(fā)生的支出增加資產(chǎn)賬面價(jià)值，同時(shí)將被替換部分的賬面價(jià)值予以下賬。

4.建立日常核算管理制度，納入資產(chǎn)管理范圍

對(duì)市政道路設(shè)施應(yīng)建立日常核算管理制度，對(duì)市政道路、公共汽車停車站點(diǎn)以及公共停車場(chǎng)加強(qiáng)管理，并完善績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)相關(guān)設(shè)施應(yīng)使用定期或不定期的盤點(diǎn)，以確保資產(chǎn)安全、完整。同時(shí)，對(duì)涉及多部門管理如公共停車站點(diǎn)，應(yīng)劃分權(quán)屬和職責(zé)范圍，建立建設(shè)與管理協(xié)調(diào)機(jī)制，從而確保市政道路基礎(chǔ)設(shè)施保值增值，進(jìn)一步充分發(fā)揮公共服務(wù)功能。

（責(zé)任編輯：蘭卡）