創(chuàng)新公共資產(chǎn)配置方式體制機制研究

張青 魏濤

摘 要：本文根據(jù)市場對資源配置起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用的改革導向，從用好預算“杠桿”，盤活資產(chǎn)“存量”，理順資金供給與制度供給“關(guān)系”等維度，探討湖北推進公共資產(chǎn)配置方式體制機制創(chuàng)新問題。

關(guān)鍵詞：公共資產(chǎn)；體制機制；預算；效率

一、引言

公共資產(chǎn)包括行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)（如辦公用房、科研儀器、醫(yī)療設(shè)備、校舍等）、公共基礎(chǔ)設(shè)施（公園、綠地、水、電、氣等公益設(shè)施和港口、機場、水利、公路等基礎(chǔ)設(shè)施）、政府儲備物資以及文物等。公共資產(chǎn)是社會事業(yè)資源的物質(zhì)載體，是行政事業(yè)單位履行職能、提供公共服務(wù)的投入品，其配置效率很大程度上決定了公共服務(wù)的供給水平和效率。

現(xiàn)在社會事業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，是人民群眾日益增長的對教育、衛(wèi)生、文化等高質(zhì)量公共服務(wù)的需求與公共服務(wù)供給不均衡、不充分之間的矛盾。社會事業(yè)資源配置不能適應(yīng)社會事業(yè)發(fā)展的需要，集中表現(xiàn)為兩個方面，一是社會事業(yè)資源配置不均衡導致省內(nèi)不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給水平差距較大；二是社會資源配置不充分導致公共服務(wù)供給水平與人民群眾需求還有較大差距。究其根源，是行政和財政體制機制的掣肘以及激勵機制的缺乏，導致了預算資金和公共資產(chǎn)配置的不均衡和不充分。改革已進入深水區(qū)和攻堅期，進一步推進公共資產(chǎn)配置改革需要克服巨大的挑戰(zhàn)和錯綜復雜的體制機制障礙。

二、湖北公共資產(chǎn)配置改革面臨的挑戰(zhàn)和體制機制障礙

1. 資產(chǎn)的分散管理導致了資產(chǎn)配置和使用效率低下

按照《湖北省機關(guān)事務(wù)管理辦法》規(guī)定，大多數(shù)地區(qū)由機關(guān)事務(wù)管理局對公共資產(chǎn)實行集中化管理和調(diào)配，鄂州市則由國資局負責資產(chǎn)的集中管理和運營。由于實際上的資產(chǎn)單位所有制、無償性占用和資產(chǎn)管理體制條塊分割的弊病，資產(chǎn)的市場化管理和運作缺乏統(tǒng)一的法人實體去實施，使得有效的資產(chǎn)共享機制難以建立，低效閑置資產(chǎn)得不到及時有效的處理，阻礙了資產(chǎn)利用效率的提高，無法產(chǎn)生政府資源配置的效率與合力。

2.資產(chǎn)配置“一刀切”影響事業(yè)單位公共服務(wù)供給效率

《湖北省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》規(guī)定了“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理活動，應(yīng)當遵循資產(chǎn)管理與績效管理相結(jié)合的原則?！蓖ㄟ^制定資產(chǎn)配置和占用標準，在一定程度上解決了資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合的問題，通過資產(chǎn)配置標準和部門資產(chǎn)配置預算對行政單位資產(chǎn)占用進行動態(tài)調(diào)整效果較好，但對事業(yè)單位采用統(tǒng)一的資產(chǎn)配置標準則有較大局限性。不同事業(yè)單位由于提供公共服務(wù)存在較大差異，對于資產(chǎn)配置水平的需求存在差異，套用同一標準難以保證事業(yè)單位提供公共服務(wù)的實際需要。使用“一刀切”式的資產(chǎn)配置方案，在實際執(zhí)行中容易造成資產(chǎn)浪費和資產(chǎn)緊張并存，解決這個問題的有效方式是實行“資產(chǎn)管理與績效管理相結(jié)合”，但目前湖北出臺并實施的財政支出績效評價體系主要存在兩方面的問題。第一，現(xiàn)行預算管理體制是以過程為導向而非以結(jié)果為導向，財政、審計、主管和財務(wù)部門對財政資金的使用管得過細、過死，事業(yè)單位沒有改進資產(chǎn)配置效率的自主權(quán)和主動性，使得財政支出績效考核流于形式，提高事業(yè)單位資產(chǎn)使用效率的目標難以實現(xiàn)。第二，事業(yè)單位財政支出績效指標體系不是建立在財務(wù)核算數(shù)據(jù)之上，現(xiàn)行的績效指標體系缺乏科學性和指導性，使得新增資產(chǎn)預算缺乏可靠依據(jù)。一方面，事業(yè)單位成本及資產(chǎn)折舊數(shù)據(jù)缺乏，成本收益難以量化；另一方面，事業(yè)單位存量資產(chǎn)使用效率顯性指標缺失，合規(guī)性、投入、產(chǎn)出、效益和服務(wù)滿意度指標設(shè)定隨意。通過專家打分的辦法難以判斷過去預算投入的合理性，并據(jù)此確定新增資產(chǎn)預算方案。

3.非經(jīng)營性國有資產(chǎn)家底不清制約了政府從全局配置資產(chǎn)的能力

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)家底不清主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是以歷史成本登記的行政事業(yè)單位資產(chǎn)不能反映其市場價值。湖北行政事業(yè)單位資產(chǎn)摸底、事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)登記在財政部指導下取得較大成效，部門內(nèi)部的資產(chǎn)信息獲取、更新和使用有了基礎(chǔ)平臺，行政事業(yè)單位資產(chǎn)有了詳細的數(shù)據(jù)庫，但歷史成本法導致資產(chǎn)賬面價值與市場價值背離，行政事業(yè)單位資產(chǎn)的市場價值并不清楚。

二是公共基礎(chǔ)設(shè)施家底不清。根據(jù)《關(guān)于做好全省2016年度權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編工作的通知》和財政廳的統(tǒng)一部署，湖北已經(jīng)啟動政府綜合財務(wù)報告試編工作。政府綜合財務(wù)報告試編包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、收儲土地、物資儲備、融資平臺和文化資產(chǎn)等內(nèi)容，暫不包括自然資源、用益性物權(quán)等資產(chǎn)。按照權(quán)責發(fā)生制試編政府綜合財務(wù)報告的難點在于摸清公共實施的家底。這項工作需要解決的問題主要有：首先，市、區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)難以界定。市與區(qū)、區(qū)與區(qū)范圍內(nèi)的未納入固定資產(chǎn)管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施歸屬和權(quán)限復雜，如臨界道路沒有準確劃分標準，可能導致部分公共基礎(chǔ)設(shè)施重復計量或未計量。其次，公共基礎(chǔ)設(shè)施難以準確計量。一方面，道路、橋梁、隧道等基礎(chǔ)設(shè)施，修建年代久遠、反復大修投入，歷史成本難以取得，重置成本也無法獲取單價。另一方面，根據(jù)《湖北省財政廳關(guān)于2016年度政府資產(chǎn)報告填報口徑的通知》（鄂財績發(fā)〔2017〕14號），各地政府行政部門所屬企業(yè)已納入財政部年度企業(yè)財務(wù)會計決算報表范圍的，不填報2016年度經(jīng)管資產(chǎn)報表。據(jù)了解，宜昌市直4家投融資平臺公司2016年度未填報經(jīng)管資產(chǎn)報表，財政部門無法對投融資平臺提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)進行審核。再次，資產(chǎn)折舊制度不明確。財政部新修訂的《行政單位會計制度》和《事業(yè)單位會計制度》雖然明確了行政事業(yè)單位應(yīng)按謹慎原則對固定資產(chǎn)計提折舊，但對各類固定資產(chǎn)的使用年限并未做統(tǒng)一規(guī)定。由于折舊年限不確定，對資產(chǎn)計提折舊時，在年限取值存在較大差異，影響資產(chǎn)計價的準確性。同時專業(yè)人員配備不足、水平有限，難以勝任這項難度較大的新工作。

權(quán)責發(fā)生制政府財務(wù)報告編制中所遇到瓶頸，使政府對可償債性資產(chǎn)難以做出準確評估，政府無法在宏觀上更全面、更準確地把握社會事業(yè)資源配置大局。

4.以投入和過程管理為導向的預算分配方式，導致事業(yè)單位績效較差

事業(yè)單位預算管理重投入、重過程、輕結(jié)果，沒有考慮行政單位和事業(yè)單位的差異，沒有考慮公益一類和公益二類事業(yè)單位的差異。在預算管理中，套用行政單位的標準和方法，限制了事業(yè)單位“人”、“財”、“物”的自主權(quán)，影響了事業(yè)單位績效，制約了社會事業(yè)的發(fā)展。第一，預算投入“重物輕人”。一方面，事業(yè)單位人員經(jīng)費嚴格按照編制撥款，且實行薪酬總額控制，無法實現(xiàn)對“人”的有效激勵，挫傷了大家干事的積極性。另一方面，對事業(yè)單位大量實行專項撥款，且這些專項不能用于人員經(jīng)費，逼迫事業(yè)單位過度配置資產(chǎn)，形成巨大浪費。第二，預算分配和資產(chǎn)配置標準“一刀切”。事業(yè)單位項目支出長期采用定額標準，公益一類事業(yè)單位采用統(tǒng)一的預算支出標準問題不大，但由于公益二類事業(yè)單位不是財政全額保障單位，且公益二類事業(yè)單位之間提供公共服務(wù)的成本存在差異，加之政府對公益二類事業(yè)單位收費項目和標準進行管制，所以對公益二類事業(yè)單位套用公益一類事業(yè)單位預算分配和資產(chǎn)配置標準會導致資金和資產(chǎn)閑置與不足并存，影響公共服務(wù)供給效率。第三，預算管理“過細、過死”。事業(yè)單位預算執(zhí)行注重過程管理，對預算支出計劃、支出事由、項目、內(nèi)容、進度、金額進行全過程控制，事業(yè)單位缺乏預算資金使用的靈活性和主動性，限制了事業(yè)單位公共服務(wù)供給能力。

5.資產(chǎn)名義“國有”實際“單位所有”是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制一切問題的根源

財政部35號和36號令確立了公共資產(chǎn)“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制?！逗笔⌒姓聵I(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》也確認了“國有資產(chǎn)實行國家所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”?，F(xiàn)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制的根本問題是資產(chǎn)在法律上、名義上是“國家所有”，但實際上卻是“單位所有”，這是目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制所有問題的源頭。所有權(quán)與占有、使用權(quán)的分離導致國家所有權(quán)虛置，單位的控制權(quán)使資產(chǎn)變?yōu)閱挝凰校Y產(chǎn)成為部門和單位既得利益的組成部分。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制存在的問題表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，難以有效建立資產(chǎn)的共享、調(diào)節(jié)機制。部分地區(qū)改革實施的“公物倉”制度效果不佳，調(diào)節(jié)閑置資產(chǎn)的量和范圍都非常有限。存量資產(chǎn)是單位過去流量資金轉(zhuǎn)化的既得利益，除了產(chǎn)生改善環(huán)境、方便辦公等效果，還會帶來資產(chǎn)收益，解決本單位一些切實問題。資產(chǎn)實際上的單位所有制固化了單位之間由于資產(chǎn)占有水平的差異所導致的苦樂不均，使基于行政手段的調(diào)節(jié)機制難以發(fā)揮有效作用。不少公益性事業(yè)單位不是通過提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)來增加收入，而是利用掌握的資產(chǎn)性收益養(yǎng)人和提高待遇，本末倒置，削弱了公益性事業(yè)單位服務(wù)社會的功能。第二，政府分級監(jiān)管的效果不彰。由于監(jiān)管部門與資產(chǎn)占有單位信息不對稱，監(jiān)管無法有效提高單位和部門的資產(chǎn)配置和使用效率，只會增加監(jiān)管和被監(jiān)管雙方的成本，形成雙輸?shù)木置?。第三，龐大的沉淀資產(chǎn)無法有效轉(zhuǎn)化成政府的可支配資源。單位對資產(chǎn)的控制權(quán)實際上超過國家所有權(quán)，使單位目標與政府目標難以一致。對政府而言，有限的財力與財政開支需求所形成的矛盾日益突出，世界上主要發(fā)達國家，如美國、加拿大、澳大利亞等國家都使用變賣、盤活政府資產(chǎn)的辦法減輕財政開支壓力，而我國缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計，通過變賣多余的資產(chǎn)幫助實現(xiàn)財政收支平衡。

6.資產(chǎn)無償占有和使用，導致預算缺乏剛性約束

資本支出是事業(yè)單位預算支出的重要部分，管不住資產(chǎn)預算就很難控制事業(yè)單位預算。首先，資產(chǎn)占有和使用的無償性使單位沒有動機提高投入產(chǎn)出比，資產(chǎn)使用過程中的各種浪費和低效成為常態(tài)。其次，資產(chǎn)在預算配置過程中的無償性使單位在獲得資產(chǎn)收益時不用考慮成本代價，造成單位資產(chǎn)配置預算長期夸大，超過實際需要，導致財政資源浪費。最后，資產(chǎn)無償使用相當于失去了關(guān)于資產(chǎn)供給和需求的價格信號，使主管部門和財政部門難以判斷事業(yè)單位對資產(chǎn)的真實預算需求。鄂州市對行政事業(yè)單位占有的公共資產(chǎn)實行有償租賃制度，起到了很好的效果，但湖北多數(shù)地區(qū)依然實行的是無償占有和使用制度。

7.資產(chǎn)管理機構(gòu)職能界定不清，導致事業(yè)單位資產(chǎn)管理越位、缺位和錯位并存

在政府資產(chǎn)管理體制和職能劃分上，根據(jù)《中華人民共和國財政部令第35號（行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法）》《中華人民共和國財政部令第36號（事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法）》和《湖北省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，財政廳的職責包括：組織擬訂本級行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置及資產(chǎn)費用標準，參與提出有關(guān)年度預算計劃；承擔省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置、處置和對外投資、出租、出借、擔保等事項審批工作；承擔本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益監(jiān)繳工作；承擔行政單位未脫鉤經(jīng)濟實體、事業(yè)單位創(chuàng)辦的具有法人資格的企業(yè)以及省級文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理工作；承擔產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)清查、統(tǒng)計報告等工作。行政事業(yè)單位主管部門（以下簡稱主管部門）的職責包括：負責對本部門所屬單位的國有資產(chǎn)實施監(jiān)督管理；接受同級財政部門的指導和監(jiān)督；制定和完善本部門國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法并組織實施。公共基礎(chǔ)設(shè)施、收儲土地、物資儲備、融資平臺和文化資產(chǎn)等同樣由各主管部門負責管理。

根據(jù)《中華人民共和國國務(wù)院令第621號（機關(guān)事務(wù)管理條例）》和《湖北省人民政府令第373號（湖北省機關(guān)事務(wù)管理辦法）》，機關(guān)事務(wù)管理局的職責包括：組織實施機關(guān)資產(chǎn)管理的具體制度；負責職責范圍內(nèi)和政府委托事項的機關(guān)資產(chǎn)管理工作；并接受財政等有關(guān)部門的指導和監(jiān)督。事業(yè)單位的資產(chǎn)配置和使用按照相關(guān)政策法規(guī)接受財政、機關(guān)事務(wù)管理和主管部門的管理和監(jiān)督。

前述行政法規(guī)界定了資產(chǎn)管理相關(guān)各方的資產(chǎn)配置、使用、管理和監(jiān)督職能，但缺點是相互之間權(quán)責越位、缺位和錯位并存，財政、機關(guān)事務(wù)管理局、主管部門和事業(yè)單位職能界定不清導致無法形成有效的管理合力，資產(chǎn)管理的市場化手段不夠，就資產(chǎn)論資產(chǎn)，難以形成以預算為主導的公共資產(chǎn)管理體制和以公共服務(wù)為導向的事業(yè)單位資產(chǎn)占有和使用機制。

三、創(chuàng)新公共資產(chǎn)配置方式體制機制的建議

1.徹底扭轉(zhuǎn)“重物輕人” 的預算投入機制

大量減少對事業(yè)單位的專項撥款，增加一般性撥款，允許事業(yè)單位根據(jù)實際需要調(diào)整開支結(jié)構(gòu)，構(gòu)建引導事業(yè)單位根據(jù)實際需要購置或租賃資產(chǎn)的預算撥款機制。取消公益二類事業(yè)單位薪酬總額和結(jié)構(gòu)控制，放松公益一類事業(yè)單位薪酬總額和結(jié)構(gòu)控制。允許事業(yè)單位更多的使用績效工作和考核獎勵的杠桿調(diào)動人員工作積極性。

2.對資產(chǎn)進行分類管理改革

將政府資產(chǎn)劃分為三類――公共基礎(chǔ)設(shè)施、行政事業(yè)單位不動產(chǎn)與動產(chǎn)，實行分類管理。不動產(chǎn)定義為政府擁有、租賃或管理的全部不動產(chǎn)，包括土地、房屋建筑及附屬設(shè)施。動產(chǎn)定義為行政事業(yè)單位履行職責的車輛和設(shè)備。公共基礎(chǔ)設(shè)施和投融資平臺所形成的資產(chǎn)統(tǒng)一由各級政府組織資產(chǎn)摸底、產(chǎn)權(quán)登記和價值評估。通過政府采購方式，聘請高水平的社會中介服務(wù)機構(gòu)從事這項工作，應(yīng)對行政事業(yè)單位專業(yè)能力不足的問題。原有的公務(wù)用車、辦公設(shè)備等資產(chǎn)配置和使用的管理和監(jiān)督機制不變。

3.建立以市場為基礎(chǔ)，預算為主導的資產(chǎn)管理體制

第一，構(gòu)建以市場為基礎(chǔ)、以預算為主導、權(quán)責分明的資產(chǎn)管理和監(jiān)督機構(gòu)。由省政府設(shè)立不動產(chǎn)管理委員會，決定不動產(chǎn)管理與監(jiān)督重大事宜。成員由財政廳廳長、財政廳負責預算和資產(chǎn)工作的副廳長、機關(guān)事務(wù)管理局局長、各主管部門分管預算和資產(chǎn)工作的領(lǐng)導以及社會專業(yè)人士組成，委員會主任由財政廳廳長擔任，對分管預算的常務(wù)副省長負責。不動產(chǎn)委員會決定的事項：對《湖北省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》和《湖北省機關(guān)事務(wù)管理辦法》中涉及不動產(chǎn)管理的政策做出解釋；制定不動產(chǎn)管理的年度和中期目標；制定績效標準；其他資產(chǎn)監(jiān)管重要事項。不動產(chǎn)管理委員會指定各行政部門和機構(gòu)主管預算的負責人為各部門不動產(chǎn)管理負責人。負責人在規(guī)定的日期內(nèi)向不動產(chǎn)管理委員會提交本部門和機構(gòu)的資產(chǎn)管理計劃，包括：對所有占有、租賃或以其他方式管理的不動產(chǎn)予以識別和分類；列出和描述主管機構(gòu)管轄、監(jiān)管或控制的不動產(chǎn)信息；改善不動產(chǎn)和預算管理的計劃；監(jiān)管并衡量計劃的進展情況；不動產(chǎn)的環(huán)境管理；其他不動產(chǎn)相關(guān)信息。將財政部門的資產(chǎn)管理、績效評估以及文化資產(chǎn)管理部門的部分職能整合到機關(guān)事務(wù)管理局。負責：不動產(chǎn)的租賃與經(jīng)營；各預算單位不動產(chǎn)的供給、調(diào)配、使用服務(wù)和績效考核工作；不動產(chǎn)的變賣；不動產(chǎn)統(tǒng)計報告和公共資源數(shù)據(jù)庫建設(shè)與維護。機關(guān)事務(wù)管理局不動產(chǎn)部門以服務(wù)和保障各預算單位履行職能為目標。不動產(chǎn)管理委員會對機關(guān)事務(wù)管理局的不動產(chǎn)管理與營運提出績效考核目標并進行考核，以市場房地產(chǎn)租賃和管理企業(yè)的平均績效為標桿，重點考核：不動產(chǎn)成本估算；與購買、征用、交換、租賃或其他方式獲得不動產(chǎn)的相關(guān)費用；處理不動產(chǎn)所需的費用和時間，以及由處置帶來的財政資金回收；不動產(chǎn)的運營、維護和安保成本，包括但不限于空置不動產(chǎn)的公用事業(yè)服務(wù)成本；與不動產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境成本，包括環(huán)境恢復和遵從成本；不動產(chǎn)空置數(shù)量的變化；不動產(chǎn)的權(quán)益價值實現(xiàn)；通過改善工作環(huán)境來提高行政事業(yè)單位的效率。對績效標準的考核要以不低于商業(yè)不動產(chǎn)提供企業(yè)的平均水平為基準。機關(guān)事務(wù)管理局要向社會公開不動產(chǎn)統(tǒng)計報告和公共資源數(shù)據(jù)庫（涉及國家安全的例外），包括建筑和附屬物的特征、圖片和GIS信息，接受社會監(jiān)督。

第二，改革現(xiàn)有不動產(chǎn)無償配置和占有機制。在全省實施行政事業(yè)單位不動產(chǎn)有償租賃制度。由機關(guān)事務(wù)管理局代表政府行使不動產(chǎn)所有權(quán)，制定不動產(chǎn)租賃方案并實施，集中回收處置預算單位多余不動產(chǎn)。

第三，構(gòu)建行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)盤活機制。機關(guān)事務(wù)管理局負責處理行政事業(yè)單位多余的房地產(chǎn)，原則上不將多余的房地產(chǎn)用做其他商業(yè)用途，在滿足行政事業(yè)單位租賃需求的前提下，以出售變現(xiàn)為主。不動產(chǎn)變現(xiàn)收入上繳國庫，優(yōu)先用于機構(gòu)改革面臨的各種歷史欠賬的償付，如解決編制、職級和養(yǎng)老等問題帶來的資金缺口。構(gòu)建行政事業(yè)單位減少不動產(chǎn)占用的激勵機制。以2017年行政事業(yè)單位不動產(chǎn)占用情況為依據(jù)，核定各單位未來5年每年的租金水平并編制中期預算，凡是由于減少不動產(chǎn)占用并退回而節(jié)省的租金部分，留給行政事業(yè)單位自行使用，可以用于引進和留住人才等方面，激勵各單位盡可能以最小的不動產(chǎn)占用提供社會滿意的公共服務(wù)。

參考文獻

1.張青.公共資產(chǎn)管理機制創(chuàng)新研究.國家哲學社會科學基金項目結(jié)題報告.2017（10）.

（責任編輯：劉海琳）